Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea depusă pe rolul Curții de apel Cluj la data de 28 noiembrie 2023, sub nr. x/33/2023, reclamantele ”A” S.R.L., ”B” S.R.L., ”C” S.R.L., ”D” S.R.L. și ”E” S.R.L. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL INVESTIȚIILOR ȘI PROIECTELOR EUROPENE, în principal anularea în parte a Ordinului nr. 1956/03.08.2022, emis de pârât, în ceea ce privește art. 1 și art. 2 precum și toate dispozițiile care se referă, trimit sau condiționează admiterea cererii de finanțare și/sau derularea contractului de finanțare de declarația pe proprie răspundere pentru respectarea normelor GDPR și de extrasul de carte funciară care să probeze faptul că imobilul unde se realizează investiția este liber de orice sarcină și în secundar constatarea inexistenței acelorași dispoziții.
2. Soluția instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 102 din data de 11 martie 2024, Curtea de Apel Cluj, Secția a-III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii prin raportare la formularea tardivă a plângerii prealabilă, invocată de pârât, ca neîntemeiată, a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere referitor la constatarea inexistenței actului atacat, invocată de pârât, ca neîntemeiată, a respins excepția tardivității acțiunii prin raportare la prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, invocată de pârât, ca neîntemeiată.
A fost admisă, în parte, acțiunea formulată de reclamantele ”A” S.R.L., ”B” S.R.L.,”C” S.R.L., ”D” S.R.L.,”E” S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL INVESTIȚIILOR ȘI PROIECTELOR EUROPENE și a fost anulat în parte Ordinul nr. 1956/03.08.2022, emis de pârât, în ceea ce privește dispozițiile art. 2
A fost respinsă, în rest, acțiunea, ca neîntemeiată.
3. Cererea de recurs
Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs principal pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.5 și 8 C. proc. civ., precum și recurs incident reclamantele ”A” S.R.L., ”B” S.R.L.,”C” S.R.L., ”D” S.R.L.,”E” S.R.L., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.8 din C.proc.civilă.
În cadrul recursului principal, sub aspectul art. 488 pct.5 din C.proc.civ. s-a susținut că în mod greșit prima instanță a respins excepția inadmisibilității, sub aspectul formulării tardive a plângerii prealabile, consecință a nerespectării termenului de 30 de zile prevăzut la art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;
De asemenea, s-a arătat că în mod greșit a fost respinsă excepția prescripției dreptului material la acțiune, sub aspectul nerespectării termenului de 1 an de la data luării la cunoștință/comunicării actului administrativ, prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Astfel, recurentul susține că Ordinul contestat nu este act administrativ cu caracter normativ, motiv pentru care soluția este dată cu încălcarea normelor de procedură respingând greșit excepția inadmisibilității sub aspectul formularii tardive a plângerii prealabile și respingerea greșită a excepției prescripției dreptului material sub aspectul nerespectării termenului de 1 an.
În ceea ce privește criticile de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C.proc.civ, s-a arătat că normele GDPR și cele privind publicitatea imobiliară sunt prevăzute în acte normative distincte, care în mod natural se coroborează cu legislația specifică incidentă cauzei, la care oricum se face trimitere în capitolul 1 secțiunea 2.1 din ghid, echivalează cu încălcarea art. 16 ”evitarea paralelismelor” din Legea nr.24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.
În legătură cu natura juridică a OF nr.1956/03.08.2022, se arată că în mod greșit, prima instanță a aplicat art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, deoarece, raportat la categoria -„ordine", art. 11 -alin. (1) are în vedere numai ordinele ce au caracter normativ.
Ordinele sunt individuale sau normative, în funcție de sfera de aplicabilitate, scopul pentru care acestea au fost adoptate/emise și după întinderea efectelor juridice produse. Actele administrative normative sunt adoptate/emise în scopul organizării executării legii, în timp ce actele administrative -individuale se emit pentru executarea în concret a legilor. Actele administrative normative, conțin norme cu caracter general, -aplicabile pentru un număr nedefinit de situații, produc efecte juridice erga omnes; în timp ce actele administrative individuale produc efecte față de o singură persoană sau fată de un număr determinat/determinabil de persoane.
Se arată că nu se observă definiția actului normativ redată la art. 3 lit. a din Legea nr.52/2003, art. 6 alin. (1) și 2 din Regulamentul privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea și prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum și a altor documente, în vederea adoptării/aprobării, aprobat prin HG nr.561/2009.
În ceea ce privește recursul incident, formulat de recurentele reclamante, acesta a fost justificat de faptul că sancțiunea ineficacității actului administrativ, sau a oricărui act juridic, aplicată de instanța de fond, nu este stabilită și reglementată de lege ca o sancțiune posibil a fi aplicată în cazul unui act administrativ, ea fiind doar un efect al unei sanctiuni (nulitate, caducitate, inexistență, etc.)
Nu exista nicio normă legală care sa reglementeze ineficacitatea unui act juridic, nici în cazul nepublicării în Monitorul Oficial al Romaniei. Ineficacitatea unui act administrativ nu are reglementare nici în Legea nr. 554/2004 sau în vreo altă normă legală specială.
Ineficacitatea unui act juridic apare menționată în Codul civil (de ex: art. 902 907, 948, 1068, 1073, 1097, 1163, 1397 și urmatoarele, 1604, 2093, 2387, 2525) dar, de cele mai multe ori, în sintagma cauze de ineficacitate, deci cu referire la anumite situații și cauze juridice care împiedică un act să-și producă efectele specifice. Însă, sunt mentionate cauze generale și nespecificate în concret sau reglementate în vreun fel.
Uneori, cum ar fi dispozițiile art. 1072 și ale art. 1163 ineficacitatea este stabilită chiar în cazul nulității absolute a unui act juridic (în cazul legatului și al partajului), or, tocmai nulitatea absolută a fost sancțiunea pe care reclamantele au solicitat-o, ceea ce înseamnă că ineficace poate fi și un act lovit de nulitate absolută.
Astfel, nefiind o sancțiune reglementată în mod expres de lege, aceasta nu poate fi dispusă de instanță fiind dificil de pus în practică considerentele și dispozitivul sentinței care o stabilește.
Astfel, nu doar că ineficacitatea actului juridic, chiar și administrativ, nu este diferită de nulitatea absolută a actului, cum greșit reține instanța, ea poate avea ca și cauză juridică tocmai nulitatea actului respectiv, deci poate avea ca premisă nerespectarea unor condiții legale de la momentul emiterii actului.
Pentru că ineficacitatea actului nu reprezintă o sancțiune propriu- zisă, ci doar o consecință juridică a unor altor sancțiuni (nulitatea, revocarea, desființarea actului prin rezolutiune etc), nu poate fi stabilită pentru faptul că actul normativ nu a intrat în vigoare, iar sancțiunea care se impune este nulitatea absolută.
În ceea ce privește sancțiunea inexistenței actului, solicitată de reclamante în subsidiar și doar cu privire la motivul de nelegalitate privind nepublicarea Ordinului în M. Of. al României, instanța a respins argumentele acestora pentru considerente similare celor pentru care a respins sancțiunea nulității. Instanța a considerat că inexistența reprezintă o sancțiune cu cauze similare nulității, născute la momentul emiterii actului, deci inaplicabilă în spetă.
De asemenea, s-a arătat că sunt incidente dispozițiile art. 488 pct.8 din C.proc.civ, întrucât instanța de fond a aplicat greșit dispozitiile art. 24 alin. (2) din OUG 82/2022 și ale art. 17 din Schema de ajutor de stat .
4. Apărările intimatelor
Intimatele reclamante au formulat întâmpinare la recursul principal, invocând în primul rând excepția nulității cererii de recurs pentru netimbrarea acestuia, întrucât cauza, neavând ca obiect venituri publice, nu este scutită de plata taxei de timbru, iar în al doilea rând, au solicitat respingerea recursului ca nefondat.
Intimatul-pârât a formulat întâmpinare la recursul incident, invocând în principal excepția inadmisibilității acestuia, iar în al doilea rând, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței instanței de fond ca fiind temeinică și legală.
Sub aspectul excepției inadmisibilității, s-a arătat că recursul incident este formulat tardiv, în condițiile în care aspectele criticate puteau face obiectul unui recurs principal, întrucât față de reclamante acțiunea a fost admisă în parte, însă modalitatea de a proceda a reclamantelor tinde spre acoperirea faptului că a pierdut termenul de declarare a recursului.
În ce privește criticile aduse pe fondul recursului incident, se arată că ministrul investițiilor și proiectelor europene are competența de a emite ordine, fiindu-i conferită de dispozițiile art. 57 alin. (1) și 2 din OUG nr.57/2019 și art. 14 alin. (5) din HG 52/2018 privind organizarea și funcționarea F, neputându-se reține un conflict între HG nr.52/2018, care instituie prerogativa de dispoziție și OUG nr. 82/2022, care instituie limitele acestei prerogative.
Ambele ordine contestate au fost emise în aplicarea OUG nr.82/2022, neavând relevanță faptul că datarea acestora este inversă cronologiei prevăzute de art. 17 din schema de ajutor de stat aprobată prin OF nr.2096/2022.
În plus, se arată că nu există un act normativ care să reglementeze noțiunea de competență specializată a ministrului, iar competența specializată nu poate fi reglementată printr-un ordin, cu forță juridică inferioară unei hotărâri a guvernului sau unei ordonanțe de urgență a guvernului, orice derogare neputând fi reglementată decât printr-un act administrativ cu forță juridică egală sau superioară.
II. Soluția instanței de recurs
Înalta Curte se va pronunța cu prioritate asupra excepțiilor invocate, potrivit dispozițiilor art. 248 din C. proc. civ., a căror soluționare împiedică antamarea fondului cauzei.
Astfel, a fost invocată excepția inadmisibilității recursului incident întrucât s-a considerat că, prin raportare la considerentele hotărârii atacate, precum și la obiectul recursului incident, dreptul părților reclamante de a declara recurs nu s-a născut la data comunicării recursului principal formulat de către partea pârâtă, ci la data comunicării hotărârii instanței de fond.
Arată că instanța de fond a admis în parte fondul cauzei, motiv pentru care apreciază că era dreptul părții adverse de a declara recurs principal și nu incident, iar termenul curge de la data comunicării sentinței de fond și nu de la data comunicării recursului principal declarat în cauză.
Consideră că, prin recursul incident declarat în cauză, partea adversă dorește să distragă atenția de la faptul că a depășit termenul legal pentru declararea recursului principal, motiv pentru care a formulat recurs incident.
Înalta Curte are în vedere dispozițiile 491 din C. proc. civ., potrivit cărora” (1) Recursul incident (…)se poate exercita, în cazurile prevăzute la art. 472 și 473, care se aplică în mod corespunzător. Dispozițiile art. 488 rămân aplicabile.(2) Prevederile art. 474 se aplică în mod corespunzător.”
Prin urmare, deși dispozițiile legale la care se face trimitere se referă la apel, ele se aplică în mod corespunzător și în cazul recursului, ca urmare a trimiterii normative indicate.
Conform art. 472 din C. proc. civ., ”(1) Intimatul este în drept, după împlinirea termenului de apel, să formuleze apel în scris, în cadrul procesului în care se judecă apelul făcut de partea potrivnică, printr-o cerere proprie care să tindă la schimbarea hotărârii primei instanțe.”
De asemenea, potrivit art. 474 - (1) Apelul incident (…) se depune de către intimat odată cu întâmpinarea la apelul principal, fiind aplicabile prevederile art. 4711 alin. (4)
Față de aceste reglementări, se reține că legiuitorul a avut în vedere că recursul incident poate fi declarat cel mai târziu odată cu depunerea întâmpinării la recursul principal, nefiind condiționat de termenul la care se supune recurentul principal, de 15 zile, care începe să curgă de la data comunicării sentinței recurate.
Autorul excepției a arătat, pe de altă parte, că, date fiind motivele expuse în cadrul recursului incident, recurentul ar fi putut să declare chiar recurs principal, întrucât acțiunea i-a fost admisă în parte, însă în această modalitate, încearcă să evite pierderea termenului de recurs.
Înalta Curte nu poate reține această motivare, în condițiile în care, prin decizia nr.14/2020 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție-în cadrul recursului în interesul legii, s-a reținut că, ” în interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 472 și art. 491 C. proc. civ., apelul sau recursul incident nu poate fi limitat la obiectul apelului sau recursului principal, ci poate viza orice alte soluții cuprinse în dispozitivul hotărârii atacate și/sau considerentele acesteia.”
Așadar, câtă vreme obiect al recursului incident pot fi orice soluții din cadrul sentinței recurate, susținerea recurentului principal că ar fi trebuit să se declare tot un recurs principal, dar se evită în acest mod pierderea termenului de recurs, este netemeinică, recursul incident fiind formulat în termenul prevăzut de lege.
În ceea ce privește excepția netimbrării recursului, s-a luat act în timpul dezbaterilor că această excepția nu mai este susținută.
Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate.
2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.
Analizând criticile formulate în cadrul recursului principal, se constată că aceasta se întemeiază în special pe greșita reținere, în opinia recurentului pârât a naturii juridice a actului administrativ unilateral contestat de a fi un act normativ, natură juridică disputată de părți și de care depinde corecta soluționare a excepțiilor invocate.
Se observă că prima instanță a apreciat că în cauză caracterul actului administrativ unilateral contestat este de act normativ.
Distincția între actele administrative individuale și cele normative se realizează în funcție de întinderea efectelor juridice pe care le produc. Astfel, actele administrative normative conțin reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, în timp ce actele individuale produc efecte, de regulă, față de o persoană, sau uneori față de mai multe persoane, nominalizate expres în conținutul acestor acte.
Încadrarea unui act infralegislativ într-una dintre cele două categorii mai sus arătate se poate realiza prin examinarea integrală a conținutului său, prin prisma trăsăturilor fiecăreia dintre cele două categorii de acte, dar și prin prisma contextului legislativ în care au fost emise.
Oricât de restrâns ar putea fi obiectul de reglementare al actelor administrative normative, acestea își păstrează caracterul normativ atâta timp cât sunt emise în executarea unor acte la rândul lor cu caracter normativ.
Ordinul Ministerului Investițiilor si Proiectelor Europene nr. 1956/2022 prin care s-a aprobat ghidul solicitantului este un act unilateral, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii și produce efecte juridice.
Faptul că prevederile cuprinse în acest ordin produc efecte juridice reiese în mod evident din aceea că cererile de finanțare formulate de reclamante au fost respinse tocmai datorită faptului că nu au îndeplinit anumite condiții prevăzute chiar în Ghidului solicitantului aprobat prin Ordinul nr. 1956/2022.
Ghidului solicitantului aprobat prin Ordinul Ministerului Investițiilor si Proiectelor Europene nr. 1956/2022 a fost emis, după cum rezultă din preambului acestuia, în baza prevederilor Regulamentului (UE) nr.1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2022, ale art. 4 lit. c și art. 9 alin. (1) pct. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 398/2015 și ale Programului Operațional Competitivitate 2014-2020, aprobat prin Decizia de punere în aplicare C(2014)10233.
În mod concret, se reține că Ordonanța de urgență nr. 82/2022 se referă la unele măsuri pentru acordarea de granturi din fonduri externe nerambursabile pentru investiții destinate capacităților de prestare de servicii și retehnologizării, în vederea refacerii capacității de reziliență;
Aceasta a fost emisă în considerarea faptului că microîntreprinderile și întreprinderile mici și mijlocii s-au confruntat atât în pandemia de COVID-19, cât și în prezent, ca efect al consecințelor macroeconomice generate de aceasta, cu probleme determinate de lipsa consumatorilor, situație în care activitățile IMM-urilor au fost puternic afectate, precum și de lipsa măsurilor de sprijin destinate retehnologizării liniilor de producție, iar personalul angajat a fost trimis în șomaj tehnic ori a migrat către alte sectoare care nu s-au confruntat atât de acut cu efectele crizei economice, apreciindu-se că se impune o acțiune pentru asigurarea lichidității întreprinderilor mici și mijlocii pe perioada în care se manifestă efectele pandemiei de COVID-19.
Potrivit art. 1 din acest act normativ,”(1) prezenta ordonanță de urgență reglementează cadrul general pentru acordarea de granturi din fonduri externe nerambursabile pentru investiții destinate capacităților de prestare de servicii și retehnologizării, în vederea refacerii capacității de reziliență a IMM-urilor afectate de criza economică generată de efectele pandemiei de COVID-19, aferente Programului operațional Competitivitate 2014-2020, aprobat prin Decizia Comisiei Europene C(2014)10.233 din data de 19 decembrie 2014, cu modificările și completările ulterioare, denumit în continuare POC, pentru beneficiarii prevăzuți la alin. (3) iar la alin. (3) se arată că ” Microîntreprinderile și IMM-urile sunt beneficiari pentru fondurile externe nerambursabile prevăzute la alin. (2)
Această ordonanță de urgență este, indiscutabil, un act normativ, fiind publicată în Monitorul Oficial al României și are ca beneficiari o sferă largă de întreprinderi mici și mijlocii, reprezentând, conform preambulului actului normativ, 99,7% companiile din România, nereferindu-se strict la întreprinderile dintr-o anumită ramură de activitate, ci la toate.
Potrivit art. 24 din această ordonanță de urgență, ”(2) Regulile de acordare a ajutorului de stat vor fi prevăzute în cadrul schemei de ajutor de stat - Sprijin prin granturi pentru investiții în retehnologizare acordate IMM-urilor pentru refacerea capacității de reziliență cu finanțare din fonduri externe nerambursabile și de la bugetul de stat în contextul crizei provocate de COVID-19, care va fi supusă aprobării Comisiei Europene și va fi aprobată prin ordin al ministrului investițiilor și proiectelor europene ce va fi publicat în Monitorul Oficial al României.”
Prin urmare, însăși ordonanța de urgență prevede că ordinul prin care se aprobă schema de ajutor de stat, ce include regulile de acordare a acestuia pentru aceeași categorie de beneficiari, este un act normativ, ce se publică în Monitorul Oficial al României.
Se observă astfel că, pretinsa determinabilitate a beneficiarilor în cazul ordinului nr.2096/2022 nu a împiedicat legiuitorul să califice acest act administrativ ca fiind normativ, de vreme ce s-a stipulat necesitatea publicării sale în Monitorul Oficial al României.
Or, în aceste condiții, se reține că și acel ordin are un grad larg de nedeterminabilitate, de vreme ce are aceeași categorie de beneficiari:toate întreprinderile mici și mijlocii.
Pe de altă parte se reține că, potrivit art. 77 din Legea nr.24/2000 ”Ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. (…)”
Or, Înalta Curte constată că Ordinul nr.1956/2022 privind aprobarea Ghidului Solicitantului este emis, conform preambulului acestuia, în baza prevederilor Regulamentului (UE) nr.1303/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013, ale Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 82/2022, ale art. 4 lit. c și art. 9 alin. (1) pct. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 398/2015 și ale Programului Operațional Competitivitate 2014-2020, aprobat prin Decizia de punere în aplicare C(2014)10233.
Coroborând aceste dispoziții legale, se reține că actul administrativ în discuție, F nr. 1956/2022, este la rândul său unul normativ, emis pentru punerea în executare a OUG nr.82/2022 și conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, la prevederile acestuia apelându-se de fiecare dată când un solicitant accesează schema de ajutor de stat.
Este adevărat că la art. 26 din ordonanța de urgență se prevede ”Cheltuielile eligibile și neeligibile se detaliază prin Ghidul solicitantului aprobat în condițiile legii prin ordin al ministrului investițiilor și proiectelor europene”, fără a se specifica faptul că acest ordin se publică în Monitorul Oficial, cum se specifică în cazul ordinului prin care se aprobă schema de ajutor de stat, însă, ținând cont de faptul că și acest ghid este adoptat în vederea executării în concret a OUG nr.82/2022, la fel ca Ordinul nr.2096/2022 privind aprobarea schemei de ajutor de stat, este necesar să fie supuse acelorași condiții de publicitate.
Sub acest aspect, Înalta Curte reține, în acord cu prima instanță, că Ordinul ministrului investițiilor și proiectelor europene nr. 1956/03.08.2022 privind aprobarea Ghidului solicitantului este unul normativ din moment ce conține reguli generale, de aplicabilitate repetată, iar destinatarii săi sunt aceiași subiecți la care face referire atât Ordinul nr.2096/2022, căruia i se recunoaște caracterul de act normativ, dar și OUG nr.82/2022, fiind vorba de toate întreprinderile mici și mijlocii, nelimitându-se doar la anumite categorii, determinate de sectorul de activitate.
Fiind un act administrativ de punere în executare a prevederilor OUG nr.82/2022, cu caracter normativ, în mod corect a fost respinsă excepția tardivității acțiunii, întrucât, pentru contestarea actelor normative, acțiunea în justiție poate fi promovată oricând, după cum rezultă din prevederile imperative ale art. 11 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
De vreme ce ordinul prin care se aprobă schema de ajutor de stat, deși se referă la aceeași categorie de beneficiari, este un act administrativ cu caracter normativ, publicarea sa în Monitorul Oficial al României fiind prevăzută la art. 24 din OUG nr.82/2022, pentru aceleași rațiuni, și ordinul contestat, fiind emis în executarea actului normativ cu caracter superior, trebuie să aibă aceeași natură juridică.
Prin urmare, se constată că prima instanță a soluționat corect excepțiile invocate, care decurg nemijlocit din caracterul actului contestat, neputându-se reține că ar fi incident motivul de casare prevăzut la art. 488 pct.5 din C.proc.civ.
În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe art. 488 pct.8 din C.proc.civ. Înalta Curte constată că, deși instanța fondului a făcut o serie de referiri la aspectele legate de respingerea cererii de finanțare de către autoritate pentru lipsa declarației pe proprie răspundere pentru respectarea normelor GDPR sau lipsa extrasului de carte funciară, apreciind că acestea nu erau necesare întrucât nu erau prevăzute nici în OUG nr.82/2022 și nici în F nr. 2096/2022, cu toate acestea, în dispozitivul sentinței este respinsă ca neîntemeiată acțiunea în ce privește anularea tuturor dispozițiilor din Ordinul nr.1956/2022 care se referă, trimit sau condiționează admiterea cererii de finanțare de aceste documente.
Recurentul pârât nu a criticat sentința din această perspectivă, astfel încât, prin respingerea acesui capăt de cerere, soluția profită părții pârâte, aceasta neavând interes să invoce neanalizarea de către prima instanță a acestor aspecte.
Față de considerentele reținute anterior, se constată că în cauză nu pot fi reținute motivele de casare prevăzute de art. 488 pct.5 și 8 din C.proc.civ, indicate de recurentul pârât.
În ceea ce privește recursul incident împotriva considerentelor sentinței recurate, se rețin următoarele aspecte.
Referitor la aplicarea greșită a dispozițiilor legale privind competența ministrului în emiterea Ordinului contestat, de vreme ce ordinul respectiv a fost emis anterior celui prin care a fost aprobată schema de ajutor de stat ce conținea regulile de acordare a acestuia, Înalta Curte, în acord cu opinia primei instanțe, constată că între cele două ordine la care face referire OUG nr.82/2022 nu există neapărat o legătură cronologică, iar pe de altă parte, competența ministrului de a emite ordinul pentru aprobarea ghidului solicitantului nu decurge din ordinul de aprobare a schemei de ajutor de stat, ci ambele își au izvorul în dispozițiile OUG nr.82/2022.
Faptul că Ordinul nr. 2096/2022 a fost emis ulterior Ordinului 1956/2022 poate avea efecte în ceea ce privește corelarea celor două acte administrative, nicidecum în privința competenței organului emitent.
Astfel, în mod corect a reținut prima instanță că în art. 24 din OUG nr. 82/2022, respectiv art. 26 se prevede competența organului abilitat să emită ordinele în discuție, astfel încât, orice referiri la alte acte normative, la dispoziții generale și speciale din acestea, privind competențele ministrului sunt nefondate.
În ceea ce privește criticile aduse sentinței în legătură cu sancțiunea nepublicării actului contestat în Monitorul Oficial, Curtea reține că în jurisprudența Curții Constituționale și a Înaltei Curți, chestiunea în discuție a fost tratată în sensul constatării inexistenței actului administrativ normativ și nu a anulării actului.
Astfel prin decizia CCR nr. Decizia nr. 513/2019, s-a reținut referitor la sancțiunea nepublicării actelor normative, că art. 108 alin. (4) din Constituție prevede că nepublicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârilor și ordonanțelor adoptate de Guvern atrage inexistența acestora. De asemenea, Înalta Curte reține că, potrivit art. 100 alin. (1) din Constituție, nepublicarea decretelor emise de Președinte atrage inexistența acestora.
Se constată așadar că faptul că legiuitorul infraconstituțional nu a prevăzut în mod expres care este sancțiunea nepublicării actului administrativ normativ în Monitorul Oficial al României nu echivalează cu lipsa obligației prevăzute de art. 11 alin. (1) și art. 12 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, potrivit cărora, pentru a intra în vigoare, celelalte acte normative adoptate de Parlament în afară de legi (pentru care există reglementare separată), hotărârile Guvernului, deciziile prim-ministrului, actele normative ale autorităților administrative autonome, precum și ordinele, instrucțiunile și alte acte normative emise de conducătorii organelor administrației publice centrale de specialitate se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. Acestea reprezintă norme imperative, potrivit cărora actele normative se publică în Monitorul Oficial al României.
Faptul că nu există o reglementare expresă și pentru sancțiunea nepublicării în Monitorul Oficial a celorlalte acte normative, nu înseamnă că publicarea nu ar fi oblgatorie, ori că absența acestei condiții de validitate le-ar potența existența.
De remarcat este faptul că ordinul contestat conține ghidul solicitantului beneficiar al schemei de ajutor de stat care accesează fonduri, fiind esențial ca aceste reguli să fie cunoscute de toți cei cărora li se adresează, întrucât conțin informații esențiale pentru conduita acestora, de vreme ce, nerespectarea unora din condițiile stabilite prin acest ghid au condus la respingerea cererii de acordare a acestor fonduri reclamanților.
De remarcat este faptul că această analiză trebuie realizată punctual, de la caz la caz, întrucât nu în toate situațiile se aplică același raționament cu privire la astfel de ghiduri, motiv pentru care nu poate fi reținută jurisprudența invocată de recurentele reclamante, care, pe lângă faptul că nu constituie izvor de drept, se referă și la alte ghiduri ale solicitantului, emise în condiții specifice de accesare a diferitelor fonduri, în baza diferitelor norme legale.
În ce privește aspectul nepublicării, legiuitorul constituant a avut în vedere că nepublicarea ordonanțelor și a hotărârilor de guvern, precum și a decretelor Președintelui României antrenează o sancțiune drastică prin efectele ei și anume, inexistența actului.
Cu toate că această sancțiune nu este prevăzută în mod expres și pentru celelalte categorii de acte normative, în mod practic, prin similitudine, se poate aprecia în sensul că și în privința acestor acte administrative, sancțiunea nepublicării este tot aceea a inexistenței lor, întrucât rațiunile sunt identice, iar o eventuală diferențiere de regim juridic este nejustificată.
Absența publicării în Monitorul Oficial conduce la consecința lipsirii de efecte juridice a actelor normative până în momentul publicării.
Prin urmare, publicitatea actului normativ constituie o condiție de eficacitate a actului, în sensul că acesta, chiar legal adoptat este valabil și poate fi aplicat numai după îndeplinirea procedurilor de publicitate specifice fiecărei categorii de act normativ în parte.
Pe de altă parte, Înalta Curte reține că inexistența actului administrativ este o sancțiune ce apare ulterior emiterii actului normativ, ca urmare a neîndeplinirii condiției de intrare în vigoare prin publicarea sa și nu are legătură cu legalitatea conținutului acestuia, în timp ce nulitatea este sancțiunea ce se aplică pentru nerespectarea condițiilor de legalitate, contemporane cu momentul emiterii actului atacat.
Date fiind aceste distincții, Înalta Curte urmează să nu valideze raționamentul recurentelor reclamante, care pun semnul egalității între nulitatea și inexistența actului contestat, diferența dintre acestea fiind că motivul de nelegalitate, în cazul nulității există chiar în momentul adoptării actului, în timp ce în cazul inexistenței, acesta este ulterior adoptării actului și face ca acesta să nu intre în vigoare până la momentul îndeplinirii condiției, în cazul de față, al publicării.
Având în vedere aceste considerente, va fi respins recursul incident ca nefondat.
2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile de față.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge excepția inadmisibilității recursului incident invocată de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene.
Respinge recursurile declarate de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene și D S.R.L., C S.R.L., A S.R.L., E, B S.R.L. împotriva sentinței civile nr. 102/2024 din 11 martie 2024 pronunțate de Curtea de Apel Cluj – Secția a III-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 20 februarie 2025.