Înalt
funcționar public. Modificarea raportului de serviciu în virtutea
principiului mobilității. Condiții de legalitate.
Legea nr. 188/1999
Cuprins
pe materii: Dreptul funcției publice
Indice
alfabetic: Înalt funcționar public
Funcție publică
Principiul mobilității. Înțeles
Raport de serviciu. Modificare
Decizia prin care s-a dispus modificarea raportului de serviciu prin
mobilitate, în interes public, al unui înalt funcționar public,
fără ca acesta să fie numit într-o altă funcție
publică din cele enumerate la art. 12 din Legea nr. 188/1999,
echivalează cu o încetare nelegală a raportului de serviciu,
principiul mobilității ce guvernează funcția publică,
neputând fi, în acest caz, invocat ca argument în justificarea
legalității acestei decizii.
Î.C.C.J,
Secția contencios administrativ și fiscal
Decizia
nr. 3389 din 24 iunie 2010
Prin
cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București -
Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal , reclamantul MA a
solicitat, în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al României
și Ministerul Administrației și Internelor, anularea Deciziei
nr. 43 din 9 ianuarie 2009 pentru modificarea raporturilor sale de serviciu
prin mobilitate în interes public. De asemenea, a solicitat recunoașterea
continuității raporturilor de muncă și plata drepturilor
aferente.
În
motivarea acțiunii, reclamantul a arătat că, prin decizia
atacată s-au modificat raporturile sale de serviciu în aceeași zi în
care au fost modificate raporturile de serviciu ale tuturor înalților
funcționari publici din Ministerul Administrației și Internelor,
fapt contrar dispozițiilor art. 27 alin. (3) din H.G. nr.341/2007.
Deși
decizia este întemeiată pe „interes public" ea nu a
vizat satisfacerea unei nevoi comunitare sau realizarea
competenței vreunei instituții publice. De asemenea, nu
se precizează când va fi numit reclamantul într-o altă funcție
publică și în ce funcție publică va fi numit, ceea
ce echivalează cu o suspendare a raporturilor
de serviciu.
Prin
întâmpinarea formulată, pârâtul Ministerul Administrației și
Internelor a invocat lipsa calității procesuale pasive, iar pe fond a
arătat că decizia este în deplină concordanță cu
dispozițiile H.G. nr. 341/2007, fiind o măsură care
privește mobilitatea înalților funcționari publici, act ce nu
era condiționat de existența unei funcții publice
corespunzătoare vacante.
Pârâtul
Primul Ministru al României, prin întâmpinarea formulată, a susținut
că nu s-a procedat la modificarea raporturilor tuturor înalților
funcționari publici. În ceea ce privește numirea într-o altă
funcție vacantă, a arătat că aceasta este atributul
Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. Mobilitatea în
interes public nu presupune existența unei funcții vacante.
Curtea
de Apel București -Secția a VIII-a
contencios administrativ și fiscal, prin sentința civilă nr.3612
din data de 3 noiembrie 2009 , a admis acțiunea formulată de reclamantul
MA în contradictoriu cu pârâții Primul Ministru al României și
Ministerul Administrației și Internelor, a anulat Decizia
nr.43/2009 emisă de Primul Ministru și a dispus reintegrarea
reclamantului în funcția de secretar general adjunct la Ministerul
Administrației și Internelor.
Totodată,
a obligat Ministerul Administrației și Internelor la plata
drepturilor salariale aferente acestei funcții de la data eliberării
din funcție până la data reintegrării efective.
Pentru
a pronunța această soluție, prima instanță a
reținut, în esență, că decizia Primului - ministru este
nelegală, pe de o parte, pentru că nu este motivată în
fapt pentru a se putea verifica îndeplinirea condițiilor prevăzute
de art.27 alin.(1) lit.b) pentru
mobilitatea înalților funcționari publici și, pe de
altă parte, pentru că dispozitivul este contradictoriu, se
referă la „modificarea” raporturilor de serviciu fără a preciza
elementul supus modificării, în realitate fiind vorba despre o încetare
a raportului de serviciu.
Reintegrarea
în funcția deținută anterior și plata tuturor drepturilor
salariale aferente au fost dispuse ca o modalitate de repunere în situația
anterioară emiterii deciziei, în vederea înlăturării
retroactive a efectelor ei vătămătoare.
Ambii
pârâți au atacat cu recurs sentința menționată, criticând-o
pentru nelegalitate și netemeinicie.
Recurentul
–pârât Guvernul României – Primul Ministru și-a întemeiat în drept calea
de atac pe prevederile art.304 pct.8 și 9 și art.3041 Cod
procedură civilă, arătând, în esență, că decizia
contestată a fost emisă cu respectarea competenței ce revine
Primului Ministru potrivit Constituției României și Legii
nr.90/2001 și a fost motivată în drept conform prevederilor
legale în vigoare.
În
continuare, recurentul-pârât a făcut o expunere teoretică a regimului
juridic al mobilității înalților funcționari publici, cu
referire la prevederile corespunzătoare cuprinse în Legea
nr.188/1999 și în H.G.nr.341/2007, privind intrarea în categoria
înalților funcționari publici, managementul carierei și
mobilitatea înalților funcționari publici, după care a
prezentat, în rezumat, procedura de elaborare, avizare și prezentare a
proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative,
precum și a altor documente, în vederea
adoptării/aprobării, conform Regulamentului aprobat prin
H.G.nr.561/2009.
A
concluzionat în sensul că acțiunea reclamantului nu este
întemeiată, pentru că mobilitatea în interes public nu presupune
existența unei funcții publice corespunzătoare vacante sau
temporar vacante și nu se prevede o interdicție în sensul
că mobilitatea în interes public să fie dispusă în vederea
numirii ulterioare pe o funcție publică corespunzătoare.
Recurentul-pârât
Ministerul Administrației și Internelor a invocat
prevederile art.3041 Cod procedură civilă, criticând
sentința sub următoarele aspecte:
-
Instanța a respins în mod eronat excepția lipsei calității
procesuale pasive a ministerului, fără a avea în vedere limitele
cadrului procesual impuse prin obiectul acțiunii și prevederile
Legii nr.554/2004, care converg către ideea că în contenciosul
administrativ, calitate procesuală pasivă poate avea numai
autoritatea emitentă sau, ca excepție, autoritatea ierarhic
superioară.
- În subsidiar, dacă excepția nu este primită, a solicitat să fie discutată cererea de intervenție accesorie în interesul pârâtului Guvernul României-Primul Ministru, pe care o formulează în temeiul art.49 alin.(3) și art.51 Cod procedură civilă, în calitatea sa de inițiator al actului administrativ atacat.
-
Cu privire la fondul cauzei, a invocat două aspecte de nelegalitate
a sentinței: pe de o parte, a arătat, contrar concluziei primei
instanțe, că decizia respectă toate condițiile legale
pentru mobilitatea înalților funcționari publici și nu aduce
atingere niciunui drept recunoscut de lege sau interes legitim, în sensul Legii
nr.554/2004, astfel că nu există motive de anulare a actului
administrativ și, pe de altă parte, a arătat că
intimatul-reclamant este pensionar și măsura de reintegrare în
funcție și de obligare la plata drepturilor salariale aferente
funcției încalcă prevederile Legii nr.329/2009 privind
reorganizarea unor autorități și instituții publice,
raționalizarea cheltuielilor publice, susținerea mediului de afaceri
și respectarea acordurilor –cadru cu Comisia Europeană și Fondul
Monetar Internațional.
Recursurile
nu sunt fondate.
Actul
administrativ supus controlului de legalitate exercitat de instanța de
contencios administrativ este decizia nr.43 din 9 ianuarie 2009, prin care Primul
ministru al Guvernului României a dispus următoarele:
„Pe data intrării în vigoare a prezentei decizii, domnului MA,
secretar general adjunct în cadrul Ministerul Administrației și
Internelor, i se modifică raporturile de serviciu prin mobilitate în
interes public, urmând să fie numit într-o altă funcție
publică”.
Decizia
a fost emisă în temeiul art.19 alin.(1) lit.b)
din Legea nr.188/1999 privind statutul funcționarilor publici și al
art.27 alin.(1) lit.b), art.31 lit.a)
și art.34 din H.G. nr.341/2007 privind intrarea în categoria
înalților funcționari publici, managementul carierei și
mobilitatea înalților funcționari publici, cu modificările
și completările ulterioare.
Cu privire la calitatea procesuală a Ministerului Administrației
și Internelor
Deși
actul administrativ a fost emis de Primul Ministru al Guvernului României,
calitatea procesuală pasivă a Ministerul Administrației și
Internelor decurge, în acord cu regulile și principiile mecanismului
contenciosului administrativ, din existența capătului de cerere
accesoriu privind reintegrarea în funcție și obligarea la plata
drepturilor salariale, funcția publică în discuție fiind aceea
de secretar general adjunct al ministerului.
Calitatea
procesuală de pârât pe care a avut-o Ministerul Administrației
și Internelor, care și-a putut face apărările necesare în
acest cadru procesual, exclude incidența normelor privind intervenția
terților în proces, în sensul art.49 și următoarele
Cod procedură civilă, critica formulată în acest sens
fiind lipsită de fundament juridic.
Cu
privire la legalitatea actului administrativ atacat:
Având
în vedere conținutul al deciziei, Înalta Curte constată, în mod
corespunzător celor reținute de prima instanță, că
validitatea actului este afectată atât prin neîndeplinirea condiției
motivării, cât și prin caracterul neclar, contradictoriu, al
măsurilor cuprinse în dispozitiv, concluzia instanței de fond
nefiind combătută în mod convingător de niciunul
dintre recurenții-pârâți.
Este adevărat că intimatul-reclamant, prin funcția de
secretar general adjunct al unui minister, se înscria în categoria
înalților funcționari publici, potrivit art.12 lit.d)
din Legea nr.188/1999, în această calitate fiind supus principiului
mobilității în funcție și având obligația de a
prezenta disponibilitate la numirile în funcțiile publice, conform art.93
alin.(1) din aceeași lege.
„Mobilitatea” nu este însă o noțiune abstractă, ci se
concretizează, potrivit art.87 din Legea nr.188/1999, prin modificarea
raportului de serviciu, pentru a) eficientizarea activității
autorităților și instituțiilor publice; b) în interes
public; c) în interesul funcționarului public, pentru dezvoltarea carierei
în funcția publică.
În cazul înalților funcționari publici, mobilitatea se
realizează prin numirea într-o altă funcție dintre cele
enumerate la art.12 din Legea nr.188/1999.
Numai în cazul în care înaltul funcționar public refuză neîntemeiat
numirea, este eliberat din funcția publică, intră în corpul de
rezervă și beneficiază de dreptul de a fi ulterior redistribuit
pe o funcție publică de execuție sau de conducere vacantă,
conform art.93 alin.(2) din aceeași lege.
Or, în speță, Primul ministru a luat o măsură al cărei
de conținut se depărtează de regulile expuse mai sus, dispunând
„modificarea raporturilor de serviciu prin mobilitate în interes public”
fără să-l mai numească pe intimatul-reclamant
într-o altă funcție publică, ceea ce echivalează cu o
încetare a raportului de serviciu.
Totodată, așa cum a reținut și prima instanță, în
lipsa oricărei motivări în fapt a deciziei, nu poate fi
verificată respectarea condiției existenței unui interes public
care a determinat luarea măsurii și a echilibrului rezonabil între
interesul public și sarcina impusă destinatarului actului.
Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ
se înscrie între coordonatele dreptului la o bună administrare și
constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice,
impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se
sprijină drepturi subiective sau situații juridice individuale.
Motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la norme de
competență a autorității emitente, ci trebuie să
conțină elemente de fapt și de drept care să permită,
pe de o parte, destinatarilor să cunoască și să evalueze
temeiurile și efectele deciziei, iar pe de altă parte să facă
posibilă exercitarea controlului asupra modului în care autoritatea
emitentă și-a exercitat dreptul de apreciere.
Cu privire la capetele de cerere accesorii:
Reintegrarea în funcție și plata drepturilor salariale aferente
funcției constituie o modalitate adecvată de restabilire a dreptului
vătămat și de reparare a prejudiciului produs prin actul
administrativ nelegal, principii a căror aplicare în materia funcției
publice o face art.106 din Legea nr.188/1999.
Cât privește fondul rezolvării date capetelor de cerere accesorii,
prin prisma criticilor legate de intrarea în vigoare a Legii nr.329/2009,
Înalta Curte reține că acest nou act normativ nu poate fundamenta o
soluție contrară celei pronunțate de prima instanță.
Într-adevăr, în scopul reducerii cheltuielilor bugetare, Capitolul IV din
Legea nr.329/2009 instituie o serie de măsuri privind regimul
cumulului pensiilor cu veniturile salariale, cumul permis, conform art.17
alin.(1) din lege, numai dacă nivelul pensiei nete nu
depășește nivelul salariului mediu brut pe economie utilizat la
fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat și aprobat prin
legea bugetului asigurărilor sociale de stat.
Conform art.17 alin.(2), prevederile alin.(1) sunt aplicabile persoanelor care:
„a) la data intrării în vigoare a
prezentului capitol sunt pensionari cumularzi; b) după data intrării în vigoare a
prezentului capitol devin pensionari cumularzi”.
Potrivit art.18 din aceeași
lege, „(1) Pensionarii
prevăzuți la art. 17 alin. (2) lit. a) care desfășoară
activități profesionale pe bază de
contract individual de muncă, raport de serviciu sau în baza actului de
numire în funcție au obligația
ca, în termen de 15 zile de la data intrării în vigoare a prezentului
capitol, să își exprime în scris opțiunea între suspendarea
plății pensiei pe durata exercitării activității
și încetarea raporturilor de muncă, de serviciu sau a actului
de numire în funcție, dacă nivelul pensiei nete aflate în plată depășește nivelul salariului mediu
brut pe economie utilizat la fundamentarea bugetului asigurărilor Sociale
de stal. aprobai prin legea bugetului
asigurărilor sociale de stat.
(2) Persoanele prevăzute la art. 17 alin. (2) lit. b) au obligația
ca, în termen de 15 zile de la data survenirii
situației de cumul, să își exprime în scris opțiunea între
suspendarea plății pensiei pe durata
exercitării activității și încetarea raporturilor de
muncă, de serviciu sau a actului de numire în funcție, dacă
nivelul pensiei nete aflate în plată depășește nivelul
salariului mediu brut pe economie utilizat
la fundamentarea bugetului asigurărilor sociale de stat, aprobat prin
legea bugetului asigurărilor sociale de stat”.
Având în vedere că, la data intrării în vigoare a Capitolului
IV, intimatul-reclamant se afla sub efectul deciziei contestate, deci nu cumula
pensia cu un salariu, situația sa poate fi încadrată în prevederile
art.18 alin.(2) din lege, având obligația ca în termen de 15 zile de la
data survenirii situației de cumul, prin reintegrarea în
funcție, să își exprime opțiunea în sensul textului legal
menționat.
Pentru toate aceste argumente, recursurile au fost respinse ca nefondate.