Şedinţa publică din data de 11 februarie 2025
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată la data de 16.02.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub număr de dosar x/2023, reclamantele Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Borăneşti, Consiliul Local al Comunei Borăneştei şi Guvernul României, următoarele:
- anularea parţială a Hotărârii Consiliului Local Borăneşti nr. 56/20.09.2009, cu completările şi modificările ulterioare, prin care s-a însuşit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public a! comunei Borăneşti în sensul eliminării poziţiei nr. 69, prin care s-a introdus în domeniul public al localităţii Borăneşti terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Borăneşti, şi poziţia nr. 122, prin care s-a introdus în domeniul public al localităţii Borăneşti terenul cu destinaţie cimitir aparţinând Parohiei Sinteşti;
şi
- anularea parţială a hotărârii de Guvern nr. 985/2011 în ceea ce priveşte poziţiile cimitirelor parohiale menţionate, prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Borăneşti.
Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 398 din 11 martie 2024, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, ca neîntemeiată.
Totodată, a admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile şi, pe cale se consecinţă, a respins acţiunea formulată de către reclamantele PAROHIA BORĂNEŞTI şi PAROHIA SINTEŞTI, în contradictoriu cu pârâţii UAT BORĂNEŞTI PRIN PRIMAR, CONSILIUL LOCAL AL COMUNEI BORĂNEŞTI şi GUVERNUL ROMÂNIEI, ca inadmisibilă, respingându-se, ca neîntemeiată, şi cererea reclamantelor de obligare a pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
Calea de atac a recursului exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 398 din 11 martie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti şi, invocând motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., acestea au solicitat admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.
În motivarea recursului arată că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale incidente, apreciind că în cauză era obligatorie formularea plângerii prealabile cu privire la anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001, motiv pentru care a admis excepţia lipsei plângerii prealabile, cu consecinţa respingerii pe fond a cererii.
De asemenea, susţin că instanţa a apreciat greşit că hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativ teritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, considerând că Hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului nu are aşadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 (paragraful 3 din pagina 10 si paragraful 7 din pagina 11).
Subsumat motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentele arată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, constituie un act care a intrat în circuitul civil şi şi-a produs efectele juridice.
Invocând dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), recurentele susţin că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei).
Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.
Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.
Hotărârea de guvern nu aduce elemente noi. Având în vedere că hotărârea de guvern este un act distinct faţă de hotărârile consiliului local, totuşi Hotărârea Curţii nu este legal motivată, având în vedere că această hotărâre de guvern se află în prezent în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Prin urmare, consideră recurentele că motivarea instanţei de fond este nelegală şi netemeinică.
Principiul revocabilităţii este de esenţa actului administrativ şi reprezintă dreptul persoanei vătămate ca, înainte de a se adresa instanţei şi până la momentul în care actul administrativ vătămător să intre în circuitul civil şi să producă efecte juridice* să solicite autorităţii emitente reevaluarea acestuia, care corespunde obligaţiei corelative a acesteia din urmă de a proceda la efectuarea unui control intern de legalitate şi de a revoca actul în ipoteza în care constată că într-adevăr a fost emis cu nerespectarea dispoziţiilor legale şi este vătămător pentru autorul sesizării.
Necesitatea respectării exigenţelor de calitate a legislaţiei interne a fost subliniată în mod constant în jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României, inclusiv prin Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 198 din 11.03.2020.
Art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 arată că în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acţiunea în anulare este admisibilă.
In egală măsură, art. 1 alin. (6) din Legea 554/2004 arată că în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal nu îl va putea revoca, dar va putea solicita instanţei anularea acestuia, în situaţia în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Astfel, recurentele – reclamante consideră că Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.
Actul administrativ individual reprezintă manifestarea de voinţă a organului competent care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii pentru iina sau mai multe persoane determinate. In ceea ce priveşte categoria celor "vizaţi" de către un act administrativ cu caracter individual, se reţine că stabileşte reguli concrete de conduită cu caracter individual, ceea ce înseamnă că relaţiile sociale pe care le regrelementează au caracter concret.
De asemenea, recurentele – reclamante solicită să se aibă în vedere faptul că Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 şi Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul Local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiată pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004. Cele două hotărâri nu fac parte din categoria actelor administrative cu caracter normativ, astfel încât nu este vorba de acte administrative supuse evidenţei de publicitate.
Reclamantele sunt terţ faţă de actele administrative cu caracter individual a căror anulare a solicitat-o, acestea neluând la cunoştinţă de Hotărârea de guvern de atestare a domeniului public la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205 din 26 martie 2002. La acea dată, în Monitorul Oficial, Partea I, a fost publicat articolul unic din H.G. nr. 1353/2001, conform căruia se atesta apartenenţa la domeniul public al judeţului IALOMIŢA, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul IALOMIŢA a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-54*) care fac parte integrantă din prezenta hotărâre. *) Anexele nr. 1-54 se publică ulterior.
Aşadar, actul administrativ unilateral cu caracter individual, asa cum sunt cele două acte administrative ante-menţionate, nu este opozabil terţilor, nefiind supus unei forme de publicitate, el fiind adus la cunoştinţă doar destinatarului său prin comunicare, astfel încât terţii, persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângere prealabilă de Ia data Ia care au aflat despre existenţa şi conţinutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.
Recurentele – reclamante susţin că au luat la cunoştinţă de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localităţii în anul 2022, în momentul în care au solicitat situaţia juridică a cimitirelor şi, din acel moment au realizat că, deşi erau proprietare, nu au fost înştiinţate vreodată că bunul a fost trecut in inventarul localităţii printr-o hotărâre de consiliu local din anul 2001.
Invocând dispoziţiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, art. 3 alin. (4), art. 18 din Legea nr. 213/1998, art. IX din Normele tehnice aprobate prin Hotărârea nr. 548/1999, Ordinul Ministrului finanţelor nr. 2388 din 15 decembrie 1995, susţin recurentele – reclamante că, deşi instanţa de fond a reţinut în mod corect prevederile Legii 213/1998, respectiv dispoziţiile art. 21 si altele, ca fiind incidente în cauza, a făcut totuşi o greşită aplicare a acestora. Astfel, instanţa de fond reţine în mod eronat în penultima pagina a sentinţei la paragraful 4 din sentinţă faptul că "hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale este un act administrativ cu caracter individual,..., in timp ce hotărârea de consiliu local de însuşire a inventarului bunurilor aparţinând domeniului public al unităţii administrativteritoriale este doar o operaţiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de insusire a inventarului nu are sadar natura juridica de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. C) din legea 554/2004", concluzionând în ultimul paragraf că: procedura de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale constă aşadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează in realizarea, la nivel local, a unor operaţiuni tehnico materiale si administartive de intocmire, insusire si centralizare a inventarelor si de înaintare a lor către Guvern, urmata de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ teritoriale". Analiza instanţei, în paragrafele următoare constă în motivare redând textele legii, fără a formula o concluzie proprie.
Mai mult decât atât, susţin recurentele că, în cererea de chemare in judecată au detaliat cu temei legal calificarea celor doua acte ca fiind acte cu caracter individual, dar aceasta chestiune nu a fost supusă dezbaterilor.
La pagina 11, consideră că în mod eronat instanţa a reţinut ca nu a făcut dovada condiţiei intrării in circuitul civil a H.G., neexistand dovezi ale tranzacţionării drepturilor conferite de H.G., cu toate că, chiar autorităţile locale pârâte au depus facturi în baza unor contracte de amenajări. După lecturarea paginii 11 se poate constata faptul că instanţa se contrazice în ceea ce priveşte intrarea in circuitul civil şi producerea de efecte juridice.
Astfel, consideră recurentele că admiterea excepţiei invocate de Guvernul României şi anume excepţia lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României şi pe cale de consecinţa a respingerii pe fond a cererii, cu motivarea instanţei că cele doua hotărâri atacate nu sunt amândouă acte individuale, ci doar H.G., este netemeinică şi nelegală.
In concluzie, susţin că instanţa a interpretat greşit dispoziţiile Legii 213/1998 şi ale Legii 554/2004.
În continuarea cererii de recurs, recurentele-reclamante au făcut referire la dispoziţiile legale privind domeniul public al comunelor, oraşelor şi al municipiilor şi au precizat care este diferenţa dintre cimitirul parohial şi cimitirul comunal/orăşenesc.
Apărările formulate în recurs
Împotriva recursului promovat de reclamante, au formulat întâmpinări toţi cei trei intimaţi – pârâţi.
Astfel, în cadrul întâmpinării sale, intimatul – pârât Guvernul României a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea hotărârii de fond, ca fiind legală şi temeinică.
Intimatele – pârâte Comuna Borăneşti prin Primar şi Consiliul Local al Comunei Borăneşti, în cadrul unei întâmpinări comune, au solicitat la rându-le respingerea recursului, ca neîntemeiat.
Răspunsul la întâmpinare
Deşi cele două întâmpinări ale intimaţilor – pârâţi au fost comunicate recurentelor – reclamante, acestea nu au combătut apărările intimaţilor în cadrul unui Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispoziţiile art. 4711 alin. (4) din C. proc. civ., incidente şi în cazul recursului, conform art. 490 C. proc. civ.
Procedura de soluţionare a recursului
În această etapă, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.
În temeiul dispoziţiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin Rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului din data de 05 septembrie 2024, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 11 februarie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, când, luând act de concluziile orale formulate de apărătorul recurentelor – reclamante pe fondul recursului, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt şi temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise şi a reţinut dosarul în pronunţare asupra recursului ce face obiectul judecăţii.
Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.
Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
În cauză, reclamantele Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Borăneşti, Consiliul Local al Comunei Borăneşti şi Guvernul României, anularea parţială a HCL al Comunei Borăneşti nr. 56 din 20.09.2009 de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Borăneşti, în sensul eliminării poziţiilor nr. 69 şi 122 privind terenurile cu destinaţie de cimitir aparţinând parohiilor reclamante, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 985/2011, pentru modificarea şi completarea unor anexe la H.G. nr. 1353/2001, în ceea ce priveşte poziţiile cimitirelor parohiale prin care a fost atestată apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ Teritoriale Borăneşti.
Prin sentinţa civilă recurată, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la cererea de anulare parţială a H.G. nr. 985/2011 şi, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a reţinut că şi cererea anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, respingând acţiunea, ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Împotriva sentinţei civile nr. 398 din 11 martie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.
Înalta Curte, examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor invocate prin recurs, a apărărilor formulate în întâmpinări şi în raport cu dispoziţiile legale incidente, constată fondat motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de admitere a excepţiei inadmisibilităţii acţiunii pentru lipsa formulării plângerii administrative prealabile faţă de H.G. nr. 1353/2001 a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.
Preliminar, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reţine că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.
Acest motiv de nelegalitate vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii, al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părţii pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ş.a.m.d.
Or, faţă de criticile invocate de recurentele – reclamante în cadrul recursului, Înalta Curte constată că acestea au invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza care sunt neregularităţile procedurale săvârşite de prima instanţă, argumentele lor, ce vizează în esenţă interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, urmând a fi avute în vedere la analiza motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Astfel, Înalta Curte apreciază că instanţa a interpretat eronat dispoziţiile legale ce vizează parcurgerea procedurii prealabile de către recurentele-reclamante faţă de H.G. nr. 1353/2001, astfel cum a fost modificată şi completată prin H.G. nr. 985/2011.
Prima instanţă a respins acţiunea ca inadmisibilă, reţinând că reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă şi Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia.
Înalta Curte reţine că potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:
"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)
(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.
(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.
(...)
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."
Aşadar, conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazul acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Raportat la aceste prevederi legale, instanţa de recurs constată că judecătorul fondului a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.
Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat): "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."
După cum rezultă din dispoziţiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.
Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.
Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 a cărei anulare parţială se solicită în cauză, a fost publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205 bis, partea I, în data de 26.03.2002. Prin Anexa acestui act administrativ s-a atestat apartenenţa la domeniul public al Unităţii Administrativ-Teritoriale Comuna Borăneşti din judeţul Ialomiţa, la poziţia 69 şi poziţia 122, a cimitirului Parohiei Borăneşti şi a cimitirului Parohiei Sinteşti.
Circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor. Referitor la intrarea în circuitul civil a unui act administrativ, ceea ce interesează sunt drepturile pe care acesta le recunoaşte, le conferă sau le prevede. Actul reprezintă temeiul pentru care o persoană se poate prevala de un drept, astfel că îl poate tranzacţiona în condiţiile legii, ceea ce face ca acel drept să circule dintr-un patrimoniu în altul. Cu alte cuvinte, dacă actul administrativ a determinat anumite drepturi pentru destinatar, prin raporturi juridice cu alte subiecte de drept, se poate considera că actul administrativ nu ar mai putea fi revocat.
Astfel, actul administrativ produce efecte juridice în cadrul circuitului civil, în sensul că atrage o modificare concretă a realităţii juridice existente anterior emiterii lui.
În cauză, hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităţilor administrativ-teritoriale este un act administrativ cu caracter individual.
Efectul H.G. nr. 1353/2001 a fost acela al atestării apartenenţei bunurilor (cimitirelor) la domeniul public de interes local al Comunei Borăneşti, judeţul Ialomiţa. Consfinţirea prin hotărârea de guvern a conţinutului inventarului, chiar dacă are doar un efect declarativ, produce efecte juridice în sensul avut în vedere de prevederile art. 7 şi 8 din Legea contenciosului administrativ. Hotărârile emise de autorităţile locale privind însuşirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern.
Atestarea constituie o operaţiune de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea celor interesaţi cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.
Prin urmare, hotărârea de guvern este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective si care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.
Or, efectul atestării bunurilor în domeniul public al unităţii administrativ-teritoriale s-a produs la momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocată, ci, eventual, anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii. Aprobarea de către Guvern a acestui inventar presupune o analiză de temeinicie şi legalitate a celor supuse aprobării, nefiind doar un act conform ca atare declarat de lege.
Un argument în plus, în ceea ce priveşte efectele juridice produse de hotărârea de guvern, îl reprezintă şi faptul că autoritatea locală, respectiv Comuna Borăneşti, a efectuat cheltuieli de întreţinere, respectiv cheltuieli legate de împrejmuirea cimitirului (factura nr. x din anul 2021, însoţită de ordinele de plată nr. x şi 650 din data de 10.09.2021, ataşate la dosarul de fond), "construcţii şi alei trotuare din beton" (factura nr. x din 14.09.2021, însoţită de ordinele de plată nr. x şi 708 din data de 16.09.2021, dosarul de fond), respectiv "construcţie alei cimitir Borăneşti" (factura nr. x din data de 05.07.2021 însoţită de Ordinul de plată nr. x din data de 15.07.2021, dosarul de fond), acestea făcând pe deplin dovada că UAT Comuna Borăneşti a exercitat un drept de proprietate publică dobândit prin Legea nr. 213/1998 şi atestat în favoarea sa prin H.G. nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa.
Din conţinutul acestor înscrisuri, care au natura juridică a unor operaţiuni administrative, reiese că autoritatea publică locală a pus în aplicare prevederile Anexei la Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 referitoare la inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al Comunei Borăneşti.
Aşadar, reţinând că, ulterior, în baza actului administrativ individual contestat, respectiv a H.G. nr. 1353/2001 s-au încheiat acte juridice, ce au produs efecte la data încheierii lor, procedura plângerii prealabile nu mai trebuia urmată, nemaiputând conduce la niciun rezultat.
Se constată, astfel, că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001 constituie un act care a intrat în circuitul civil şi şi-a produs efectele juridice, potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat).
În consecinţă, în condiţiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenenţa la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local Borăneşti nr. 56/20.09.2009, nu se mai impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, producând efectele juridice aferente, astfel că hotărârea de guvern ce face obiectul judecăţii nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.
Prin urmare, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, fiind aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice, plângerea prealabilă fiind lipsită de orice finalitate practică.
Întrucât, prin respingerea acţiunii, ca inadmisibilă, nu a fost soluţionat fondul cauzei, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea în parte a sentinţei atacate şi trimiterea cauzei aceleiaşi instanţe pentru continuarea judecăţii pe fondul litigiului, menţinând soluţia privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României, ce nu a fost recurată.
Prin urmare, prima instanţă, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca pe fond cererea formulată de către reclamante, reţinând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile, câtă vreme actele au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.
În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care vizează fondul litigiului şi se circumscriu tot motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia judecării pe fond a cauzei.
Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse, reţinând ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alineat pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) şi art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, raportat la art. 496 şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul formulat de reclamantele Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti, va casa în parte sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza aceleiaşi instanţe pentru continuarea judecăţii, menţinând soluţia privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul formulat de reclamantele Parohia Borăneşti şi Parohia Sinteşti împotriva sentinţei civile nr. 398 din data de 11 martie 2024 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa civilă recurată şi trimite cauza aceleiaşi instanţe pentru continuarea judecăţii.
Menţine soluţia privind excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a Guvernului României.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 11 februarie 2025.