Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul acțiunii deduse judecății
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22.05.2020 pe rolul Curții de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/3/2019, urmare a declinării competenței de soluționare a cauzei prin sentința civilă nr.683/2020 din 27.02.2020 pronunțată de Tribunalul București – Secția a II-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, a solicitat anularea Raportului de evaluare nr.x/G/II/25.11.2019, prin care pârâta a constatat că reclamantul „nu a respectat regimul juridic al conflictelor de interese în materie administrativă, întrucât în perioada exercitării funcției de primar al orașului B, județul Caraș-Severin, mandatul 2016-2020, a încheiat contractul de comodat nr. 124/14.12.2016 cu Asociaţia C, în cadrul căreia numita D, soția persoanei evaluate, deține calitatea de membru fondator și face parte din componența Consiliului Director, având funcția de Vicepreședinte al Asociației”, precum și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.
La data de 23.09.2020, reclamantul A a formulat o cerere de sesizare a Curții Constituționale (filele 40 - 45 vol. II) cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.
Prin încheierea de ședință din data de 05.11.2020, Curtea de Apel Timișoara a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale, formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta ANI; a dispus sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010; a respins cererea de suspendare a judecății.
La data de 17.07.2020, reclamantul A a formulat o cerere de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare solicitând instanței să adreseze Curții de Justiție a Uniunii Europene întrebările formulate în cuprinsul cererii.
Prin încheierea de ședință din data de 12.11.2020, Curtea de Apel Timișoara a dispus sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene spre a se pronunța, cu titlu preliminar, cu privire la următoarele întrebări:
1.Principiul proporționalității pedepselor, conținut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se aplică și altor fapte decât cele definite în mod formal de legea națională ca fiind infracțiuni, dar care pot fi considerate „acuzații în materie penală”, în sensul art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii, cum este în cauza principală cazul evaluării conflictelor de interese, care poate conduce la aplicarea sancțiunii complementare constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese pentru o perioadă de 3 ani?
2.Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, principiul proporționalității pedepselor, conținut de art. 49 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, trebuie interpretat în sensul că se opune unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese a unei persoane ce ocupă o funcție de demnitate publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?
3.Dreptul la muncă, garantat de art. 15, alin. 1 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, precum și dreptul la o cale de atac eficientă și la un proces echitabil, garantat de art. 47 din Cartă, trebuie interpretate în sensul că se opun unei prevederi din legislația națională de implementare prin care se aplică, în cazul constatării unui conflict de interese a unei persoane ce ocupă o funcție publică aleasă, în mod automat, în baza legii (ope legis), sancțiunea complementară a interdicției de a ocupa funcții publice alese exclusiv pentru o perioadă prestabilită de 3 ani, fără a da posibilitatea stabilirii unei sancțiuni proporționale cu abaterea săvârșită?
La data de 12.05.2023, reclamantul A a formulat o cerere de repunere pe rol a cauzei, motivată de faptul că a fost soluționată definitiv Cauza C-40/21 de către Curtea de Justiție a Uniunii Europene, prin Hotărârea din data de 04.05.2023.
Cauza a fost repusă pe rol, fixându-se termen de judecată la data de 21.06.2023.
2. Hotărârea primei instanțe
Prin sentința civilă nr. 606 din 18 octombrie 2023, Curtea de Apel Timișoara a respins cererea de chemare în judecată, având ca obiect anulare raport de evaluare, formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond, reclamantul A a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată și anularea Raportului de evaluare nr.x/G/II/25.11.2019, emis de intimata Agenția Națională de Integritate, precum și obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată.
4. Apărările formulate în cauză
Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, pentru apărările dezvoltate la filele 29-40 dosar.
5. Cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
5.1.La termenul de judecată din data de 6 februarie 2023 recurentul-reclamant B a depus, în temeiul art. 519 C. proc. civ., o cerere de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, respectiv a următoarei chestiuni de drept: ”În cazul procedurilor de evaluare defășurate de Agenția Națională de Integritate, dispozițiile art. 13 raportat la art. 20 din Legea 176/2010 se interpretează în sensul că interzice/se opun ca inspectorul de integritate să solicite/obțină date, informații sau documente cu caracter nepublic (necesare întocmirii Raportului de evaluare) anterior informării și invitării persoanei cercetate de a formula un punct de vedere cu privire la faptele reținute în sarcina sa.”
5.2. Prin punctul de vedere expus asupra cererii de sesizare a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a solicitat respingerea acestei cereri, arătând, în esență, că nu sunt îndeplinite cerințele de admisibilitate impuse de lege.
II. Considerentele Înaltei Curți asupra cererii de recurs și asupra cererii de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept
II.1 Înalta Curte constată că cererea formulată de recurentul-reclamant, având ca obiect sesizarea Înaltei Curți de Casație și Justiție în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unei chestiuni de drept, nu îndeplinește cerințele de admisibilitate prevăzute de art. 519 C. proc. civ.
Potrivit dispozițiilor acestui art., sesizarea este admisibilă doar în măsura în care sunt îndeplinite, în mod cumulativ, următoarele condiții:
pricina este pendinte pe rolul unei instanțe care judecă procesul în ultimă instanță;
soluționarea pe fond a cauzei depinde de lămurirea chestiunii de drept ridicate;
chestiunea este una veritabilă de drept, este nouă, iar asupra sa Înalta Curte nu a statuat anterior și aceasta nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluționare.
Deși cererea este formulată într-o cauză aflată în recurs, se apreciază că nu este îndeplinită condiția noutății chestiunii de drept invocate.
Astfel, problematica interpretării dispozițiilor art. 13 și art. 20 din Legea nr. 176/2010 a fost deja analizată în mod constant în practica instanțelor de contencios administrativ și fiscal, conturându-se o jurisprudență clară și constantă, potrivit căreia activitatea inspectorului de integritate presupune, în faza preliminară, obținerea de date publice, iar solicitarea de informații nepublice se poate realiza doar ulterior informării și invitării persoanei vizate. Totodată, Înalta Curte a analizat în mai multe spețe problematica momentului procedural de la care ANI poate solicita date cu caracter nepublic, stabilind repere clare privind aplicarea dispozițiilor legale în cauză.
În consecință, nu se poate reține caracterul de noutate al chestiunii invocate și, pe cale de consecință, nu este necesară o intervenție de principiu a instanței supreme.
De asemenea, chestiunea nu ridică o reală dificultate de interpretare juridică, fiind în esență o problemă de aplicare a normei la situația de fapt concretă, aspect ce excede scopului instituției hotărârii prealabile reglementate de art. 519 C. proc. civ.
Așadar, va fi respinsă cererea de sesizare a Înaltei Curți pentru dezlegarea chestiunii de drept supuse analizei.
II.2. Analizând actele și lucrările dosarului, sentința recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamant este nefondat.
2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante.
Reclamantul a susținut că raportul ANI este nul deoarece agenția a obținut informații nepublice înainte de a-l informa corespunzător și de a-i solicita un punct de vedere, încălcând astfel legislația națională și europeană (cauza CJUE C-201/14 Bara).
Instanța a respins acest argument, motivând că:
Procedura de informare în două etape a fost respectată: Legea nr. 176/2010 presupune o procedură de evaluare în două etape, iar instanța a constatat că ANI a aplicat-o corect.
A existat o informare inițială: Reclamantul a fost informat despre declanșarea evaluării printr-o primă adresă (nr. y/G/II/08.12.2017), pe care a ridicat-o de la poștă la 15.12.2017. Instanța subliniază că reclamantul nu a negat primirea acestei prime informări. Această primă comunicare a fost suficientă pentru a atinge scopul informării prealabile solicitării de date, conform cerințelor europene.
Neridicarea corespondenței ulterioare este culpa reclamantului: După colectarea datelor și identificarea conflictului de interese, ANI i-a trimis reclamantului alte două adrese (în iulie 2019) pentru a-i solicita un punct de vedere, însă acesta nu le-a ridicat de la oficiul poștal, fiind returnate cu mențiunea "expirat termen păstrare". Instanța a considerat că reclamantul nu a oferit o explicație pentru acest fapt și că dreptul la apărare nu i-a fost încălcat, având posibilitatea de a-și formula toate apărările în fața instanței.
2. Cu privire la Existența Conflictului de Interese
Reclamantul a argumentat că nu se află în conflict de interese deoarece doar a pus în executare o hotărâre a Consiliului Local (HCL), semnarea contractului de comodat fiind o obligație legală, o simplă formalitate, fără a avea un drept de opțiune.
Instanța a respins acest argument, reținând că:
Semnarea contractului este actul care produce efecte juridice: Chiar dacă decizia a fost aprobată de Consiliul Local, contractul de comodat este actul juridic care produce efectiv efecte, iar acesta a fost semnat de reclamant în calitatea sa de primar.
Legea interzice încheierea actului juridic: Potrivit art. 76 din Legea nr. 161/2003, primarii sunt obligați să nu încheie un act juridic care produce un folos material pentru soțul/soția sa.
Exista posibilitatea de a se abține: Reclamantul avea obligația să observe că actul viza o asociație din care făcea parte soția sa și putea să se abțină de la semnare, delegând această atribuție viceprimarului. Simplul fapt că a semnat contractul îndeplinește condiția existenței conflictului de interese administrativ.
3. Cu privire la Existența Folosului Material
Reclamantul a susținut că nu a existat un folos material pentru soția sa, deoarece asociația avea un scop nepatrimonial, iar calitatea de membru nu presupune beneficii financiare.
Instanța a respins și acest argument, statuând că:
Folosul material este implicit: Deși nu există o estimare certă a valorii, obținerea cu titlu gratuit a folosinței unui spațiu de către asociația unde soția reclamantului era membru fondator și vicepreședinte este aptă să genereze implicit un cost mai mic pentru membrii asociației.
Scăderea cheltuielilor reprezintă un beneficiu: Faptul că asociația nu are o anumită cheltuială (chiria) reprezintă un beneficiu și pentru membrii săi. Legislația nu cere o cuantificare exactă a folosului, ci doar posibilitatea producerii acestuia.
4. Cu privire la Proporționalitatea Sancțiunii
Reclamantul a invocat faptul că sancțiunea de 3 ani de interdicție a ocupării unei funcții publice este disproporționată, problemă ridicată și în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) în aceeași cauză.
Instanța, analizând hotărârea CJUE (cauza C-40/21), a respins argumentul, concluzionând că:
Nu este o situație excepțională: CJUE a statuat că sancțiunea ar fi disproporționată doar în situații excepționale, când fapta nu prezintă niciun element de gravitate.
Fapta prezintă un element de gravitate: Instanța a considerat că fapta reclamantului nu se încadrează în această excepție, deoarece acesta a avut posibilitatea să anticipeze un folos material pentru asociația condusă de soția sa (constând în neplata folosinței imobilului). Prin urmare, sancțiunea nu este disproporționată în raport cu fapta.
În concluzie, Curtea nu a găsit niciun motiv de nelegalitate a raportului de evaluare și a respins acțiunea ca neîntemeiată.
II.2 Analizând cererea de recurs, Înalta Curte reține următoarele aspecte:
Un prim motiv de recurs se referă la greșita aplicare a normelor de drept material privind conflictul de interese.
Recurentul-reclamant susține că instanța de fond a greșit aplicând art. 75 din Legea nr. 393/2004, care definește "interesul personal" doar pentru scopul completării declarațiilor de interese. Recurentul argumentează că singurul text de lege aplicabil pentru fapta de conflict de interese în cazul primarului este art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003. Aplicarea extensivă a altor norme ar încălca principiul legalității și al interpretării restrictive a legii.
Intimata-pârâtă susține în cadrul întâmpinării că instanța a aplicat corect legea. Dispozițiile art. 75 din Legea 393/2004 se coroborează în mod constant cu cele ale Legii 161/2003, această practică fiind validată de jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție (fiind invocate mai multe decizii). Interesul personal, conform legii, nu se limitează la o contraprestație, ci poate consta și într-o facilitate sau oportunitate generată de alesul local.
Înalta Curte, analizând critica formulată, o apreciază ca fiind neîntemeiată. Instanța de fond a reținut în mod explicit aplicabilitatea ambelor acte normative, cele două art. de lege neexcluzându-se reciproc, ci completându-se, oferind o imagine de ansamblu asupra intenției legiuitorului de a preveni conflictele de interese.
Astfel, art. 76 din Legea nr. 161/2003 reprezintă norma care definește fapta, acest art. fiind norma care descrie acțiunea interzisă, specifică pentru primari.
Elementele obiective ale faptei sunt clare: să emită un act administrativ, să încheie un act juridic sau să emită o dispoziție, iar rezultatul acestor fapte este acela ca acțiunea să producă un folos material pentru el, soț/soție sau rude de gradul I.
Art. 75 din Legea nr. 393/2004 reprezintă norma care definește contextul/starea de fapt).
Acest art. nu descrie o faptă, ci definește ce înseamnă pentru un ales local (categorie din care face parte și primarul) să se afle într-o situație de „interes personal”.
Elementele sunt mai nuanțate și se referă la starea subiectivă a alesului local și efectul stării subiective: să aibă posibilitatea să anticipeze că o decizie a autorității ar putea prezenta un beneficiu sau un dezavantaj.
Acest art. introduce noțiunile de anticipare și potențialitate („ar putea”), care nu sunt explicit menționate în art. 76.
În mod logic, cele două texte de lege au fost folosite împreună, nu separat cum susține recurentul-reclamant, întrucât prima instanță a realizat o interpretare sistematică, neanalizând art. de lege în mod izolat, ci în contextul întregii legislații relevante.
Astfel, fapta a fost identificată în sensul că recurentul-reclamant a semnat un act juridic (contractul de comodat), acesta fiind elementul material prevăzut de art. 76.
Ulterior, prima instanță a analizat contextul în care s-a săvârșit fapta, folosind definiția din art. 75 verificând dacă recurentul-reclamant a acționat într-o situație care ridică suspiciuni de părtinire, respectiv dacă la momentul semnării acelui contract, primarul se afla într-o situație de interes personal, așa cum este definită de lege.
Astfel, verificând dacă recurentul-reclamant avea posibilitatea să anticipeze, s-a reținut că acesta știa că soția sa este membru fondator și vicepreședinte al asociației cu care urma să se încheie contractual de comodat, precum și faptul că acest contract ar putea prezenta un beneficiu pentru soție (prin intermediul asociației). Instanța a reținut că scutirea asociației de la plata chiriei este un beneficiu care „este apt a genera implicit un cost mai mic pentru membrii asociației”. Nu trebuie să fie un beneficiu direct și imediat, ci este suficientă existența unui beneficiu potențial, așa cum prevede art. 75.
Prin urmare, fapta materială interzisă de art. 76 (semnarea contractului) a fost săvârșită în timp ce recurentul-reclamant se afla în starea de interes personal definită de art. 75.
Această modalitate de interpretare este cea corectă, consacrată jurisprudențial, coroborarea celor două art. fiind o tehnică de interpretare juridică firească și necesară: art. 76 stabilește ce este interzis, iar art. 75 ajută la definirea și înțelegerea contextului și a stării de fapt în care se produce interdicția.
O altă critică adusă sentinței se referă la natura actului semnat de recurentul-reclamant, în calitate de primar, acesta afirmând că semnarea contractului de comodat nu a fost un act juridic decizional, ci o simplă "operațiune administrativă" de punere în executare a unei hotărâri a consiliului local, anterioare. Acesta susține că avea o obligație legală să semneze, iar un refuz ar fi putut atrage răspunderea autorității publice.
Intimata-pârâtă a combătut acest argument, afirmând că semnarea contractului este o manifestare de voință care produce efecte juridice și, prin urmare, este un act juridic în sensul legii. Faptul că se execută o HCL este irelevant. Obligația de a executa o hotărâre nu poate fi realizată prin încălcarea altei obligații legale imperative, anume aceea de a evita conflictul de interese. Recurentul avea soluția de a se abține și de a delega atribuția de semnare către viceprimar.
Înalta Curte reține că motivul de recurs este neîntemeiat. Instanța de fond a reținut că, deși decizia de principiu a aparținut Consiliului Local, „contractul de comodat, actul care produce efecte juridice, a fost semnat de reclamant, în calitatea sa de primar”. Prima instanță a interpretat corect ierarhia obligațiilor: interdicția de a acționa în conflict de interese este o normă de probitate fundamentală, care primează în fața unei obligații administrative de executare, mai ales când există soluții legale alternative (delegarea).
Un alt motiv de recurs se referă la inexistența folosului material pentru soția recurentului, prin semnarea de către acesta a contractului. Se arată că ANI nu a cuantificat acest folos, că soția sa nu a contribuit financiar la asociație și că scopul acesteia este nepatrimonial. Consideră că instanța s-a bazat pe o simplă prezumție, aceea că un cost mai mic pentru asociație înseamnă un beneficiu pentru membri.
Intimata ANI susține că folosul material este concret și evident: utilizarea gratuită a unui spațiu, ceea ce scutește asociația de o cheltuială. Această scutire reprezintă un beneficiu pentru asociație și, implicit, pentru membrii săi, inclusiv pentru soția recurentului. Intimata argumentează, citând practica judiciară, că legea nu impune condiția cuantificării folosului, fiind suficientă prefigurarea sau caracterul potențial al acestuia.
Înalta Curte apreciază ca neîntemeiat acest motiv de recurs.
Potrivit jurisprudenței constante a Înaltei Curți de Casație și Justiție, aplicarea regimului juridic al conflictului de interese nu este condiționată de existența unui folos patrimonial efectiv, ci doar de îndeplinirea condiției formale privind implicarea funcționarului public în încheierea sau aprobarea unui act juridic cu privire la o persoană cu care se află în relație de rudenie sau afinitate în gradul prevăzut de lege.
În cauză, este necontestat faptul că recurentul, în calitatea sa oficială, a semnat cu o entitate sau persoană în cadrul căreia soția sa avea un interes, fără a avea relevanță dacă acel interes s-a materializat într-un beneficiu financiar cert.
Folosul material nu este o condiție necesară pentru reținerea stării de conflict de interese în sensul Legii nr. 161/2003. Textul legal sancționează potențialul de afectare a imparțialității deciziilor, nu rezultatul financiar efectiv al acestora.
Totodată, în acord cu jurisprudența Curții Constituționale și a instanței supreme, conflictul de interese se consumă prin simplul act de voință juridică manifestat de persoana evaluată în legătură cu o rudă/afin, indiferent dacă a existat sau nu un rezultat material derivat.
Prin urmare, instanța constată că susținerile recurentului privind inexistența unui folos material pentru soția sa nu înlătură incidența dispozițiilor legale referitoare la conflictul de interese, motiv pentru care acest motiv de recurs este nefondat și urmează a fi respins.
O altă critică adusă sentinței recurate se referă la nulitatea absolută a procedurii de evaluare, recurentul susținând că intimata a încălcat procedura prevăzută de art. 13 și 20 din Legea nr. 176/2010 prin colectarea de informații nepublice (de la primărie și judecătorie) înainte de a-l informa despre elementele concrete ale conflictului de interese și de a-l invita să depună un punct de vedere.
Intimata a explicat faptul că procedura s-a desfășurat corect, în etape. Mai întâi, a fost trimisă o informare privind declanșarea evaluării (nr. y/G/II/08.12.2017), pe care recurentul a ridicat-o de la poștă. Abia după această primă înștiințare, inspectorul a fost îndreptățit să colecteze informații pentru a vedea dacă există sau nu indicii de conflict de interese. Ulterior, după ce s-au conturat aceste indicii, ANI a încercat de două ori (în iulie 2019) să-i comunice recurentului acest fapt și să-i solicite un punct de vedere, însă acesta a refuzat ridicarea corespondenței. Neridicarea corespondenței este o culpă a recurentului, care nu poate bloca procedura.
Înalta Curte constată că prima instanță a reținut că „dezideratul informării prealabile a persoanelor vizate [...] a fost atins prin prima comunicare, prin care reclamantul a fost înștiințat în privința declanșării procedurii de verificare”. De asemenea, instanța a notat că dreptul la apărare al reclamantului nu a fost vătămat iremediabil, deoarece reclamantul a avut posibilitatea deplină de a-și formula apărările în fața instanței.
În cazul de față, prima instanță nu a reținut aplicabilitatea dispozițiior art. 13 alin. (2) din lege, întrucât a apreciat că sancțiunea nu se aplică în cazul reclamantului ca urmare a faptului că prima etapă a informării a fost respectată.
Instanța a concluzionat că reclamantul a fost informat despre declanșarea procedurii în decembrie 2017 și a ridicat personal această primă corespondență.
În interpretarea instanței, această primă notificare generală a fost suficientă pentru a legitima pasul următor, respectiv colectarea de date de către ANI. Deoarece a existat o informare prealabilă, condiția principală pentru aplicarea sancțiunii nulității absolute (lipsa totală a informării înainte de colectarea datelor nepublice) nu a fost îndeplinită.
Cu privire la critica referitoare la nulitatea absolută a procedurii de evaluare efectuate de Agenția Națională de Integritate, Înalta Curte reține că aceasta este nefondată.
Înalta Curte constată că această susținere nu se coroborează cu probele administrate în cauză și nici nu reflectă în mod corect succesiunea procedurală desfășurată de intimată. Din analiza raportului de evaluare și a documentelor existente la dosar rezultă că inspectorul de integritate a efectuat, într-o primă etapă, o analiză a informațiilor publice disponibile, în conformitate cu art. 13 alin. (1) lit. a din Legea nr. 176/2010, iar abia ulterior a procedat la informarea persoanei evaluate și la solicitarea de informații suplimentare, inclusiv de la instituții publice, în condițiile art. 13 alin. (1) lit. b și art. 20 din aceeași lege.
Din conținutul raportului de evaluare, coroborat cu susținerile părților din cererea de recurs și întâmpinare, rezultă că solicitările formulate de ANI către instituțiile publice au vizat exclusiv documente oficiale de interes public, respectiv:
contractul de comodat încheiat între Primărie și o asociație în care soția recurentului deținea funcția de vicepreședinte;
hotărârea Consiliului Local în baza căreia a fost încheiat acest contract;
hotărâri judecătorești definitive sau alte date privind calitatea procesuală a unor persoane, solicitate Judecătoriei competente.
Or, aceste documente reprezintă acte administrative sau hotărâri judecătorești definitive, care, potrivit dispozițiilor Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informațiile de interes public, au caracter public, nefiind supuse unui regim special de protecție ori de confidențialitate.
Concret, înscrisurile accesate de intimata-pârâtă sunt documente care, prin natura lor, sunt accesibile oricărei persoane interesate, fie pentru că sunt acte ale unei autorități publice, fie pentru că privesc gestiunea bunurilor publice sau sunt înscrise în registre publice.
Astfel, Hotărârea Consiliului Local nr. 151/29.11.2016 este un act administrativ emis de o autoritate publică (Consiliul Local B) și este, prin definiție, un document public.
Proiectul de Hotărâre, Expunerea de motive și Raportul la Proiectul de Hotărâre sunt documente parte a procesului de transparență decizională, fiind acte preparatorii pentru adoptarea unei hotărâri de consiliu local. Ele sunt publice și trebuie aduse la cunoștința cetățenilor înainte de adoptarea actului final.
Contractul de comodat nr. 124/14.12.2016 este un document de interes public, deoarece a fost încheiat de o instituție publică (U.A.T. B) și are ca obiect darea în folosință gratuită a unor bunuri (spații) aflate în proprietatea publică.
Actul constitutiv și Statutul Asociației "C": Deși sunt actele interne ale unei entități private (ONG), acestea devin publice în momentul în care sunt depuse la instanța de judecată pentru dobândirea personalității juridice. Ele sunt înscrise în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor, care este un registru public.
Certificatul de înscriere a persoanei juridice: Este un document public, eliberat de grefa judecătoriei, care atestă existența legală a asociației și înscrierea sa în registrul public.
Certificatul de înregistrare fiscală și Certificatul de atestare fiscală: Sunt acte emise de autorități fiscale (ANAF, Serviciul fiscal orășenesc) care atestă o stare fiscală publică a unei entități. Informațiile privind înregistrarea fiscală sunt publice.
Încheierea de înființare a Asociației "C" (din dosarul nr. x/261/2010) este o hotărâre judecătorească pronunțată în ședință publică. Procedura de înființare a unei asociații sau fundații este o procedură necontencioasă, care se finalizează cu o încheiere civilă. Aceste ședințe sunt, de regulă, publice.
Hotărârea dispune înscrierea asociației în Registrul Asociațiilor și Fundațiilor, care este un registru public ținut la grefa fiecărei judecătorii. Orice persoană poate solicita și obține informații din acest registru, inclusiv copii ale actelor constitutive și ale hotărârii de înființare.
Încheierea nr. 216/22 iunie 2016 de validare a mandatului de primar este un act de interes public major. Validarea mandatului unui ales local (primar, consilier) este o procedură judecătorească ce confirmă rezultatul unor alegeri publice și legalitatea învestirii unei persoane într-o demnitate publică.Rezultatul este public prin excelență. Hotărârea care confirmă acest statut este, prin urmare, publică.
Principiul general în sistemul de justiție din România este cel al publicității ședințelor de judecată și a hotărârilor judecătorești. Cu excepția unor situații special prevăzute de lege (cazuri cu minori, adopții, protecția vieții private etc.), actele de justiție sunt publice și accesibile. Niciunul dintre cele două cazuri de hotărâri judecătorești accesate de intimate-pârâtă nu se încadrează în categoria excepțiilor.
În ceea ce privește înscrisurile Cererea Asociației înregistrată sub nr. 8863/21.10.2016 și Cererea de înscriere în vederea dobândirii personalității juridice, acestea, într-adevăr, deși au un caracter nepublic, nu au avut un efect determinant în sine, ci mai degrabă un rol factual și de context. Concluzia principală a Agenției Naționale de Integritate (ANI) se fundamentează pe documente publice și pe actele juridice care au urmat acestor cereri.
Astfel, Cererea Asociației înregistrată sub nr. 8863/21.10.2016 a fost punctul de plecare al întregului demers administrativ. Prin ea, Asociația "C" a solicitat Primăriei darea în folosință a spațiilor.
Cererea în sine nu creează niciun conflict de interese. Conflictul de interese, așa cum este definit de lege și constatat de ANI, s-a materializat ulterior, prin actele încheiate de persoana evaluată. Documentele determinante pentru ANI au fost: Hotărârea Consiliului Local nr. 151/29.11.2016, care a aprobat cererea, și care este un act public și Contractul de comodat nr. 124/14.12.2016, prin care U.A.T. B, reprezentată de primarul A, a acordat efectiv folosința gratuită a spațiilor asociației. Acesta este actul juridic public care produce un folos material pentru asociație și care a fost semnat de persoana evaluată.
Prin urmare, cererea a fost doar un catalizator. Fapta care a generat conflictul de interese a fost încheierea contractului de către primar.
Cererea de înscriere în vederea dobândirii personalității juridice, aflată în dosarul de înființare a asociației la judecătorie, a servit pentru a stabili cine sunt membrii fondatori și ce funcții dețin aceștia în cadrul asociației.
Cu toate acestea, înscrisul nu a fost determinant la întocmirea raportului ANI, deoarece informația este redundantă. Deși această cerere conține informația esențială despre calitatea soției recurentului-reclamant în asociație, aceleași date se regăsesc, în mod obligatoriu, și în alte două documente care sunt publice odată cu depunerea la instanță: actul constitutiv al asociației și statutul asociației.
Raportul ANI citează explicit: „D, soția persoanei evaluate, deține calitatea de membru fondator, conform Actului constitutiv, și face parte din componența Consiliului Director, având funcția de Vicepreședinte al Asociației...”.
Așadar, ANI și-a bazat constatarea pe Actul Constitutiv, care este un document public și suficient pentru a dovedi legătura. Cererea de înscriere a fost doar un document de susținere, care confirma aceeași stare de fapt. Chiar și în absența ei, concluzia ar fi fost identică.
În plus, în speță nu s-a dovedit că ANI ar fi solicitat informații de natură fiscală, bancară, medicală ori alte categorii expres protejate de lege, astfel încât să poată fi calificată ca încălcare a procedurii legale aplicabile.
Existența datelor cu caracter personal într-un document de interes public nu îl face secret, ci doar impune autorităților deținătoare obligația de a proteja acele date prin anonimizare înainte de a-l elibera. Intimata-pârâtă ANI, însă, are drept de acces la forma neanonimizată pentru a-și putea îndeplini atribuțiile legale.
În aceste condiții, nu este incidentă sancțiunea nulității absolute prevăzută de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, întrucât actele de solicitare a documentelor oficiale de la instituțiile publice au fost efectuate în limitele legii, fără a prejudicia dreptul la apărare al recurentului.
Înalta Curte a realizat această analiză a materialului faptic și probator, care, aparent ține de temeinicia sentinței recurate, pentru a putea constata dacă pentru a verifica dacă raționamentul juridic al primei instanțe și aplicarea legii (inclusiv a normelor procedurale precum art. 13 la acea stare de fapt au fost corecte.
În concluzie, solicitările făcute au vizat în esență documente publice, nu date cu caracter personal sau nepublic. Recurentul-reclamant nu a relevat probe că intimata ar fi obținut informații nepublice (ex.: fișe fiscale, date bancare, rapoarte medicale etc.) înainte de procedura de informare și invitare a recurentului. Prin urmare, nu există vreo încălcare a etapelor prevăzute de art. 13 și 20 din Legea 176/2010, astfel că omisiunea invocată este nefondată.
În plus, chiar dacă unele dintre aceste informații ar fi avut un caracter nepublic, nu s-a făcut dovada că au fost solicitate anterior momentului în care recurentul a fost informat și invitat în mod efectiv să formuleze un punct de vedere, sau că ar fi avut un rol determinant la întocmirea raportului contestat. Din actele procedurale ale intimatei reiese că această etapă a fost respectată, fiind comunicată persoanei evaluate natura suspiciunilor, însă faptul neprezentării acesteia la oficiul poștal pentru ridicarea corespondenței nu poate fi imputat intimatei.
Or, sancțiunea nulității absolute prevăzută de art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 intervine numai în cazul în care se face dovada că inspectorul de integritate a solicitat efectiv informații nepublice înaintea îndeplinirii cerințelor de informare și invitare, ceea ce, în speță, nu este cazul.
În consecință, instanța apreciază că procedura de evaluare s-a desfășurat cu respectarea prevederilor legale incidente, astfel că susținerea privind nulitatea absolută a raportului de evaluare este neîntemeiată și urmează a fi respinsă.
Un alt motiv de recurs se referă la încălcarea principiului proporționalității sancțiunii.
Recurentul susține că sancțiunea automată a interdicției de 3 ani este disproporționată, mai ales că instanța însăși a recunoscut că fapta „nu este de o gravitate deosebită”. Se invocă circumstanțele atenuante: scopul non-profit și de interes general al asociației, lipsa unui beneficiu personal și faptul că doar a executat o HCL.
Intimata argumentează că instanța a aplicat corect hotărârea CJUE din cauza C-40/21 (cauză trimisă chiar de instanța de fond). CJUE a stabilit că sancțiunea poate fi considerată disproporționată doar în situații excepționale, când sunt îndeplinite cumulativ două condiții: fapta să nu prezinte niciun element de gravitate, iar impactul sancțiunii asupra persoanei să fie deosebit de grav. ANI susține că fapta recurentului nu este lipsită de gravitate, fiind săvârșită conștient, și că recurentul nu a demonstrat un impact deosebit de grav, interdicția vizând doar funcțiile elective.
Motivul de recurs este neîntemeiat. Instanța de fond a realizat o analiză a proporționalității exact prin prisma testului impus de CJUE în cauza C-40/21. Chiar dacă a nuanțat fapta ca nefiind „de o gravitate deosebită”, a concluzionat că aceasta nu îndeplinește standardul mult mai strict al CJUE, de a fi lipsită de „orice element de gravitate”. Posibilitatea de a prefigura un folos material pentru asociația condusă de soția reclamantului constituie un element de gravitate suficient pentru a nu se încadra în cazul de excepție vizat de CJUE. Prin urmare, instanța a aplicat corect și nuanțat dreptul european în materie.
Analiza instanței de fond cu privire la proporționalitatea sancțiunii este corectă din perspectiva metodologiei juridice aplicate, deoarece urmează riguros standardul impus de Curtea de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) într-o hotărâre direct relevantă pentru acest caz.
Prima instanța nu face o apreciere subiectivă, ci aplică un test juridic specific, stabilit în cauza C-40/21, pronunțată ca urmare a sesizării realizate chiar de prima instanță. Conform acestui test, sancțiunea automată a interdicției de 3 ani nu este disproporționată, cu excepția unei situații extraordinare în care se îndeplinesc cumulativ două condiții: comportamentul ilicit constatat să nu prezinte niciun element de gravitate, și impactul sancțiunii asupra situației personale, profesionale și economice a persoanei să se dovedească deosebit de grav.
Prima instanța a recunoscut circumstanțele atenuante ale cazului (existența unei HCL, scopul cultural etc.) și a reținut că încălcarea „nu este de o gravitate deosebită”, însă a făcut distincție între acest aspect și a spune că fapta este lipsită de „orice element de gravitate”, așa cum cere testul CJUE.
Instanța identifică elementul de gravitate în faptul că reclamantul „având posibilitatea prefigurării unui folos material, constând în neplata contravalorii folosinței imobilului dat în comodat către asociația a cărei membru fondator este soția sa”. Simpla posibilitate de a anticipa acest beneficiu pentru o persoană apropiată constituie un element de gravitate suficient pentru ca fapta să nu se încadreze în excepția CJUE.
Prin urmare, nu există o contradicție în motivarea instanței, care a recunoscut că fapta nu este de o gravitate maximă, dar a stabilit că nu este nici neglijabilă, ceea ce este suficient pentru a nu aplica excepția.
De altfel, critica sentinței întemeiată pe dispozițiile art. 488 pct.6 din C.proc.civ. este doar formal indicate în cadrul recursului, neputându-se identifica o motivare concretă în baza acestui temei legal.
Așadar, deoarece prima condiție a testului CJUE (lipsa totală a gravității) nu este îndeplinită, testul cumulativ nu este îndeplinit, nemaifiind necesară nici măcar analiza celei de-a doua condiții (impactul deosebit de grav), de vreme ce ambele condiții trebuie îndeplinite cumulativ.
O altă critică se referă la faptul că în mod greșit nu s-a făcut aplicarea deciziei CJUE din cauza Bara.
Recurentul-reclamant a susținut că decizia din cauza Bara este direct aplicabilă, deoarece ANI a preluat și prelucrat date cu caracter personal de la alte instituții (primărie, judecătorie) fără ca el să fi fost informat în prealabil despre acest transfer de date, încălcându-se astfel Directiva 95/46 privind protecția datelor .
Instanța de fond a concluzionat că premisa de la care pleacă reclamantul – lipsa informării – este falsă, instanța bazându-se pe existența primei comunicări din decembrie 2017.
Astfel, în opinia primei instanțe, cerința din cauza Bara a fost îndeplinită, întrucât hotărârea CJUE a sancționat o procedură în care datele personale erau transferate între instituții fără ca persoanele vizate să fie informate deloc despre această transmitere sau prelucrare.
În cazul de față, instanța a constatat că reclamantul a fost informat despre declanșarea procedurii de evaluare prin adresa din decembrie 2017, pe care a și ridicat-o de la oficiul postal, pe de o parte, iar pe de altă parte, datele transferate nu aveau un character nepublic, după cum s-a reținut în considerentele anterioare.
Instanța a considerat că această primă comunicare a îndeplinit cerințele esențiale ale directivei, așa cum sunt ele interpretate în cauza Bara, arătând explicit: „Curtea nu poate reține [...] incidența în cauză a Hotărârii din Cauza CJUE C-201/14 Bara și alții, întrucât dezideratul informării prealabile a persoanelor vizate, în ceea ce privește identitatea operatorului și scopul în care au fost transmise datele, a fost atins prin prima comunicare, prin care reclamantul a fost înștiințat în privința declanșării procedurii de verificare.”
În concluzie, instanța a decis că decizia din cauza Bara nu se aplică pentru că, spre deosebire de situația din acel caz, aici reclamantul a fost notificat de la bun început despre existența procedurii de evaluare, despre identitatea operatorului (ANI) și despre scopul prelucrării datelor. Astfel, dreptul său la informare prealabilă, în viziunea instanței, a fost respectat, făcând inaplicabilă sancțiunea stabilită în cauza Bara.
2.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge cererea de sesizare a Înaltei Curți de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, formulată de recurentul-reclamant A.
Respinge recursul declarat de A împotriva sentinței civile nr. 606 din 18 octombrie 2023 pronunțată de Curtea de Apel Timișoara – Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.
Pronunțată astăzi, 12 iunie 2025.