Şedinţa publică din data de 3 iulie 2025
Asupra conflictului negativ de competenţă de faţă, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2024, la 10 aprilie 2024, reclamanta A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Operatorul Pieţei de Energie Electrică şi de Gaze Naturale OPCOM S.A., solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună anularea adresei nr. x din 10 octombrie 2023, emisă de pârâtă, prin care s-a respins solicitarea reclamantei privind transferul în contul de producător al acesteia a unui număr de 11.552 certificate verzi aflate în stoc şi prevăzute în contractul de transfer de activitate autentificat sub nr. x din 15 aprilie 2020, precum şi obligarea pârâtei să transfere aceste certificate în contul de producător al reclamantei din Registrul de certificate verzi, cu cheltuieli de judecată.
Prin sentinţa nr. 2000/2024 din 10 decembrie 2024, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de pârâtă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă.
Pentru a hotărî astfel, a reţinut, în esenţă, că obiectul acţiunii nu se circumscrie sferei contenciosului administrativ, pentru că nu pune în discuţie legalitatea unui act administrativ tipic sau asimilat, emis de o autoritate publică. Aceasta, întrucât OPCOM este o societate pe acţiuni, iar nu o autoritate publică stricto sensu şi că niciuna dintre atribuţiile acesteia nu este subsumată dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. b) şi f) din Legea nr. 554/2004 şi art. 5 lit. jj) din Codul administrativ, iar împrejurarea că pârâta prestează un serviciu public nu îi conferă automat calitatea de a acţiona în regim de putere publică, într-o poziţie supraordonată faţă de reclamantă, prin emiterea de acte administrative cu caracter individual sau normativ.
Astfel, a apreciat că litigiul are o natură civilă, fiind în legătură cu derularea unui contract de vânzare-cumpărare de certificate verzi, care nu sunt acte administrative, operaţiunile în legătură cu acestea fiind de natură comercială.
Dosarul a fost înregistrat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a VI-a civilă la 31 ianuarie 2025, sub acelaşi număr unic.
Prin încheierea din 13 mai 2025, Tribunalul Bucureşti, secţia a VI-a civilă a admis excepţia necompetenţei materiale, invocată de reclamantă şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de apel Bucureşti; constatând ivit conflictul negativ de competenţă, a suspendat judecata cauzei şi a dispus înaintarea dosarului Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea soluţionării incidentului procedural.
Pentru a hotărî astfel, a reţinut că pârâta OPCOM este o filială a Transelectrica S.A., care are, potrivit art. 12 din H.G. nr. 627/2000, ca şi obiect principal de activitate administrarea pieţei de energie electrică, stabilirea ordinii de merit-vânzare pentru producători către furnizori în scopul menţinerii echilibrului permanent dintre producţie şi consum, asigurând desfăşurarea tranzacţiilor şi contractelor comerciale ale participanţilor autorizaţi pe bază de licenţe în condiţiile legii.
De asemenea, a reţinut că activitatea de tranzacţionare a certificatelor verzi se circumscrie unei operaţiuni de natură administrativă, având în vedere că pârâta OPCOM, distinct de importanţa activităţii sale pentru economia naţională, nu are în vedere un interes particular propriu cu prilejul derulării acestei activităţi.
În acest context, a stabilit că actul contestat de reclamantă este emis de pârâta care desfăşoară un serviciu public şi este, astfel, subsumat unui act de autoritate ce intră în sfera legii contenciosului administrativ, fiind emis în regim de putere publică.
Analizând actele dosarului din perspectiva conflictului de competenţă ivit, Înalta Curte, constatând în prealabil legalitatea învestirii, reţine următoarele:
Conflictul negativ de competenţă priveşte competenţa materială procesuală (specializată) şi a fost generat de opiniile divergente ale instanţelor asupra naturii litigiului.
Pentru a stabili dacă litigiul revine spre competentă soluţionare instanţei de contencios administrativ, se impun a fi observate prevederile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, care presupun verificarea a două aspecte:
(i) cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică;
(ii) conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.
În ce priveşte prima cerinţă, art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 defineşte autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al unităţilor administrativ-teritoriale care acţionează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităţilor publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obţinut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, noţiunea de serviciu public este definită ca activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public, iar potrivit art. 5 lit. kk) din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019), este activitatea sau ansamblul de activităţi organizate de o autoritate a administraţiei publice ori de o instituţie publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat şi continuu.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul legitim public vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.
În fine, regimul de putere publică este definit de art. 5 lit. jj) din Codul administrativ ca ansamblul prerogativelor şi constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuţiilor autorităţilor şi instituţiilor administraţiei publice şi care le conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public.
Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative unilaterale şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.
În acest context se impune a fi amintit şi cadrul juridic în care se integrează procedura de emitere a certificatelor verzi, componentă a schemei de sprijin privind producerea de energie din surse regenerabile.
Astfel, conform art. 191 alin. (1) teza finală din T.F.U.E., "Politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la următoarele obiective: (…) - promovarea pe plan internaţional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială şi în special lupta împotriva schimbărilor climatice", iar art. 194 alin. (1) lit. c) T.F.U.E. prevede în mod expres că politica Uniunii în domeniul energiei urmăreşte, printre altele, "dezvoltarea de noi surse de energie şi energii regenerabile".
Normele europene detaliate pentru promovarea energiei din surse regenerabile au fost adoptate succesiv prin Directivele 2001/77/CE, 2009/28/CE şi 2018/2001.
Directiva 2001/77 are ca obiect, astfel cum reiese din articolul 1, să favorizeze creşterea contribuţiei surselor de energie regenerabile la producţia de electricitate pe piaţa internă de electricitate şi să pună bazele unui viitor cadru comunitar în acest domeniu. Pe de altă parte, din articolul 4 din această directivă coroborat cu considerentul (14) al acesteia reiese că un mijloc important de realizare a obiectivului urmărit de directiva menţionată constă în garantarea funcţionării adecvate a diferitelor mecanisme de sprijin al surselor de energie regenerabile la nivel naţional, printre care figurează mecanismul certificatelor verzi.
Directiva 2009/28 are ca obiect, aşa cum reiese din articolul 1 din aceasta, definirea unui cadru comun pentru promovarea producţiei de energie din surse regenerabile, stabilind printre altele obiective naţionale obligatorii privind ponderea energiei din surse regenerabile în cadrul consumului final brut de energie.
În transpunerea acestor directive, a fost adoptată Legea nr. 220/2008, cu modificările şi completările ulterioare, pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante şi gaze cu efect de seră.
Potrivit art. 2 lit. z) din Legea nr. 220/2008, "sistemul de promovare" a fost definit ca orice instrument, schemă sau mecanism, care promovează utilizarea energiei din surse regenerabile prin reducerea costurilor acestei energii, prin creşterea preţului la care aceasta poate fi vândută sau prin mărirea, prin intermediul unor obligaţii referitoare la energia regenerabilă sau în alt mod, a cantităţii achiziţionate de acest tip de energie; aceasta include, dar nu se limitează la sistemul de promovare prin certificate verzi, ajutoare pentru investiţii, scutiri sau reduceri de impozite, rambursări de taxe, scheme de promovare privind obligaţia de cumpărare a energiei din surse regenerabile.
Schemele de sprijin prin certificate verzi adoptate la nivel naţional au fost notificate Comisiei Europene, care a calificat schema naţională de sprijin drept ajutor de stat, prin Decizia C (2016) 3560 final, adoptată în cazul S.A.. 37169 (2016/NN).
Potrivit acestei decizii, acordarea de certificate verzi ar trebui să contribuie la îndeplinirea obiectivelor generale urmărite de schema română de sprijin prin certificate verzi, şi anume protecţia mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră ca urmare a promovării producţiei de energie electrică din surse regenerabile de energie. Ajutoarele de stat sunt definite la articolul 107 alin. (1) din T.F.U.E. drept ajutoarele acordate de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau ameninţă să denatureze concurenţa prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. În decizia sa din 2015 privind schema de certificate verzi din România (SA. 37177), Comisia a concluzionat că sprijinul sub formă de certificate verzi acordat producătorilor români de energie electrică din surse regenerabile de energie constituie ajutor de stat.
Schema de sprijin presupune, în primul rând, emiterea lunară de către operatorul de transport şi de sistem (B.) de certificate verzi (CV) operatorilor economici acreditaţi, începând cu data emiterii deciziei de acreditare de către ANRE, pentru cantitatea de energie electrică produsă din centrale electrice care utilizează surse regenerabile de energie (SRE), din care se scade cantitatea de energie electrică necesară asigurării consumului propriu tehnologic al acestora (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 220/2008 şi art. 10 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 4/2015). Certificatele verzi astfel emise sunt supuse tranzacţionării şi dobândesc valoare doar în momentul tranzacţionării lor, pe o piaţă organizată, în condiţiile legii.
În temeiul art. 6 alin. (2^1) şi (2^5) din Legea nr. 220/2008 şi art. 12 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, în perioada 1 iulie 2013 - 31 martie 2017 şi în perioada 1 aprilie 2017 - 31 decembrie 2020, s-a amânat temporar tranzacţionarea anumitor certificate verzi, inclusiv de la transferul din contul de producător în contul de furnizor, acestea fiind înregistrate distinct în registrul de evidenţă a beneficiarilor cu menţiunea "CV amânate de la tranzacţionare".
Având în vedere considerentele anterioare, Înalta Curte reţine că litigiul privind emiterea certificatelor verzi şi transferarea producătorului care preia centrala electrică a certificatelor verzi amânate de la tranzacţionare, cu atribuirea/înregistrarea corespunzătoare în Registrul de evidenţă al beneficiarilor de CV şi a CV emise, este de competenţa instanţei de contencios administrativ.
În susţinerea acestei concluzii, se notează că, potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007, Autoritatea Naţională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanţată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric şi funcţional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea şi monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel naţional necesar funcţionării sectorului şi pieţei energiei electrice, termice şi a gazelor naturale în condiţii de eficienţă, concurenţă, transparenţă şi protecţie a consumatorilor. Potrivit art. 9 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 33/2007, ANRE aprobă reglementările în domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie, al promovării cogenerării de înaltă eficienţă şi al promovării eficienţei energetice la clienţii finali şi monitorizează modul de aplicare a acestora de către operatorii din sectorul energiei electrice, precum şi eficienţa sistemelor de promovare în îndeplinirea obiectivelor propuse, în conformitate cu legislaţia specifică.
În îndeplinirea acestei atribuţii legale a autorităţii publice, ANRE a autorizat/delegat B. emiterea certificatelor verzi, activitate care reprezintă prestarea unui serviciu public, în regim de putere publică, după cum se va arăta în continuare.
Conform art. 5 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, B., în calitate de emitent al CV, are anumite obligaţii legale, între care elaborarea şi actualizarea Procedurii de emitere a certificatelor verzi pentru energia electrică produsă din surse regenerabile de energie; înfiinţarea şi actualizarea Registrului de evidenţă al beneficiarilor de CV şi a CV emise; înregistrarea operatorilor economici acreditaţi în acest registru. De asemenea, conform art. 17 alin. (4) din Ordinul ANRE nr. 4/2015, B. are inclusiv atribuţii de anulare a CV necuvenite.
Aşadar, Transelectrica S.A., deşi persoană juridică de drept privat, a fost autorizată, potrivit legii lato sensu, să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, fiind astfel, asimilată unei autorităţi publice.
În al doilea rând, implementarea schemei de sprijin sub formă de certificate verzi, ce constituie ajutor de stat, prin emiterea CV reglementată legal, este un serviciu public, îndeplinit în scopul satisfacerii unui interes legitim public, constând în nevoia cu caracter general a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante şi gaze cu efect de seră.
Emiterea certificatelor verzi şi înregistrarea în Registrul de evidenţă, inclusiv în cazul solicitării de transfer/atribuire către producătorul care preia centrala electrică a certificatelor verzi amânate de la tranzacţionare, constituie prerogative ale autorităţii publice asimilate (B.) prevăzute de lege, care îi conferă posibilitatea de a se impune cu forţă juridică obligatorie în raporturile cu operatorii economici acreditaţi, acţionând deci în regim de putere publică.
În acest sens, trebuie subliniat că raporturile juridice dintre B. şi operatorii economici acreditaţi nu sunt de natură contractuală, părţile nu sunt situate pe poziţii de egalitate juridică şi nu beneficiază de principiul autonomiei de voinţă, obligaţiile acestora în procedura emiterii CV fiind reglementate imperativ prin art. 5-6 din Ordinul ANRE nr. 4/2015.
Pe de altă parte, trebuie făcută distincţie între procedura de emitere şi înregistrare de către B. a certificatelor verzi, de natură administrativă, şi operaţiunea subsecventă de tranzacţionare a certificatelor verzi pe piaţa organizată (OPCOM fiind implicat în piaţa centralizată anonimă de certificate verzi).
Litigiul de faţă a fost generat de refuzul OPCOM, filială a Transelectrica S.A. şi organizator şi administrator al pieţei de certificate verzi, precum şi administrator al Registrului certificatelor verzi, de a transfera în contul de producător al reclamantei A. S.R.L. din registrul de certificate verzi a unui număr de 11.552 certificate verzi aflate în stoc şi prevăzute în contractul de transfer de activitate autentificat sub nr. x din 15 aprilie 2020.
Din actele contestate de reclamantă rezultă că pârâta OPCOM a indicat în mod expres că va întreprinde acţiunile solicitate de reclamantă numai după confirmarea din partea ANRE asupra posibilităţii realizării acestui tip de transfer de CV.
În atare situaţie, litigiul se situează în sfera procedurii de înregistrare a certificatelor verzi, de natură administrativă, iar nu în cadrul operaţiunii subsecvente de tranzacţionare a certificatelor verzi pe piaţa organizată, deoarece reclamanta neavând înscrise în contul de producător cele 11.552 CV nu poate dispune de acestea (nu le poate tranzacţiona) pe piaţa organizată.
Pe cale de consecinţă. Înalta Curte, reţine că litigiul s-a născut dintr-un refuz pretins nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ceea ce constituie act administrativ unilateral asimilat, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.
Aşa fiind, faţă de considerentele expuse, având în vedere şi dispoziţiile art. 10 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004, referitoare la competenţa materială şi teritorială a instanţei de contencios administrativ, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (2) şi (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 3 iulie 2025.