Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 22 aprilie 2024, pe rolul Curții de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate („CNAS”) și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România („ANMDM”), a solicitat obligarea pârâților la asigurarea în favoarea sa, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), până la soluționarea definitivă a dosarului aflat pe rolul aceleiați instanțe.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 51 din 26 aprilie 2024, Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal a dispus următoarele:
(i) a respins, ca neîntemeiate, excepțiile procesuale invocate de pârâți (n.r. excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României, CNAS și ANMDM; excepția lipsei de obiect a cererii, invocată de pârâta ANMDM; excepția inadmisibilității cererii de ordonanță președințială în contencios administrativ și excepția inadmisibilității acțiunii din perspectiva răspunderii solidare, invocate de pârâtul Ministerul Sănătății);
(ii) a admis cererea formulată de reclamanta A, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România;
(iii) a obligat pârâții la asigurarea în favoarea reclamantei, pe bază de prescripție medicală, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), a medicamentului PEMBROLIZUMAB (denumire comercială KEYTRUDA), până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/39/2024 aflat pe rolul Curții de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal.
3. Calea de atac exercitată în cauză
3.1. Împotriva sentinței civile nr. 51 din 26 aprilie 2024 pronunțată de Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, pârâtul Guvernul României a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României și inadmisibilității acțiunii, iar în subsidiar, respingerea cererii de ordonanță președințială, ca neîntemeiată.
În ceea ce privește modalitatea de soluționare de către instanța de fond a excepției lipsei calității procesuale pasive a Guvernului României, recurentul-pârât reiterează argumentele expuse în fața instanței de fond, considerând că nu sunt întrunite condițiile răspunderii juridice administrative referitoare la adoptarea unui act administrativ nelegal sau la nesoluționarea în termen a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege.
Solicită recurentul-pârâtă a fi avute în vedere dispozițiile art. 4 din H.G. nr. 720/2008, art. 219 alin. (7) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, art. 2 lit. a și lit. i din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății, art. 220 alin. (3) și (4) și art. 280 lit. i din Legea nr. 95/2006, precum și la împrejurarea că Guvernul României este un organ colegial, care are în structura sa autorități de specialitate/de resort, în speță Ministerul Sănătății, care la rândul său are în subordine Casa Națională de Asigurări de Sănătate.
Prin urmare, având în vedere că raportul de drept procesual nu subzistă decât între titularii dreptului ce rezultă din raportul de drept material dedus judecății, calitatea procesuală pasivă fiind condiționată de existența identității dintre pârât și cel obligat în raportul juridic, adică subiectul pasiv, susține recurentul-pârât că Guvernul României este lipsit de calitate procesuală pasivă, autoritatea executivă neavând atribuții și competențe în sensul solicitat, o eventuală soluție de admitere a acțiunii fiind imposibil de valorificat direct/nemijlocit față de Guvernul României.
Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, susține recurentul-pârât că acțiunea de fond trebuie să aibă obiect identic cu ordonanța președințială, iar astfel cum este formulată pretenția reclamantei, ea nu se circumscrie activității de contencios administrativ. Obiectul acțiunii de fond se circumscrie Legii nr. 554/2004, pe când ordonanța președințială are ca temei dispozițiile art. 997 C. proc. civ., astfel că, în materia contenciosului administrativ, procedura ordonanței președințiale este inadmisibilă.
Pe fondul cauzei, susține recurentul-pârât că instanța de fond a constatat greșit îndeplinirea în cauză a prevederilor art. 997 alin. (1) și (5) C. proc. civ. Instanța avea obligația de a verifica dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat, iar în condițiile în care cererea s-a judecat în regim de urgență, fără analizarea acestor elemente de fond, pârâtul a fost prejudiciat de dreptul la un proces echitabil.
Susține că, în vederea includerii în Listă a unui medicament, solicitantul trebuie să depună o cerere adresată ANMDM, conform Anexei nr. 3 la Ordinul ministrului Sănătății nr. 861/2014, legislația națională nepermițând rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate de ANMDM sau de Agenția Europeană a Medicamentului. Ministerul Sănătății are competența de a realiza actualizarea Listei, iar Guvernul de a o aproba, doar după parcurgerea etapelor legale de evaluare a medicamentului și, în cazul celor pentru care s-a emis decizie de includere condiționată în listă, doar după încheierea unui contract de tip cost-volum de deținătorii autorizației de punere pe piață.
Consideră recurentul-pârât că, prin admiterea cererii reclamantei, instanța de fond a depășit competențele puterii judecătorești, etapa de evaluare a medicamentului fiind imperativă și neputându-se deroga de la parcurgerea ei.
3.2. Prin recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., pârâtul Ministerul Sănătății a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea excepțiilor invocate în fond, iar în subsidiar respingerea cererii de ordonanță președințială.
În ceea ce privește motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât arată că obiectul cererii de ordonanță președințială îl reprezintă asigurarea către reclamantă, în regim de decontare integrală, a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică „cancer cervical (de col uterin)”, însă Ministerul Sănătății nu finanțează programul național de boli oncologice.
Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul-pârât susține că sentința instanței de fond este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, un prim aspect în acest sens fiind dat de încălcarea prevederilor art. 32 lit. b C. proc. civ. raportat la art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2016, introdus prin O.G. nr. 37/2022. Astfel, instanța de fond nu a avut în vedere faptul că decontarea medicamentelor se face din FNUASS și a respins excepția lipsei calității procesuale pasive invocate de fiecare dintre pârâți, reținând că toți au calitate procesuală întrucât sunt implicați în procesul de elaborare al listei cu medicamentele de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate. Or, susține pârâtul că, potrivit legislației în vigoare, Ministerul Sănătății nu are atribuții în gestionarea FNUASS, din care se suportă costul tratamentelor, iar obiectul cererii de ordonanță președințială este acela de a asigura reclamantei tratamentul cu medicamentul solicitat, în regim de compensare 100%, până la soluționarea fondului cauzei, astfel încât calitatea procesuală a Ministerului Sănătății trebuie analizată prin raportare la obiectul cauzei.
Învederează recurentul-pârât că prima instanță nu a ținut cont, în soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, de prevederile O.G. nr. 37/2022, prin care a fost completat art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2016. Ministerul Sănătății nu poate să efectueze plăți din bugetul propriu decât pentru medicamentele prevăzute de acest text de lege, iar medicamentul solicitat de reclamantă prin acțiune nu este inclus în niciuna dintre categoriile prevăzute de art. 16 alin. (11) din Legea nr. 95/2016, astfel că suportarea contravalorii lui s-ar realiza cu încălcarea prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanțele publice. Contrar aspectelor reținute de instanța de fond, Ministerul Sănătății nu are atribuții în procesul de recunoaștere a medicamentului sau de elaborare a Listei medicamentelor compensate, decizia de includere sau neincludere în Listă aparținând ANMDM, conform Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014 și, de asemenea, Ministerul Sănătății nu are nici atribuții de gestionare a FNUASS.
Consideră recurentul-pârât că sentința recurată este pronunțată și cu încălcarea art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că indicația terapeutică a reclamantei nu coincide cu prospectul medicamentului, iar obiectul ordonanței președințiale îl reprezintă asigurarea acestui medicament în regim de compensare 100%, iar nu includerea lui în lista medicamentelor compensate.
Arată că și în contenciosul administrativ trebuie îndeplinite condițiile generale de exercitare a acțiunii civile prevăzute de C. proc. civ., printre care și calitatea procesuală pasivă a autorității chemate în judecată. Conform art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, acțiunea reclamantului poate privi un act administrativ ori nesoluționarea în termen a unei cereri sau refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri ori de efectuare a unei operațiuni administrative. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă aparține, în litigiile având ca obiect anularea unui act administrativ, autorității emitente, conform art. 1 alin. (1) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar în situația în care se contestă refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri sau nerăspunderea în termenul legal la cererea solicitantului, calitatea procesuală pasivă aparține autorității căreia i-a fost adresată cererea. Or, aceste ipoteze legale se referă la fapte personale ale autorității/instituției chemate în judecată, care trebuie să îndeplinească un anumit act din sfera sa de competență, iar nu să garanteze îndeplinirea unui act din sfera de competență a altei autorități. Prin urmare, calitatea procesuală pasivă a pârâților trebuie corelată cu capacitatea administrativă a acestora.
Consideră recurentul-pârât că, întrucât obiectul cererii de ordonanță președințială este acela de a asigura reclamantei tratamentul cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), pentru afecțiunea de care aceasta suferă, pretenția sa excede contenciosului administrativ, care poate privi doar contestarea unui act administrativ sau faptul nesoluționării unei cereri ori a refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri și poate fi solicitată doar în raport de competențele autorității sau instituției chemate în judecată. Deși prevederile art. 241 alin. (3) din Legea nr. 95/2006 și art. 2 din Legea farmaciei nr. 266/2008 reglementează condițiile acordării asistenței medicale, a medicamentelor și a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale, totuși dispozițiile art. 241 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 nu prevăd dreptul absolut al asiguraților de a beneficia de medicamente cu sau fără contribuție personală, acest drept fiind condiționat de existența unei prescripții medicale, contravaloarea lor fiind suportată numai pentru indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului.
Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susține că sentința recurată a fost dată cu nerespectarea dispozițiilor art. 56 lit. d din Legea nr. 95/2006, care stabilește atribuțiile CNAS în domeniul programelor de sănătate. Invocă prevederile art. 1 alin. (2) lit. b din H.G. nr. 432/2022, art. 6 alin. (4) din H.G. nr. 423/2022 și art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, care stabilesc competența CNAS de a asigura finanțarea programelor naționale de sănătate curative, concluzionând că Ministerul Sănătății nu are atribuții privind acordarea către pacienți de medicamente în regim de compensare 100%.
Mai arată că asigurații beneficiază de medicamente cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, pentru medicamentele cuprinse în lista de medicamente elaborată de Ministerul Sănătății și CNAS și aprobată prin hotărârea a Guvernului, numai pentru acele medicamente care au indicațiile terapeutice autorizate și incluse în rezumatul caracteristicilor produsului, condiții neîndeplinite de medicamentul în discuție la acest moment.
Referitor la criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății susține că în speță nu erau îndeplinite condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, din perspectiva aparenței de drept și a neprejudecării fondului.
Susține că, în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății, instanța nu a arătat motivele pentru care a respins excepția, rezumându-se la a motiva doar cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a CNAS. Mai mult, instanța analizează calitatea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății raportat la obiectul dosarului de fond nr. x/39/2024, prin care se solicită introducerea medicamentului Pembrolizumab (Keytruda) în lista medicamentelor compensate, fără a face referire la lipsa atribuțiilor Ministerului Sănătății de a deconta medicamentul solicitat, o astfel de motivare prejudecând fondul.
În ceea ce privește aparența de drept, susține recurentul-pârât că, în analiza existenței acestei condiții, instanța trebuia să verifice dacă medicamentul este inclus în Lista de decontare și dacă are protocol terapeutic aprobat pentru afecțiunea de care suferă reclamanta.
Recurentul-pârât invocă prevederile art. 243 art. 2431 și art. 2432 din Legea nr. 95/2006, arătând că reclamanta nu are dreptul la compensarea tratamentului câtă vreme medicamentul nu figurează în Lista aprobată de H.G. nr. 720/2008 și învederează că ministerul are competența de a actualiza această Listă doar după ce este prezentată de ANMDM, după parcurgerea etapelor de evaluare a medicamentelor pentru care deținătorii autorizațiilor de punere pe piață au formulat solicitări în acest sens.
Totodată, consideră că trimiterile primei instanțe la jurisprudența CEDO invocată în cuprinsul sentinței recurate nu sunt relevante, hotărârea respectivă vizând o altă ipoteză decât cea din litigiul de față.
3.3. Împotriva sentinței civile nr. 51 din 26 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a declarat de asemenea recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii atacate și, în rejudecare, respingerea ordonanței președințiale ca inadmisibilă.
Recurenta-pârâtă critică soluția de respingere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive ca fiind dată cu greșita aplicare și interpretare a legislației specifice asigurărilor sociale de sănătate, susținând că nu are nicio atribuție în ceea ce privește extinderea indicațiilor unui medicament existent în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008. De asemenea, CNAS nu intră în raporturi juridice cu persoanele asigurate sau cu furnizorii de servicii medicale și nici cu reclamanta și nu are competențe legale în decontarea medicamentelor, neputând asigura decontarea contravalorii medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică „carcinom cervical (de col uterin)”, neavând protocol terapeutic aprobat pentru această afecțiune prin Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.
Susține că procesul de evaluare a medicamentelor în vederea includerii sau neincluderii în listă se realizează de ANMDM la solicitarea deținătorilor de autorizație de punere pe piață a medicamentelor, iar protocolul de administrare se elaborează de Ministerul Sănătății. Evaluarea medicamentului se face conform Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014, care transpune în legislația internă prevederile art. 6 din Directiva CE 89/105.
Invocă dispozițiile art. 2 și art. 3 din Anexa 1 la ordinul amintit, precum și prevederile art. 241 din Legea nr. 95/2006, art. 3 din H.G. nr. 728/2008 și art. 3 din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, arătând că CNAS intervine în ultima etapă a procedurii de introducere în listă a medicamentului, având competența: de a încheia cu deținătorii autorizației de punere pe piață, după negocieri, contractele cost-volum/cost-volum-rezultat, doar pentru cazul în care ANMDM a emis o decizie de includere condiționată în Listă; de a deconta medicamentul în situația în care acesta a fost inclus în Listă, iar indicațiile terapeutice sunt prevăzute în protocolul terapeutic aprobat conform Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.
În concluzie, având în vedere și jusrisprudența invocată în cuprinsul cererii de recurs, consideră că în cauză calitatea procesuală pasivă nu aparține CNAS.
Pe fondul cauzei, recurenta-pârâtă CNAS susține că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 997 C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.
Consideră că reclamanta nu justifică aparența dreptului în favoarea sa, neputându-se reține un refuz nejustificat al autorităților pârâte de a-i acorda medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică „carcinom cervical (de col uterin)”, în condițiile în care această indicație nu este prevăzută în protocolul terapeutic, iar extinderea indicației nu a fost solicitată de către deținătorul autorizației de punere pe piață, medicamentul fiind inclus în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008 pentru alte afecțiuni decât cea de care suferă reclamanta.
Învederează că, potrivit art. 241 – 243 din Legea nr. 95/2006, art. 3 din H.G. nr. 728/2008 și art. 3 și art. 4 din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, asigurații au dreptul să beneficieze, pe bază de prescripție medicală, de medicamentele incluse în Lista de medicamente aprobată prin H.G. nr. 720/2008, ale căror indicații terapeutice sunt menționate expres în protocoalele terapeutice prevăzute în Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021. Prescrierea medicamentelor de către medicul prescriptor trebuie făcută cu respectarea protocoalelor terapeutice, iar în cazul medicamentelor care nu au protocol terapeutic aprobat, prescrierea se face cu respectarea indicațiilor din rezumatul caracteristicilor produsului. Împrejurarea că medicul curant a recomandat reclamantei tratamentul cu medicamentul în litigiu pentru o altă indicație terapeutică decât cea autorizată, fără a elibera prescripția medicală utilizată și recunoscută de sistemul public de asigurări sociale de sănătate, nu creează în sarcina CNAS obligația de a suporta contravaloarea acestui medicament din FNUASS. Medicul poate prescrie un medicament în afara indicațiilor terapeutice prevăzute de rezumatul caracteristicilor produsului, dar în această situație își asumă răspunderea de a prescrie medicamentul în afara sistemului public de asigurări sociale de sănătate și are obligația de a informa pacientul că va suporta din resurse proprii contravaloarea medicamentului, conform art. 248 alin. (1) lit. f, i) și l) din Legea nr. 95/2006.
Prin urmare, susține recurenta-pârâtă, în cauză nu este îndeplinită condiția aparenței de drept, câtă vreme reclamanta nu a dovedit că are dreptul în temeiul legii la acordarea și decontarea de către sistemul public de asigurări sociale de sănătate, în regim de compensare 100% a medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică de care suferă. Reclamanta nu a dovedit existența unui exces de putere al CNAS, respectiv un refuz nejustificat cu privire la acordarea și compensarea integrală a medicamentului și nici că i-ar fi fost încălcat dreptul la asistență medicală, în condițiile în care asigurații beneficiază de pachetul de servicii de bază conform Legii nr. 95/2006, Contractului-cadru și Normelor de aplicare.
Cu privire la condiția neprejudecării fondului, recurenta-pârâtă susține că, în procedura ordonanței președințiale judecătorul face un examen sumar al cauzei, în urma căruia nu se poate pronunța asupra obligării CNAS la decontarea din bugetul FNUASS a medicamentului solicitat de reclamantă, pentru care nu există un temei legal de decontare. Prin cererea de față, reclamanta solicită instanței să exercite un control de legalitate asupra pretinsului refuz nejustificat al autorităților pârâte de a proceda la includerea unei indicații terapeutice a medicamentului în discuție în protocolul terapeutic și de a asigura acest medicament reclamantei, or, aceasta reprezintă o prejudecare a fondului și o soluționare a dosarului de fond.
Consideră că instanța învestită cu soluționarea cererii de ordonanță președințială nu se poate substitui autorităților publice și să facă aprecieri cu privire la necesitatea acordării unui tip de tratament fără respectarea protocoalelor terapeutice elaborate de comisiile de specialitate ale Ministerului Sănătății, o astfel de analiză presupunând un probatoriu complex, care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Așadar, nu poate fi primită solicitarea de asigurarea a tratamentului medical către reclamantă în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu o permite.
3.4. Împotriva sentinței civile nr. 51 din 26 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, pârâta Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinței atacate, iar în rejudecare admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtei ANMDM, admiterea excepției lipsei de obiect, iar pe fond respingerea cererii de chemare în judecată, ca neîntemeiată.
În motivarea căii de atac, recurenta-pârâtă susține că soluția instanței de fond este nelegală întrucât nu a ținut cont de înscrisurile comunicate la dosarul cauzei, din care rezultă că ANMDM și-a îndeplinit obligațiile impuse prin Legea nr. 134/2019. Deținătorul autorizației de punere pe piață a solicitat evaluarea medicamentului Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda) pentru indicația terapeutică „cancer cervical (de col uterin)”, iar recurenta-pârâtă a emis decizia nr. 969/01.11.2023 de includere condiționată în Listă în mai puțin de 90 de zile lucrătoare de la data depunerii documentației complete de către deținătorul autorizației. Prin urmare, pentru acest medicament este necesară doar încheierea contractelor cost-volum de către CNAS, iar ulterior actualizarea protocolului de prescriere. Până în prezent, ANMDM nu a fost notificată de CNAS referitor la încheierea negocierii pentru acest medicament, astfel că medicamentul nu are prevăzută indicația terapeutică de care suferă reclamanta în protocolul cuprins în Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021.
Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susține recurenta-pârâtă că, raportat la atribuțiile sale legale, nu are calitate procesuală pasivă în cauză, neavând competența de a suporta contravaloarea medicamentelor compensate, atribuție care revine CNAS. Calitatea procesuală este una din condițiile exercitării acțiunii civile, conform art. 32 alin. (1) lit. b C. proc. civ., iar în contenciosul administrativ, această calitate aparține autorității publice emitente a actului administrativ atacat sau autorității care a refuzat nejustificat să rezolve o cerere referitoare la un drept sau un interes legitim sau, după caz, nu a răspuns solicitantului în termenul legal, conform art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a și i) și art. 13 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Așadar, ipotezele legale se referă la fapte personale ale autorității chemate în judecată, care intră în sfera sa de competență, iar nu la fapte care intră în sfera de competență a altei autorități. Or, conform art. 56 lit. d din Legea nr. 95/2006 și art. 5 din H.G. nr. 155/2017, CNAS este autoritatea care asigură finanțarea programelor naționale curative.
Arată recurenta-pârâtă că, potrivit art. 1 alin. (1) și art. 4 alin. (5) pct. 6 din Legea nr. 134/2019, legiuitorul i-a instituit doar obligații limitative în ceea ce privește implementarea mecanismului de evaluare a tehnologiilor medicale doar pentru medicamentele a căror indicație terapeutică se regăsește în rezumatul caracteristicilor produsului.
Invocă în sprijinul susținerilor sale și dispozițiile pct. II.3 din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, arătând că instanța judecătorească poate dispune prin hotărâre judecătorească soluționarea unei cereri formulate de către un petent exclusiv pentru a include un medicament în Listă și nu pentru asigurarea tratamentului gratuit al unui asigurat. De asemenea, solicită a fi avute în vedere dispozițiile art. 3 alin. (3) din H.G. nr. 720/2008, art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 și art. 4 alin. (1) din Ordinul ministrului sănătății și al președintelui CNAS nr. 564/499/2021, raportat la împrejurarea că medicamentului în litigiu este prevăzut în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, dar nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta.
Consideră că reclamanta nu a solicitat, prin acțiunea de față, niciun fel de prestație care să țină de obiectul de activitate și competențele ANMDM, care sunt circumscrise, cum s-a arătat anterior, obligației de evaluare a medicamentului la cererea deținătorului autorizației, obligarea sa la asigurarea tratamentului cu medicamente incluse/neincluse în Lista medicamentelor compensate neputând fi dispusă câtă vreme nu deține atribuții de gestionare a FNUASS.
Referitor la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă susține că sentința atacată cuprinde motive contradictorii, existând o contradicție între textele de lege și soluția dată. Raportat la petitul cererii prin care se solicită obligarea pârâților la asigurarea către reclamantă a tartamentului cu medicamentul Pembrolizumab (Keytruda) și la dispozițiile art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 și art. 6 alin. (2) și (3) din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2004, recurenta-pârâtă ANMDM nu are atribuții în asigurarea tratamentului către asigurat, ci doar în ceea ce privește evaluarea medicamentelor în vederea includerii/neincluderii în lista medicamentelor compensate.
Subsumat cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-pârâtă consideră că instanța de fond a apreciat greșit asupra îndeplinirii condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale referitoare la aparența de drept și neprejudiecarea fondului.
În analiza existenței sau nu a aparenței de drept, instanța trebuia să verifice dacă medicamentul este inclus în Lista medicamentelor compensate și dacă are protocol terapeutic aprobat, acest protocol fiind obligatoriu pentru medicii aflați în relație contractuală cu casele de asigurări de sănătate. Reclamanta nu are dreptul de a beneficia de compensare integrală pentru achiziționarea medicamentului în calitate de asigurat conform art. 231 și art. 232 din Legea nr. 95/2006.
În privința condiției neprejudecării fondului, susține recurenta-pârâtă că, admițând acțiunea de față, instanța de fond a recunoscut intimatei-reclamante dreptul la un medicament care nu are indicația terapeutică de care aceasta suferă inclusă în Rezumatul caracteristicilor produsului la nivel național și european.
Mai susține recurenta-pârâtă că soluția pronunțată nu corespunde realității de drept a speței. Legislația națională nu permite rambursarea medicamentelor ale căror indicații terapeutice nu au fost aprobate la nivel național sau de către Agenția Europeană a Medicamentului. Pentru ca un medicament să poată fi inclus cu o extindere de indicație în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, acesta trebuie supus mecanismului de evaluare de către DAPP în conformitate cu prevederile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/2014. Conform Anexei nr. 3 la acest ordin, DAPP trebuie să depună o cerere însoțită de o documentație de specialitate, în baza căreia se face evaluarea indicației terapeutice.
Apreciază recurenta-pârâtă că, prin admiterea cererii intimatei-reclamante, instanța a depășit competența conferită puterii judecătorești. Pentru includerea medicamentelor în Lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, este necesară parcurgerea procedurii de evaluare reglementată de Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, care are caracter imperativ, iar în lipsa acestei evaluări, niciun medicament nu se poate califica pentru o eventuală includere în Listă. Potrivit Directivei nr. 105/89 a Comunității Economice Europene privind transparența măsurilor care guvernează stabilirea prețurilor de uz uman si includerea lor în sfera de aplicare a sistemului național de asigurări de sănătate, statele membre ale UE păstrează competențe exclusive în reglementarea și organizarea sistemelor proprii de sănătate, iar potrivit prevederilor art. 6 din aceeași Directivă, un medicament este cuprins în sistemul național de asigurări de sănătate numai după ce autoritățile competente au decis să-l includă într-o listă certă a medicamentelor cuprinse în sistemul național de asigurări de sănătate.
Invocă în sprijinul susținerilor sale și dispozițiile art. 168 alin. (7) din TFUE, art. 4 alin. (3) din Directiva 2001/83 și art. 1 din Regulamentul CE nr. 726/2004, solicitând a fi avute în vedere considerentele hotărârii Tribunalului de Primă Instanță al Uniunii Europene, pronunțate la data de 23.09.2020 în cauza T-549/19.
4. Apărările formulate în cauză
Recurenta-pârâtă ANMDM a depus întâmpinare față de recursurile declarate în cauză de pârâții Ministerul Sănătății, Guvernul României și CNAS, reiterând argumentele din recursul propriu.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate de pârâte sunt nefondate, pentru următoarele considerente:
II.1. Aspecte prealabile referitoare la încadrarea criticilor de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți în prevederile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.” [s.n.].
a) Înalta Curte reține că, invocând dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta-pârâtă ANMDM a susținut existența unei pretinse contradicții, însă nu la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci între motivarea sentinței și textele de lege incidente cauzei. Or, aceasta nu reprezintă o critică subsumată cazului de casare indicat, ci se circumscrie prevederilor pct. 8 al aceluiași art., respectiv cazului de casare care sancționează greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.
b) În referire la același motiv de nelegalitate - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul-pârât Ministerul Sănătății a dezvoltat critici care se circumscriu cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținându-se neîndeplinirea în speță a condițiilor de admisibilitate prevăzute de art. 997 și urm. C. proc. civ. pentru admiterea ordonanței președințiale.
Deși a susținut, într-o singură propoziție, că instanța de fond nu ar fi motivat soluția de admitere a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, ci doar pe cea omonimă invocată cu privire la pârâta CNAS, Înalta Curte constată că acest argument este invocat strict formal, în lipsa unui raționament care să îl dezvolte și, totodată, este străin de hotărârea recurată, instanța analizând printr-un raționament comun excepția lipsei calității procesuale pasive a tuturor pârâților, nu doar a unei singure părți pârâte.
Așadar, criticile încadrate de recurentul-pârât Ministerul Sănătății în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se circumscriu și vor fi analizate din perspectiva prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
c) Subsumat cazului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta-pârâtă ANMDM a dezvoltat critici referitoare la modalitatea de soluționare a excepției lipsei calității sale procesuale pasive, pe care Înalta Curte le va încadra în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi astfel analizate.
Este de observat și că, deși în preambulul motivelor de recurs pârâta ANMDM a solicitat admiterea excepției lipsei de obiect a acțiunii, excepție care a fost invocată în fond și a fost respinsă de prima instanță ca neîntemeiată, ulterior recurenta-pârâtă nu a dezvoltat niciun fel de critici referitoare la această soluție. Prin urmare, câtă vreme recurenta-pârâtă nu a formulat motive de nelegalitate, menționarea excepției lipsei de obiect este strict formală, soluția pronunțată cu privire la această excepție nefiind efectiv recurată, astfel că nu face obiectul analizei instanței de control judiciar.
d) Criticile recurentului-pârât Ministerul Sănătății și Guvernul României cu privire la soluția dată excepției inadmisibilității cererii de ordonanță președințială în contenciosul administrativ vor fi tratate din perspectiva art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
O mențiune se impune cu privire la excepția inadmisibilității invocată de Ministerul Sănătății. În fond, această excepție a fost invocată din două perspective și anume inadmisibilitatea procedurii ordonanței președințiale în contenciosul administrativ, respectiv inadmisibilitatea cererii din perspectiva stabilirii răspunderii civile solidare. În recurs, pârâtul Ministerul Sănătății nu a formulat niciun fel de critici referitoare chestiunea solidarității răspunderii, astfel că instanța de control judiciar este chemată să verifice doar legalitatea soluției date excepției inadmisibilității procedurii ordonanței președințiale în contencios administrativ.
e) În concluzie, având în vedere similitudinea criticilor formulate de pârâți, prin care au invocat greșita soluționare a excepției inadmisibilității, a excepției lipsei calității procesuale pasive, precum și neîndeplinirea condițiilor de admitere a ordonanței președințiale, Înalta Curte va proceda la o analiză grupată a recursurilor, sistematizată în raport de problemele de drept invocate, circumscrise cazurilor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.
II.2. Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii, Înalta Curte constată că prima instanță a dat o corectă dezlegare acestei excepții, criticile din recurs ale pârâților Guvernul României și Ministerul Sănătății fiind nefondate.
Recurenții-pârâți au susținut această excepție în raport de o pretinsă incompatibilitate între procedura ordonanței președințiale, reglementată de dispozițiile art. 997 și urm. C. proc. civ., și procedura contenciosului administrativ, reglementată de Legea nr. 554/2004, cu referire specială la dispozițiile art. 14 și art. 28 din această lege.
În acord cu jurisprudența constantă a Înaltei Curți, instanța de recurs reține că procedura ordonanței președințiale nu este incompatibilă de plano cu specificul raporturilor juridice specifice contenciosului administrativ, cererea fiind admisibilă în raport cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora dispozițiile acestei legi se completează cu prevederile C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de autoritate dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.
În cauză, obiectul dedus judecății nu privește suspendarea executării unui act administrativ, caz în care ar fi aplicabile art. 14 și 15 din Legea nr. 554/2004, care conțin dispoziții specifice proprii, cu aplicare exclusivă în materia suspendării executării actelor administrative.
Mai bine spus, câtă vreme starea de fapt nu se circumscrie art. 14 din Legea nr. 554/2004, neavând ca obiect suspendarea unui act administrativ, partea reclamantă poate uza de prevederile ordonanței președințiale reglementate de dispozițiile art. 997 și urm. C. proc. civ. pentru a obține dispunerea unor măsuri provizorii, respectiv impunerea unei obligații vremelnice în sarcina pârâților, până la dezlegarea fondului cauzei.
În consecință, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondată, critica recurenților-pârâți referitoare la greșita soluționare a excepției inadmisibilității acțiunii.
II.3. În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâților Guvernul României, Ministerul Sănătății, Casa Națională de Asigurări de Sănătate și Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale.
În prezenta cauză, obiectul cererii de ordonanță președințială privește obligarea autorităților pârâte la asigurarea către reclamantă a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), în regim de compensare integrală, până la judecarea în fond a cererii vizând includerea acestui medicament în Lista medicamentelor compensate. Cadrul procesual al prezentei cereri de luare a unei măsuri vremelnice este același cu cel al cauzei de fond, reclamanta chemând în judecată autoritățile pârâte cu competență legală în elaborarea listei medicamentelor compensate.
Înalta Curte apreciază că prima instanță a reținut în mod legal că, în procedura de introducere pe Listă a medicamentelor de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, sunt implicate mai multe autorități publice, competența fiind, astfel, partajată între Ministerul Sănătății, ANMDM și CNAS, cărora le revine dreptul și obligația de a elabora Lista, respectiv Guvernul României, care se pronunță asupra aprobării acesteia prin hotărâre, conform art. 242 din Legea nr. 95/2006.
Astfel, recurentul-pârât Ministerul Sănătății are calitate procesuală pasivă în cauză în raport de prevederile Legii nr. 95/2006 și de atribuțiile ce îi revin în procedura de includere a unor medicamente în lista medicamentelor compensate.
Susținerile recurentului-pârât Ministerul Sănătății cu privire la lipsa calității sale procesuale pasive nu sunt fondate, această parte întemeindu-și criticile pe împrejurarea că gestionarea FNUASS revine în competența recurentei-pârâte CNAS, astfel că ministerul nu poate îndeplini o obligație ce cade în sfera de competență a altei autorități, instituții sau persoane juridice de drept privat. Însă, Înalta Curte reține că Ministerul Sănătății elaborează programele naționale de sănătate în colaborare cu CNAS, care, la rândul său, are atribuții în gestionarea Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, din care se suportă contravaloarea serviciilor medicale, a medicamentelor, materialelor sanitare și a dispozitivelor medicale, a tehnologiilor și dispozitivelor asistive.
Potrivit art. 242 din Legea nr. 95/2006, lista cu medicamentele de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală se elaborează de către Ministerul Sănătății și CNAS, cu consultarea CFR, și se aprobă prin hotărârea a Guvernului, iar art. 251 din același act normativ prevede că Ministerul Sănătății are atribuția elaborării programelor de sănătate, în colaborare cu CNAS. În dezvoltarea acestor competențe, prevederile art. 2 - 4 din H.G. nr. 144/2010, privind organizarea Ministerului Sănătății, stabilesc atribuțiile principale și obiectivele urmărite în activitatea autorității ministeriale.
Totodată, prevederile art. 9 alin. (1) și (5) din Legea nr. 95/2006 dispun că „(1) Programele naționale de sănătate reprezintă cadrul implementării obiectivelor politicii și strategiei sănătății publice de către Ministerul Sănătății, ca autoritate centrală a domeniului de sănătate publică. (...) (5) Programele naționale de sănătate sunt elaborate de către Ministerul Sănătății, cu participarea CNAS; derularea acestora se realizează de către Ministerul Sănătății și/sau CNAS, după caz.”
Având în vedere aceste atribuții, precum și obiectul cererii de ordonanță președințială, prin care reclamanta solicită, cu caracter provizoriu, obligarea pârâților la protejarea dreptului său la viață, prin decontarea gratuită, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală) a medicamentului Pembrolizumab (Keytruda), nu se poate contesta legitimarea procesuală pasivă a Ministerului Sănătății, autoritate căreia îi revine responsabilitatea primară de a proteja sănătatea populației, prin stabilirea celor mai eficiente mecanisme de asistență medicală și tratament, adaptate nevoilor pacienților.
Argumentele referitoare la inexistența unui cadru normativ care să permită reclamantei decontarea din FNUASS a tratamentului cu medicamentul în discuție, respectiv la incidența dispozițiilor O.G. nr. 37/2022 care nu permit efectuarea de plăți de către Ministerul Sănătății decât în condițiile strict prevăzute de Legea nr. 95/2006, vizează fondul cauzei, neavând relevanță în privința calității procesuale pasive a Ministerului Sănătății.
În ceea ce privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Casa Națională de Asigurări de Sănătate, instanța de control judiciar reține că, potrivit art. 276 alin. (1) din Legea nr. 95/2006, pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate este organ de specialitate al administrației publice centrale, care administrează și gestionează sistemul de asigurări sociale de sănătate, fiind în măsură să ducă la îndeplinire pretenția reclamantei de a i se asigura tratamentul necesar în regim de compensare 100%, împrejurare ce fundamentează calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză.
În esență, prezentul litigiu vizează regimul de decontare a serviciilor medicale din Fondul Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, reclamanta solicitând decontarea provizorie din acest buget a costului tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru afecțiunea carcinom cervical (de col uterin). Or, aspectele invocate de pârâtă, referitoare la piedicile legale de decontare a unui medicament pentru o altă afecțiune decât cea pentru care a fost autorizat și inclus în listă vizează, în realitate, fondul cauzei, iar nu o problemă de calitate procesuală pasivă a CNAS, gestionar al FNUASS.
Cât privește calitatea procesuală pasivă a pârâtei Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale, Înalta Curte reține că aceasta este justificată de atribuțiile legale ce-i revin, potrivit art. 704 și urm. din Legea nr. 95/2006 privind reforma în sistemul sănătății, art. 2 - 4 din H.G. nr. 734/2010 și art. 6 alin. (2) din Ordinul ministrului sănătății nr. 861/2014, în procedura de evaluare și autorizare a medicamentelor puse pe piață în România. Totodată, potrivit art. 8 lit. d din Ordinul nr. 861/2014 „Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România poate iniția, din oficiu, procedura de evaluare a tehnologiilor medicale pentru includerea, extinderea indicațiilor, neincluderea sau excluderea medicamentelor în/din Listă în următoarele situații: (...) d) DCI-uri compensate corespunzătoare medicamentelor cu indicație nouă, altele decât cele pentru care solicitanții au depus cerere;”
Nu în ultimul rând, Înalta Curte reține că, în contextul în care totalitatea demersurilor (ce intră, potrivit sus indicatelor prevederi legale, în competențele restului autorităților recurente) nu poate avea o finalitate concretă decât urmare a exercitării atribuțiilor ce revin Guvernului României, de aprobare, prin hotărâre, a listei cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, nu poate fi reținută teza unei lipse a calității procesuale pasive a Guvernului României, acesta fiind una dintre instituțiile implicate în procedura de eliberare și decontare a medicamentelor pentru asigurații în sistemul public de asigurări de sănătate.
Înalta Curte reține că nu se poate face abstracție de împrejurarea că litigiul de față este generat de refuzul de acordare a medicamentului în regim de decontare 100%, pe motivul neautorizării și neincluderii în listă a tratamentului solicitat de reclamantă pentru indicația terapeutică de care suferă. Prin urmare, cum toți pârâții și fiecare în parte au atribuții în ceea ce privește procedura de stabilire a listei medicamentelor de care beneficiază asigurații în sistemul de asigurări sociale de sănătate, este justificată includerea lor în cadrul procesual pasiv al pricinii de față, în care se urmărește obținerea cu caracter provizoriu a tratamentului, în regim de gratuitate totală, până la soluționarea definitivă a acțiunii de fond, care se judecă în același cadru procesual subiectiv.
Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, criticile de nelegalitate formulate de recurenții-pârâți ANMDM, Ministerul Sănătății, CNAS și Guvernul României cu privire la calitatea procesuală pasivă în prezenta cauză, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
II.4. Înalta Curte constată că sunt nefondate și restul criticilor din recurs, ce vizează condițiile de admisibilitate a ordonanței președințiale, subsumate prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond făcând o corectă interpretare și aplicare în cauză a prevederilor art. 997 și urm. C. proc. civ., precum și a dispozițiilor H.G. nr. 720/2008, OMS nr. 861/2014, și Legii nr. 95/2006.
În esență, pârâții au criticat sentința recurată susținând că nu sunt îndeplinite unele dintre condițiile de admisibilitate prevăzute de art. 997 C. proc. civ., respectiv aparența de drept și neprejudecarea fondului.
Referitor la cerința aparenței de drept, s-a invocat inexistența unui cadru legal corespunzător pretențiilor reclamantei, care solicită decontarea în regim de compensare integrală a tratamentului cu medicamentul Pembrolizumab (denumire comercială Keytruda), pentru afecțiunea carcinom cervical (de col uterin). Este de menționat că acest medicament este inclus în lista aprobată prin H.G. nr. 720/2008, însă nu pentru indicația terapeutică de care suferă reclamanta, astfel încât acesta nu poate beneficia de compensarea integrală a tratamentului.
Înalta Curte are în vedere faptul că, spre deosebire de acțiunea de fond, procedura ordonanței președințiale nu presupune dovedirea, de către reclamant, a temeiniciei pretenției formulate. Aparența de drept este în favoarea reclamantului dacă poziția acestuia, în cadrul raportului juridic generator al pretențiilor sale, este preferabilă din punct de vedere legal, în condițiile unei analize sumare a situației de fapt și a temeiurilor de drept incidente speței.
În speță, Înalta Curte constată că reclamanta a probat aparența de drept, dovedind că starea sa medicală impune tratamentul cu acest medicament, conform indicațiilor medicului oncolog dr. B dispuse prin Scrisoarea medicală din 01.04.2024 (filele 11-14 dosar fond), însă costul lui este unul semnificativ. Reglementarea condițiilor de acordare a tratamentului solicitat, respectiv conformarea legislației interne cu prevederile constituționale și convenționale invocate de reclamantă, urmează a fi examinate în cadrul acțiunii de fond, unde vor fi avute în vedere și apărările pârâților referitoare la inexistența unui cadru legal care să permită decontarea integrală a acestui tratament. Însă, pentru admiterea prezentei ordonanțe președințiale este suficient a se constata, la o analiză sumară, afectarea drepturilor fundamentale ale pacientului într-o manieră suficient de gravă pentru a se dispune, cu caracter provizoriu, o anumită conduită în sarcina pârâților.
Este real faptul că indicatiile terapeutice pentru medicamente nu se pot autoriza decât în condițiile Ordinului ministrului sănătății nr. 861/23.07.2014, prin depunerea unei documentații la Agenția Națională a Medicamentelor și a Dispozitivelor Medicale, din care să rezulte îndeplinirea criteriilor prevăzute în cuprinsul ordinului, urmată de emiterea unei decizii favorabile din partea acestei instituții. Procedura este însă una laborioasă, care implică o perioadă lungă de timp; or, timpul este elementul care lipsește intimatei-reclamante, întrucât orice întârziere poate avea consecințe deosebit de grave, punând în pericol chiar dreptul la viață al acesteia. Așadar, dreptul care s-ar păgubi prin întârziere, la care se referă dispozițiile art. 997 alin. (1) din Codul de procedură civilă, este dreptul la viață (incluzând dreptul la ocrotirea sănătății), drept garantat de art. 22 alin. (1), art. 34 din Constituția României și de art. 2 pct. 32 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și libertăților fundamentale.
Astfel, art. 22 din Constituția României stabilește că, „(1) Dreptul la viață, precum și dreptul la integritate fizică și psihică ale persoanei sunt garantate.”, iar art. 34 dispune că „(1) Dreptul la ocrotirea sănătății este garantat. (2) Statul este obligat să ia măsuri pentru asigurarea igienei și a sănătății publice. (3) Organizarea asistenței medicale și a sistemului de asigurări sociale pentru boală, accidente, maternitate și recuperare, controlul exercitării profesiilor medicale și a activităților paramedicale, precum și alte măsuri de protecție a sănătății fizice și mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii”.
De asemenea, art. 2 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, prevede că: „Dreptul la viață al oricărei persoane este protejat prin lege.”
În acest context, instanța de recurs apreciază că, prin refuzul acordării, cu titlu provizoriu, până la o pronunțare definitivă asupra fondului pretențiilor, a unui tratament medical prescris de medicul specialist s-ar leza dreptul intimatei-reclamante la sănătate și implicit la viață, acesta fiind de altfel și dreptul clamat prin cererea de emitere a ordonanței președințiale.
Față de toate aceste aspecte, instanța de control judiciară consideră că în mod corect judecătorul fondului a admis cererea de ordonanță președințială, câtă vreme medicamentul solicitat este prevăzut în lista cu medicamente de care beneficiază asigurații cu sau fără contribuție personală, însă nu și pentru indicația de care suferă reclamanta, iar acest tratament i-a fost prescris reclamantei de medicul specialist oncolog (eficiența unui astfel de tratament neputând fi reconsiderată de către instanța de judecată). Or, o neacordare provizorie a acestuia, în regim de compensare 100% (fără contribuție personală), ar genera o lezare a dreptului la sănătate, astfel cum acesta derivă din dreptul la viață, fiind în discuție și îndeplinirea obligației de asigurare a unei asistențe medicale adecvate pacienților, ce incumbă Statului Român prin autoritățile cu competențe într-o astfel de materie (pârâții), obligație la care face referire și jurisprudența CEDO.
Este de observat că măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului. Din această perspectivă, nu pot fi primite nici argumentele referitoare la încălcarea dispozițiilor O.G. nr. 27/2022, atât timp cât măsura dispusă are caracter provizoriu și urmărește prezervarea unei situații de fapt, în absența căreia ar exista un risc real de afectare a dreptului la viață și sănătate.
Recurenții-pârâți au mai susținut a nu fi îndeplinită cea de-a doua condiție de admisibilitate a ordonanței președințiale, referitoare la neprejudecarea fondului, întrucât nu poate fi acceptată o solicitare de asigurare a tratamentului în discuție, în mod provizoriu, atât timp cât cadrul normativ nu permite o asemenea soluție.
Înalta Curte constată că această susținere se referă, de fapt, tot la neîndeplinirea condiției privind existența aparenței dreptului în favoarea reclamantei, fiind reiterate aspectele vizând lipsa cadrului legal care să-i permită reclamantei asigurarea compensării tratamentului în procent de 100%, aspecte care au fost invocate și în cadrul criticii privind neîndeplinirea primei condiții și au fost analizate de instanța de control judiciar în paragrafele anterioare.
A mai susținut recurenta-pârâtă CNAS că analiza necesară în vederea soluționării prezentei cauze presupune un probatoriu complex, care nu se poate administra decât în cadrul acțiunii de fond. Cu privire la această susținere, Înalta Curte reține că, în cadrul prezentului litigiu, instanța de contencios administrativ nu are de cercetat fondul dreptului disputat de părți (dreptul reclamantei la decontarea gratuită, în regim de compensare 100% a tratamentului solicitat), acesta urmând a fi stabilit în cadrul litigiului ce face obiectul dosarului nr. x/39/2024, aflat pe rolul Curții de Apel Suceava. Măsura solicitată de reclamantă are caracter provizoriu, fiind limitată în timp până la rezolvarea fondului litigiului, iar condiția neprejudecării fondului raportului juridic litigios decurge din condiția referitoare la caracterul provizoriu al măsurii ce urmează a fi dispusă.
Concluzionând, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile recurenților-pârâți referitoare la neîntrunirea condițiilor de admisibilitate a ordonanței președințiale, sentința recurată fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 997 C. proc. civ.
Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Ministerul Sănătății, ca nefondate.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E :
Respinge recursurile declarate de pârâții Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România și Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 51 din 26 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel Suceava – Secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 16 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.