Act administrativ abrogat. Înlăturarea consecințelor vătămătoare ale acestuia. Interesul în promovarea acțiunii.

 

Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legea nr 554/2004. Actul administrativ.

Drept procesual civil.. Interesul

 

Index alfabetic:

- Act administrativ normativ (abrogare)

- Interes

- Efecte juridice

 

Cod de procedură civilă, art. 33

 

Acțiunea în justiție poate fi îndreptată și împotriva unui act abrogat, pentru că a produs efecte juridice care nu au fost înlăturate prin simpla lui abrogare, scopul acțiunii fiind obținerea unei hotărâri prin care emitentul actului să fie obligat să înlăture consecințelor vătămătoare produse.

Ca o condiție de exercitare a oricărei forme de manifestare a acțiunii civile, art. 33 din C.proc.civ. prevede că „Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual”.

Deși nedefinit în mod formal de Noul Cod de procedură civilă, totuși, din interpretarea dispozițiilor acestuia, doctrina relevantă de drept procesual civil și jurisprudența constantă în materie înțeleg interesul ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mișcare acțiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia.

Condiția interesului de a fi determinat implică existența unui folos practic concret, apreciabil la speță, iar nu de un interes de principiu. Pentru ca interesul să fie legitim şi personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală. În sfârșit, interesul este născut şi actual atunci când, dacă cel interesat nu ar recurge la acțiune în momentul respectiv, s-ar expune prin aceasta la un prejudiciu.

Interesul este în continuare unul actual, în condițiile în care finalitatea practică a demersului formulat este înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ cu caracter normativ, produse „în epocă”, prin repararea adecvată a prejudiciului suferit și plata de daune materiale pentru perioada când actul administrativ actualmente abrogat era în vigoare.

 

ICCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 857 din 19 februarie 2025

 

 

   I. Circumstanțele cauzei

   1. Obiectul cererii de chemare în judecată

 Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 12.05.2023, reclamantul A, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, Ministerul Educației, Ministerul Muncii şi Solidarității Sociale şi Ministerul Finanțelor, a solicitat: - anularea în parte a Ordinului comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022 din 15 decembrie 2022 emis de pârâți, publicat în Monitorul Oficial nr. 1252 din 23 decembrie 2022, în ceea ce privește sintagma „definite la art. 2 alin.(1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare”, din cuprinsul art. 2 alin. (1) al acestui act normativ; - obligarea pârâților, în solidar, la plata sumei de 3.130 lei, reprezentând impozitul pe venit reținut în baza actului normativ nelegal, în perioada ianuarie 2023 - mai 2023, actualizarea sumei de 3.130 lei în raport cu indicele de inflație, precum și plata dobânzilor penalizatoare aferente acestei sume; - cheltuieli de judecată.

           2. Hotărârea instanței de fond

 Prin sentința civilă nr. 211 din data de 13 octombrie 2023, Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele: a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei de obiect a acțiunii, invocată de pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării; a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei de interes, invocată de pârâtul Ministerul Educației; a respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității acțiunii în despăgubiri, invocată de pârâtul Ministerul Finanțelor; a admis acțiunea formulată de reclamantul A și a anulat în parte Ordinul comun nr. 21813/6421/2246/4433 din 15 decembrie 2022 emis de pârâți, prin eliminarea sintagmei „definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare”, din cuprinsul art. 2 alin. (1) al acestui act normativ; a obligat pârâții, în solidar, la despăgubiri în favoarea reclamantului, prin plata sumei totale de 3.130 lei, cu titlu de daune materiale reprezentând impozitul pe venit reținut în baza actului normativ nelegal, în perioada ianuarie 2023 - mai 2023, sumă ce va fi actualizată în raport cu indicele de inflație, precum și la plata dobânzilor penalizatoare aferente acestei sume, calculate începând cu data scadenței şi până la plata efectivă; a obligat pârâții, în solidar, la plata către reclamant a cheltuielilor de judecată, în sumă de 350 lei, reprezentând taxă judiciară de timbru.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile indicate, au declarat recurs pârâții Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării (întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C.proc.civ.), Ministerul Educaţiei (întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C.proc.civ.), Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C.proc.civ.) şi Statul Român prin Ministerul Finanţelor (întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C.proc.civ.), solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată.

3.1 Prin recursul formulat, recurentul-pârât Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării (MCID) a susținut că sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, invocând motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C.proc.civ..

Astfel, prima instanță a apreciat greșit că acțiunea ar avea obiect și ar prezenta interes, câtă vreme anularea solicitată nu prezintă niciun interes în raport de calitatea reclamantului-intimat de angajat al Primăriei Municipiului Oradea.

De asemenea, dacă legea impune în condițiile stabilite prin ordin comun nu există nicio vinovăție în sarcina recurentului-pârât pentru a se aprecia că s-ar fi încălcat vreo prevedere în materia discriminării sau a principiului ierarhiei actelor normative. Contrar opiniei primei instanțe, art. 60 pct. 2 din C.fisc.nu prevede ca beneficiari ai scutirilor fiscale toți angajații persoane fizice, inclusiv pe cei ai instituțiilor publice locale, ci se referă la condițiile stabilite prin ordin comun.

Eronat a aprecia curtea de apel că prin anularea sintagmei litigioase s-ar repara așa-zisul prejudiciu adus intimatului și ar reglementa acordarea facilității fiscale și reclamantului-intimat în calitate de angajat al Primăriei Oradea, instanța neputând să decidă în sensul anulării parțiale a ordinului concomitent cu acordarea de despăgubiri în favoarea reclamantului.

Cererea de chemare în judecată ar fi avut obiect în sensul obligației de a face și nu de anulare act administrativ dacă reclamantul ar fi solicitat instanței obligarea Ministerului la modificarea ori completarea Ordinului comun prin introducerea sintagmei referitoare la situația acestuia, așa cum prevede Ordinul în vigoare nr. 20463/3964/967/1415/2023 ce a abrogat Ordinul litigios.

Cu alte cuvinte, anularea parțială a ordinului în limita solicitată nu repară prejudiciul pretins, ci elimină și facilitatea acordată angajaților din celelalte instituții publice. Eliminarea sintagmei respective are ca efect golirea de conținut a prevederilor art. 60 pct. 2 din C.fisc. și implicit eliminarea acordării scutirilor fiscale tuturor beneficiarilor, nefiind solicitată obligarea la modificare. Această din urmă acțiune era calea firească pentru realizarea scopului vizat de partea reclamantă.

Mai mult prin eliminarea sintagmei respective nu se acordă de drept facilitatea tuturor angajaților din instituțiile publice, acestea fiind deja definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, așa cum cele locale sunt definite la art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, fiind totodată de natură a întreține confuzia privind beneficiarii facilității fiscale.

Chiar dacă a fost adoptat Ordinul în vigoare nr. 20463/3964/967/1415/2023, nu se poate aprecia în sensul discriminării produse de actul litigios.

Pct. 30 al art. 2 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 poate fi interpretat că vizează și autoritățile administrației publice locale, concluzia desprinzându-se din text.

La emiterea ordinului abrogat nu s-a urmărit excluderea altor categorii de beneficiari, ci s-a avut în vedere ca definiția de la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 include și instituțiile publice locale, dar majoritatea unităților administrativ teritoriale au apreciat că nu li se aplică acest ordin, aspect ce a fost reglementat prin emiterea noului Ordin.

Nu poate fi primită nici soluția de obligare a Ministerului la plata despăgubirilor, nefiind reglementată nici în C.civ., nici în Codul administrativ o răspundere solidară a emitenților în cazul emiterii de acte administrative comune care sunt anulate fie și parțial.

Definiția răspunderii administrative patrimoniale de la art. 573 din Codul administrativ nu echivalează cu o răspundere civilă delictuală conform Codului civil și nici nu presupune o răspundere solidară, ci divizibilă, atunci când fiecare debitor nu poate fi constrâns la executarea obligației decât separat și în limita părții sale din datorie. Este astfel nelegală obligația sa de plată în solidar atât a despăgubirilor, cât și cheltuielile de judecată, deoarece actele și faptele celorlalți pârâți nu îi sunt imputabile, ordinul comun fiind unica modalitate legală de acordare a facilităților fiscale în discuție.

Sintagma litigioasă nu reprezintă vreo faptă litigioasă, deoarece nu s-a încălcat nicio normă juridică imperativă, iar eliminarea sintagmei nu aduce nicio claritate textului rămas, ci afectează beneficiarii.

3.2 Prin recursul formulat, recurentul-pârât Ministerul Educației (ME) a susținut că sentința recurată este afectată de motivele de casare / nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din C.proc.civ..

Referitor la primul motiv de recurs, partea recurentă indică dispozițiile art. 425 alin. (1) din C.proc.civ., arătând aspecte cu caracter general privind conținutul motivării unei hotărâri judecătorești, inclusiv necesitatea de a răspunde motivelor de fapt și de drept invocate de părți.

Din perspectiva celui de-al doilea motiv de casare / nelegalitate amintit, recurentul-pârât susține că prima instanță a încălcat art. 32 alin. (1) lit. d) din C.proc.civ., art. 2 din Legea nr. 554/2004,art. 60 pct. 2 din Legea nr. 227/2015.

În acest context, făcând referire la conținutul art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. p) și r) din Legea nr. 554/2004, respectiv art. 32 alin. (1) lit. d) din C.proc.civ., partea recurentă face referire la cerința interesului, aceasta trebuind să se verifice pe tot parcursul procesului.

Or, interesul în cauză nu este actual, partea reclamantă neputând justifica un interes actual în formularea acțiunii. Astfel, acțiunea a rămas lipsită de interes, dispărând finalitatea practică.

Ordinul litigios indică drept beneficiari pe angajații din instituțiile publice definite de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, iar nu pe cei din art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006, iar cele două categorii de instituții nu se confundă.

Actul litigios se bucură de tripla prezumție specifică, anume legalitate, autenticitate și veridicitate. De asemenea, ordinul a fost emis de persoana în drept să îl emită.

În procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum și anumite garanții de echitate pentru particulari, acțiunile autorităților publice neputând fi discreționare.

Or, recurentul-pârât a acționat doar în limitele atribuțiilor și competențelor stabilite prin Legea nr. 1/2011, astfel că actul litigios este legal.

Solicitarea de despăgubiri materiale este una accesorie petitului principal, răspunderea patrimonială putând fi antrenată doar dacă instanța stabilește că actul este nelegal.

Neîntemeiată este și solicitarea de plată a cheltuielilor de judecată, neputându-se reține culpa acestei instituții, iar în subsidiar se impune reducerea cheltuielilor de judecată acordate de curtea de apel, fiind vădit disproporționate în raport de valoarea și complexitatea cauzei.

3.1 Prin recursul formulat, recurentul-pârât Ministerul Muncii și Solidarității Sociale (MMSS) a susținut că sentința recurată a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, invocând motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C.proc.civ..

În acest context, partea recurentă a invocat dispozițiile art. 14 alin. (1) și (2), precum și art. 16 alin. (1) din Legea nr. 24/2000.

În cauză, norma art. 2 alin. (1) din Ordinul comun litigios nu a încălcat art. 3 și art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Prima instanță a pronunțat o soluție bazată pe încălcarea normelor materiale de drept atunci când a dispus obligarea Ministerului la plata despăgubirilor, deoarece instituția nu are stabilite raporturi juridice cu Primăria Municipiului Oradea, care are atribuții de angajare și salarizare față de proprii angajați, inclusiv recurentul-reclamant.

În ce privește norma juridică anulată de curtea de apel, acesta nu adaugă / modifică legea, derivând din condițiile deja institute de norma primară, având rolul de a clarifica modul în care trebuie să se procedeze în cazul angajaților din instituțiile publice care beneficiază de scutirea de impozit pe veniturile din salarii și asimilate salariilor. Or, normele primare nu intră în sfera de reglementare a MMSS.

Referindu-se la norma Codului fiscal, recurentul reiterează critica în sensul că norma litigioasă nu adaugă la textul de lege, conținutul respectiv nereprezentând o nouă condiție de îndeplinirea căreia să se țină cont pentru acordarea facilității fiscale, ci derivă din condițiile deja instituite.

Ordinul atacat vizează unitățile publice de la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, nu și angajații din instituțiile menționate de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006.

Categoriile de angajați care beneficiază de scutirea de la plata impozitului pe veniturile din salarii și asimilate salariilor, prevăzute la art. 60 pct. 2 din Legea nr. 227/2015, sunt responsabilitatea angajatorului/plătitorului de venituri potrivit art. 5 alin. (3) al Ordinului.

Cât privește decizia de a acorda scutirea de la plata impozitului pe venituri din salarii și asimilate salariilor, aceasta îi revine angajatorului/plătitorului de venituri.

Nu este legală nici obligarea Ministerului la plata cheltuielilor de judecată, MMSS neavând nicio culpă procesuală.

Ordinul litigios a fost emis potrivit dispozițiilor legale, în limitele competenței proprii, în forma și cu procedura stabilite de Legea nr. 24/2000.

3.4 În cauză a mai formulat recurs și recurentul Statul român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor.  

            4. Apărările formulate în cauză

            Intimatul-reclamant A a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția nulității recursului formulat de recurentul-pârât Ministerul Educației și excepția lipsei calității procesuale active a recurentului Statul Român, solicitând totodată respingerea tuturor recursurilor, ca neîntemeiate.

          II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

  Potrivit art. 488 alin. (1) din C.proc.civ. (Legea nr. 134/2010, republicată) „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; (…) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.”; totodată, art. 483 din C.proc.civ. prevede că „(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].

Din interpretarea dispoziţiilor citate în precedent, Înalta Curte de Casație și Justiție reţine că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformităţii sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoaşterea posibilităţii părţii interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu şi de netemeinicie.

Preliminar, Înalta Curtea va respinge excepția de nulitate invocată de partea intimată-reclamantă cu privire la recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Educației, acesta conţinând critici susceptibile de a se circumscrie motivelor de casare / nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 C.proc.civ..

Astfel, art. 486 alin. (1) lit. d) C.proc.civ. prevede obligaţia părţii recurente să indice motivele de casare / nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Motivele de nelegalitate / casare se identifică la art. 488 alin. (1) pct. 1 - 8 C.proc.civ., iar în analiza în concret a ceea ce înseamnă motiv de nelegalitate / casare nu este esenţială indicarea textului legal, ci dezvoltarea punctului respectiv de la art. 488 alin. (1) amintit.

În cauza de faţă, calea de atac formulată de recurentul-pârât a menţionat critici aduse cu privire la hotărârea atacată, iar din analiza acestora rezultă că se recurează soluţia primei instanţe sub aspectul chestiunilor vizând, pe de o parte, pretinsa motivare viciată a sentinței recurate, iar, pe de altă parte, modul de interpretare şi aplicare a normelor de drept referitoare la interesul în formularea cererii de chemare în judecată, raportarea la cadrul legislativ în baza căruia a fost emis Ordinul litigios, condițiile de angajare a răspunderii patrimoniale a autorității publice, precum și condițiile de acordare a cheltuielilor de judecată în proces.

Măsura în care acele critici dezvoltate în cererile de recurs se bucură de temeinicie nu constituie un argument pentru susţinerea excepţiei de nulitate a recursului, ci se analizează în legătură cu fondul căii de atac formulate.

În consecinţă, excepţia de nulitate a recursului respectiv nu se confirmă.

În continuare, în ce privește recursurile în analiză, Înalta Curte va realiza o delimitare între cererile formulate de recurentul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, recurentul Ministerul Educației și recurentul Ministerul Muncii și Securității Sociale, respectiv cererea de recurs formulată de recurentul Statul român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor.

Cu privire la acest din urmă recurs, Înalta Curte arată că art. 32 alin. (1) C.proc.civ. prevede că ,,Orice cerere poate fi formulată și susținută numai dacă autorul acesteia: … b) are calitate procesuală …”, iar potrivit art. 55 din același act normativ ,,Sunt părți reclamantul și pârâtul, precum și, în condițiile legii, terțele persoane care intervin voluntar sau forțat în proces”. Totodată, art. 458 C.proc.civ. stabilește în sensul ,,Căile de atac pot fi exercitate numai de părțile aflate în proces care justifică un interes, în afară de cazul în care, potrivit legii, acest drept îl au și alte organe sau persoane”.

Așadar, pentru formularea oricărei cereri trebuie să fie justificată calitatea procesuală, iar în cazul specific al căii de atac, aceasta poate fi exercitată în principiu numai de părți.

Or, în etapa procesuală desfășurată în fața Curții de Apel Oradea nu a avut vreo calitate procesuală Statul român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor.

Calitatea de pârât a aparținut Ministerului Finanțelor, Ministerului Cercetării, Inovării și Digitalizării, Ministerului Educației și Ministerului Muncii și Securității Sociale.

Instanța de recurs mai subliniază faptul că Statul român reprezintă un subiect de sine stătător, distinct de Ministerul Finanțelor, în discuție fiind două entități (persoane juridice) diferite de drept public, cu singura mențiune că atunci când într-un proces Statul român are calitatea de parte, acesta va fi reprezentat în principiu de Ministerul Finanțelor, potrivit art. 233 C.civ.

În cauza de față însă Statul român nu a fost parte la judecata desfășurată în fața curții de apel, astfel că în condițiile art. 32, art. 55 și art. 458 C.civ. nu justifică o calitate procesuală pentru exercitarea căii de atac a recursului.

În plus, din lectura atentă a cererii de recurs nu se confirmă existența unei erori materiale în determinarea persoanei recurentului, exprimarea din memoriul de recurs fiind neîndoielnică în sensul că recurent este Statul român prin Ministerul Finanțelor reprezentat de Direcția Generală Regională a Finanțelor Cluj-Napoca – Administrația Județeană a Finanțelor Publice Bihor, întregul conținut al cererii respective confirmând acest aspect.

În consecință, observând inclusiv art. 496 C.proc.civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite excepția lipsei calității procesuale active a recurentului Statul Român prin Ministerul Finanţelor şi, în consecinţă, va respinge acest recurs formulat împotriva sentinţei civile nr. 211 din data de 13 octombrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Pe fondul celorlalte cereri de recurs din proces, instanța de control judiciar constată că acestea sunt lipsite de fundament.

În acest sens, prin recursurile formulate de recurentul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, recurentul Ministerul Muncii și Securității Sociale și recurentul Ministerul Educației sunt dezvoltate în principiu critici similare care se circumscriu motivului de casare / nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., urmând a fi analizate împreună, dar în cazul ultimului memoriu de recurs este invocat și motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ..

Referitor la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă, motivul de casare / nelegalitate implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau toate motivele sunt străine de natura cauzei.

Lecturând atent sentința atacată, Înalta Curte constată existenţa raţionamentului logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată; în plus, considerentele dezvoltate de instanţa de fond sunt în legătură cu soluţia pronunţată.

Astfel, judecătorul nu este obligat legal să răspundă oricărui argument de fapt şi de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raţionament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esenţial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menţionate în cererea părţii în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmaţie a unei părţi nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 C.proc.civ. implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei.

Or, sentinţa recurată conține motivele pe care se întemeiază soluția pronunțată, iar acele considerente nu prezintă caracter contradictoriu, ci reprezintă argumentele instanţei de fond pentru a susține temeinicia acţiunii formulate, neputându-se afirma în mod rezonabil nici că hotărârea curţii de apel ar expune numai motive străine de natura cauzei, câtă vreme se analizează cererile și apărările părților.

De altfel, partea recurentă-pârâtă s-a limitat doar la o invocare cu caracter general a normei art. 425 C.proc.civ. și a mențiunilor care trebuie să existe în motivarea unei hotărâri judecătorești, fără să rezulte în concret absența vreuneia dintre acestea.

În consecinţă, acest motiv de casare / nelegalitate este nefondat.

Cât despre art. 488 alin. (1) pct. 8 C.proc.civ., acest motiv intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.

Nu se confirmă însă criticile comune ale recurenților-pârâți care pretind că cererea de chemare în judecată fie nu ar fi avut obiect, fie nu prezenta sau ar fi rămas fără interes.

Curtea de Apel Oradea a arătat corect în motivarea sentinței recurate că obiectul cererii de chemare în judecată constă în pretenţia concretă a reclamantului în raport de pârât, obiectul trebuind a fi licit, posibil şi determinat.

Atât timp cât pretenţiile intimatului-reclamant au putut fi identificate în cuprinsul acţiunii introductive, iar în intervalul de timp în care a fost în vigoare (ianuarie 2023 - mai 2023) Ordinul litigios a produs efecte juridice în raport de care se invocă o vătămare în dreptul intimatului-reclamant de a beneficia de facilitatea fiscală prevăzută de art. 60 pct. 2 din Codul fiscal, nu se poate susţine în mod valid că înlăturarea sa prin abrogare este de natură a conduce la lipsirea de obiect a cererii în anularea parţială a Ordinului comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022.

A mai subliniat judicios prima instanță că acțiunea în justiție poate fi îndreptată și împotriva unui act abrogat, pentru că a produs efecte juridice care nu au fost înlăturate prin simpla lui abrogare, scopul acțiunii fiind obținerea unei hotărâri prin care emitentul actului să fie obligat să înlăture consecințele vătămătoare produse asupra reclamantului.

Or, în condițiile în care consecințele vătămătoare invocate prin acțiune nu au fost înlăturate prin Ordinul comun nr. 20463/3964/967/1415/2023, în mod legal instanța de fond a conchis că prezenta acțiune nu a rămas fără obiect.

Altfel spus, abrogarea Ordinului comun din anul 2022 prin Ordinul comun din anul 2023 nu a determinat o rămânere fără obiect a cererii de chemare în judecată, din moment ce partea recurentă nu indică decât efectul ex nunc produs de noul Ordin prin recunoașterea nediferențiată a dreptului de a beneficia de respectiva facilitate fiscală odată cu intrarea lui în vigoare, fără a exista însă vreun efect similar și pentru perioada de la data intrării în vigoare a Ordinului abrogat și până la data abrogării sale, anume exact scopul vizat de partea intimată-reclamantă prin cererea introductivă de instanță.

În egală măsură este legală și analiza efectuată de curtea de apel cu privire la problema interesului în legătură cu exercitarea acțiunii, acesta fiind păstrat în proces în ciuda intrării în vigoare a Ordinului comun nr. 20463/3964/967/1415/2023.

Ca o condiţie de exercitare a oricărei forme de manifestare a acţiunii civile, art. 33 C.proc.civ. prevede că „Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual …”.

Deşi nedefinit în mod formal de noul Cod de procedură civilă, totuşi, din interpretarea dispoziţiilor acestuia, doctrina relevantă de drept procesual civil şi jurisprudenţa constantă în materie înţeleg interesul ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia.

Condiţia interesului de a fi determinat implică existenţa unui folos practic concret, apreciabil la speţă, iar nu de un interes de principiu. Pentru ca interesul să fie legitim şi personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală. În sfârşit, interesul este născut şi actual atunci când, dacă cel interesat nu ar recurge la acţiune în momentul respectiv, s-ar expune prin aceasta la un prejudiciu.

Or, prima instanță a observat în mod justificat că interesul reclamantului-intimat era în continuare unul actual, deoarece finalitatea practică a demersului formulat este înlăturarea consecințelor vătămătoare ale actului administrativ cu caracter normativ, produse față de această parte în epocă, prin repararea adecvată a prejudiciului suferit și plata de daune materiale pentru perioada ianuarie 2023 - mai 2023, când Ordinul respectiv se afla în vigoare. Așadar, deși măsurile dispuse prin actul administrativ contestat nu se mai aplică ulterior adoptării Ordinului comun nr. 20463/3964/967/1415/2023, totuși persoanele asupra cărora aceste măsuri au produs efecte juridice, apreciate ca fiind vătămătoare, au în continuare dreptul de a se adresa instanţei cu acţiune în cenzurarea legalităţii actului administrativ ce a generat aceste efecte.

Nu în ultimul rând, problema calității intimatului-reclamant de funcționar public al unei autorități publice locale, iar nu al uneia dintre entitățile vizate de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 nu este în legătură cu interesul ca o condiție de exercitare a acțiunii civile, câtă vreme prin cererea de chemare în judecată se urmărește tocmai înlăturarea efectului produs de actul administrativ litigios de a limita beneficiul fiscal doar la situația angajaților acelor entități.

Lipsite de temei sunt și criticile recurenților vizând anularea normei juridice din conținutul actul administrativ litigios.

Astfel, obiectul cererii de chemare în judecată a privit legalitatea dispozițiilor art. 2 alin. (1) din Ordinul comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022, emis de pârâții Ministerul Cercetării, Inovării şi Digitalizării, Ministerul Educației, Ministerul Muncii şi Solidarității Sociale şi Ministerul Finanțelor Publice, text potrivit căruia ,,Angajaţii din instituţiile publice definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările şi completările ulterioare, pentru perioada în care desfăşoară activităţi de creare de programe pentru calculator, potrivit competenţelor şi atribuţiilor specifice prevăzute în fişa postului, beneficiază de scutirea de impozit pe veniturile din salarii şi asimilate salariilor, prevăzută la art. 60 pct. 2 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, dacă sunt îndeplinite cumulativ şi condiţiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. b) şi c)».

Referitor la dispozițiile art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/200, textul legal are în vedere ,,Parlamentul, Administraţia Prezidenţială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice, alte autorităţi publice, instituţiile publice autonome, precum şi instituţiile din subordinea/coordonarea acestora, finanțate din bugetele prevăzute la art. 1 alin.(2)”.

Cât despre art. 60 pct. 2 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, norma stabilește că ,,Sunt scutiţi de la plata impozitului pe venit următorii contribuabili: .... 2. persoanele fizice, pentru veniturile realizate din salarii şi asimilate salariilor prevăzute la art. 76 alin. (1) - (3), ca urmare a desfăşurării activităţii de creare de programe pentru calculator, în condiţiile stabilite prin ordin comun al ministrului comunicaţiilor şi societăţii informaţionale, al ministrului muncii şi justiţiei sociale, al ministrului educaţiei naţionale şi al ministrului finanțelor publice...”.

În acest context, prima instanță a observat că, printr-un act legislativ cu forță juridică superioară Ordinului contestat, legiuitorul a stabilit care sunt condițiile de fond ce trebuie îndeplinite pentru ca persoanele fizice să beneficieze de scutirea de la plata impozitului pe venit, anume să obțină venituri realizate din salarii și asimilate salariilor, ca urmare a desfășurării activității de creare de programe pentru calculator, organizarea executării acestor dispoziții urmând a fi stabilită prin actul de rang inferior, reprezentat de ordinul comun al celor patru recurenți-pârâți.

Or, după cum în mod corect a constatat judecătorul fondului, din lecturarea prevederilor contestate din Ordin raportat la conținutul normei legale a art. 60 pct.2 C.fisc., prin sintagma „definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare”, din cuprinsul art. 2 alin. (1) al acestui Ordin litigios, s-au restrâns destinatarii normei legale de la art. 60 pct. 2 C.fisc. la angajații instituțiilor publice definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, cu excluderea angajaților din celelalte instituții publice, fără ca prevederile art. 60 pct. 2 din C.fisc. să facă o astfel de diferențiere.

Deși textul art. 60 pct. 2 din C.fisc. dă posibilitatea ca prin ordin comun al celor patru ministere să se prevadă condițiile în care se acordă facilitatea fiscală respectivă, totuși acele condiții nu pot limita beneficiarii facilității în discuție, din moment ce C.fisc. i-a identificat deja ca fiind persoanele fizice, indiferent de angajator, ce obțin venituri de natură salarială ca urmare a desfășurării unor activități de creare de programe pentru calculator.

Este deci legală concluzia Curții de Apel Oradea în sensul că prin dispozițiile litigioase ale art. 2 alin. (1) ale Ordinului comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022, emis în vederea organizării executării art. 60 pct. 2 din Codul fiscal, au fost încălcate prevederile art. 3, art. 4 alin. (3) și art. 58 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, având în vedere că prin impunerea prin Ordinul menționat a restricției conform sintagmei contestate de reclamant nu s-au respectat limitele trasate prin actul de rang superior, referitoare la condițiile de fond pentru acordarea scutirii de la plata impozitului pe venit, stabilite printr-un act normativ cu forță juridică superioară. Emitenților Ordinului comun în discuție le incumba obligația de a respecta principiul ierarhiei actelor normative.

În esență, mențiunea de reglementare, anulată de prima instanță, a restrâns nelegal categoriile de angajați care beneficiază de scutirea de la plata impozitului pe veniturile din salarii și asimilate acestora, prevăzută de art. 60 pct. 2 din Codul fiscal, prin restrângerea angajatorilor instituțiilor publice doar la cele prevăzute de art. 2 pct. 30 din Legea nr. 500/2002, deși o astfel de limitare nu era instituită de norma legislativă și nici nu era permisă din moment ce categoria beneficiarilor era deja stabilită legal și nu era definită prin vreo referire la anumiți angajatori.

Concluzia expusă de judecătorul fondului a fost consolidată și cu referiri la jurisprudența Curții Constituționale, respectiv decizia nr. 498/17.07.2018 și decizia nr. 11/14.01.2020, reținând că, din considerentele expuse de instanța de control constituțional, rezultă faptul că a fost clar stabilită prin Codul fiscal categoria de persoane scutite de la plata impozitului pe venit, în virtutea competenței exclusive pe care o are legiuitorul.

În consecință, nu se poate conchide în sensul că părțile recurente-pârâte ar fi acționat sub acest aspect în limitele atribuțiilor și competențelor stabilite prin lege, ca urmare a mențiunii legale ,,în condițiile stabilite prin ordin comun”, ci norma administrativă litigioasă nu a respectat conținutul existent al normei legale, restrângându-i aplicarea prin detalierea unui aspect ce nu putea fi circumscris categoriei de ,,condiții” de la art. 60 pct. 2 din Codul fiscal, respectiv beneficiarii.

De altfel, nu există un temei legal expres sau dedus pe cale de interpretare spre a considera că mențiunea vizând angajaţii din instituţiile publice definite la art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002 ar include și categoria celor din autoritățile și instituțiile publice locale, din moment ce acestea din urmă intră sub incidența Legii nr. 273/2006, regăsindu-se la art. 2 alin. (1) pct. 39, care definește instituții publice locale în sensul ,,denumirea generică, incluzând comunele, orașele, municipiile, sectoarele municipiului București, județele, municipiul București, instituțiile și serviciile publice din subordinea acestora, cu personalitate juridică, indiferent de modul de finanțare a activității acestora”. Or, în cazul art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, simpla referire generală la ,,alte autorități publice” nu poate fi citită independent de sursa de finanțare, anume bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2) din aceeași Lege. În plus, Legea nr. 273/2006 este menită să reglementeze un domeniu propriu specific acesteia, anume acela referitor la finanțele publice locale, în timp ce Legea nr. 500/2002 privește în regulă generală categorii de bugete organizate la nivel statal.

Lipsite de pertinență sunt și criticile prin care se pretinde că acțiunea disponibilă părții intimate-reclamante ar fi fost aceea în obligarea la modificarea normei litigioase, iar prin anularea sa parțială este indusă incertitudine.

Astfel, ca efect al soluției pronunțate de Curtea de Apel Oradea, forma normativă a art. 2 alin. (1) din Ordinul comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022 devine ,,Angajaţii din instituţiile publice ..., pentru perioada în care desfăşoară activităţi de creare de programe pentru calculator, potrivit competenţelor şi atribuţiilor specifice prevăzute în fişa postului, beneficiază de scutirea de impozit pe veniturile din salarii şi asimilate salariilor, prevăzută la art. 60 pct. 2 din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, dacă sunt îndeplinite cumulativ şi condiţiile prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. b) şi c)”.

Această nouă formulare este de natură a exclude limitarea nelegală generată de forma inițială a normei juridice, iar referirea la categoria generală de ,,instituții publice” permite determinarea sensului său, inclusiv prin observarea definițiilor date atât de art. 2 alin. (1) pct. 30 din Legea nr. 500/2002, cât și de art. 2 alin. (1) pct. 39 din Legea nr. 273/2006. Altfel spus, soluția primei instanțe nu determină o golire de conținut a textului de referință din Codul fiscal, ci o valorizare a sa în acord cu formularea legală. În mod corespunzător, inclusiv un angajat dintr-o instituție publică locală se poate bucura de beneficiul acelei facilități fiscale, restrânse nelegal prin mențiunea anulată din art. 2 alin. (1) din Ordinul comun nr. 21813/6421/2246/4433/2022.

În concluzie, nu se confirmă criticile recurenților sub acest aspect.

În mod eronat se pretinde de recurenții-pârâți că nu ar exista temeiul acordării despăgubirilor stabilite de prima instanță în sarcina autorităților publice emitente ale Ordinului comun anulat parțial.

În acest sens, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede că ,,Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată”, iar potrivit art. 18 din același act normativ ,,(1) Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ. … (3) În cazul soluționării cererii, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru”.

Cum Legea contenciosului administrativ nu conține reglementări suplimentare cu privire la condițiile angajării răspunderii patrimoniale a autorității publice emitente a actului administrativ anulat, vor fi avute în vedere în acest sens dispozițiile relevante în materia amintită.

Astfel, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede la art. 575 alin. (1) având denumirea marginală Răspunderea administrativ-patrimonială solidară pentru prejudicii cauzate prin acte administrative că  ,,Autoritățile și instituțiile publice răspund patrimonial, din bugetul propriu, pentru pagubele materiale sau morale cauzate prin acte administrative, prin refuzul nejustificat de a soluționa o cerere sau prin nesoluționarea în termen a acesteia”, pentru ca prin art. 577 din același act legislativ, având denumirea marginală Condițiile răspunderii administrativ-patrimoniale, să se prevadă că ,,Răspunderea administrativ-patrimonială este angajată dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: a) actul administrativ contestat este ilegal; b) actul administrativ ilegal este cauzator de prejudicii materiale sau morale; c) existența unui raport de cauzalitate între actul ilegal și prejudiciu; d) existența culpei autorității publice și/sau a personalului acesteia”.

În acest context normativ, prima instanță a reținut în mod legal că în cauză sunt îndeplinite condiţiile angajării răspunderii administrativ-patrimoniale a recurenților-pârâți, potrivit art. 18 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 577 din Codul administrativ.

Astfel, judecătorul fondului a arătat că fapta ilicită și culpa autorității publice pârâte constau în emiterea Ordinului parțial contestat cu încălcarea art. 3, art. 4 alin. (3) și art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, precum și a prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 137/2000. De asemenea, prejudiciul material constă în suma totală de 3.133 lei, de care reclamantul a fost lipsit prin nerecunoașterea dreptului la scutirea de la plata impozitului pe venit în perioada ianuarie-mai 2023, astfel cum rezultă din fluturașii de salariu administrați ca probă cu înscrisuri în cauză. În ce privește raportul de cauzalitate dintre actul ilegal și prejudiciul menționat, acesta reiese evident, câtă vreme singurul impediment în acordarea facilității fiscale în perioada de referință a fost excluderea din categoria de beneficiari a angajaților autorităților publice locale, din cauza sintagmei din cuprinsul actului normativ contestat și apreciată de prima instanță ca fiind nelegală. De altfel, după înlăturarea dispozițiilor contestate prin noul Ordin comun nr. 20463/3964/967/1415/2023, angajatorul i-a acordat intimatului-reclamant facilitatea fiscală prevăzută de art. 60 pct. 2 din Codul fiscal, apreciind că întrunește condițiile pentru a beneficia de scutirea de la impozitul pe venit.

Nu este relevant în cauză faptul că intimatul-reclamant este angajatul unei instituții publice locale sub aspectul realizării creanței în discuție, deoarece obiectul acestui capăt de cerere nu este plata unui drept salarial, ci acoperirea prejudiciului, produs de actul administrativ parțial nelegal, sub forma despăgubirilor, ce revin în sarcina emitenților Ordinului comun respectiv.

În plus, forma de răspundere ce se angajează este specifică aceleia delictuale din dreptul comun sau general, din moment ce între intimatul-reclamant și recurenții-pârâți nu există vreun raport juridic contractual în baza căruia să se pună problema angajării răspunderii specifice.

Or, art. 1370 C.civ. prevede că ,,Dacă prejudiciul a fost cauzat prin acțiunea simultană sau succesivă a mai multor persoane, fără să se poată stabili că a fost cauzat sau, după caz, că nu putea fi cauzat prin fapta vreuneia dintre ele, toate aceste persoane vor răspunde solidar față de victimă”.

În cauza de față, premisa angajării răspunderii solidare o constituie un actul administrativ unilateral cu caracter normativ emis în comun de mai multe autorități publice, forma acestuia reprezentând voința comună și concordantă a tuturor acelor autorități publice. Din moment ce prejudiciul reclamat a fost cauzat prin acțiunea simultană a tuturor recurenților-pârâți, care au adoptat norma litigioasă, fără să se poată stabili că a fost cauzat sau, după caz, că nu putea fi cauzat prin fapta vreuneia dintre ele, toate aceste persoane vor răspunde solidar față de intimatul-reclamant.

În consecință, criticile formulate sub acest aspect sunt lipsite de temei.

Neîntemeiate sunt și aspectele pretinse de recurenți în ceea ce privește cheltuielile de judecată stabilite de prima instanță în sarcina lor de plată.

Potrivit dispozițiilor art. 451 și art. 453 alin. (1) C.proc.civ. ,,(1) Cheltuielile de judecată constau în taxele judiciare de timbru ... (4) Nu vor putea fi însă micșorate cheltuielile de judecată având ca obiect plata taxei judiciare de timbru ...”, respectiv ,,Partea care pierde procesul va fi obligată, la cererea părții care a câștigat, să îi plătească acesteia cheltuieli de judecată”.

Prin sentința recurată, Curtea de Apel Oradea a obligat pârâții să plătească reclamantului suma de 350 de lei cheltuieli de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru.

Din moment ce acțiunea a fost admisă, actul administrativ litigios fiind  anulat în limita cerută de partea reclamantă, în favoarea căreia au fost acordate totodată și despăgubirile solicitate, concluzia logică este că recurenții-pârâți au pierdut procesul, astfel că le revine obligația de a suporta cheltuielile de judecată reprezentate de taxa judiciară de timbru achitată de partea adversă pentru legala învestire a primei instanțe.

În plus, art. 451 alin. (4) C.proc.civ. nu permite vreo micșorare a cheltuielilor de judecată având ca obiect plata taxei judiciare de timbru pentru criterii de pretinsă lipsă de proporționalitate, astfel că această critică nu poate fi primită.

De altfel, art. 16 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 80/2013 prevede că ,,În materia contenciosului administrativ, cererile introduse de cei vătămați în drepturile lor printr-un act administrativ sau prin refuzul nejustificat al unei autorități administrative de a le rezolva cererea referitoare la un drept recunoscut de lege se taxează după cum urmează: a) cererile pentru anularea actului ... - 50 lei; b) cererile cu caracter patrimonial, prin care se solicită și repararea pagubelor suferite printr-un act administrativ - 10% din valoarea pretinsă, dar nu mai mult de 300 lei”.

În consecință, soluția primei instanțe privind stabilirea obligației de plată a cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 lei + 300 lei, în total 350 de lei, este legală.

Față de cele arătate în precedent, observând inclusiv art. 496 C.proc.civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte de Casație și Justiție a respins cele trei recursuri declarate împotriva sentinţei civile nr. 211 din data de 13 octombrie 2023, pronunţată de Curtea de Apel Oradea – Secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.