Şedinţa publică din data de 1 noiembrie 2023
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.
Prin cererea înregistrată la data de 24.08.2022, pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamantul A., prin reprezentant convenţional, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate de către reclamant, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul sa emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.
2. Hotărârea instanţei de fond.
Prin sentinţa civilă nr. 161 din data de 21 noiembrie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis, în parte, cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor să soluţioneze cererea de plată înaintată de reclamantul A. la data de 23.12.2021 şi, înregistrată în evidenţa pârâtului sub nr. x/18.03.2022, potrivit art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015 şi a respins restul pretenţiilor formulate, ca nefondate.
3. Cererea de recurs.
Împotriva sentinţei civile nr. 161 din data de 21 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, susţinând că, sentinţa a fost pronunţată cu greşita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii, motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În dezvoltarea motivelor de recurs se susţine că, potrivit art. 11 din Legea nr. 213/2015 "Fondul asigură efectuarea plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor din disponibilităţile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condiţiilor şi plafonului de garantare stabilite de prezenta lege." Fondul procedează la plata indemnizaţiilor/despăgubirilor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorului în faliment, cu respectarea prevederilor Legii nr. 213/2015 şi a Normei ASF de aplicare, a condiţiilor de asigurare generale şi specifice prevăzute în contractele de asigurare şi a normelor aplicabile în materie. Fondul a fost infiinţat prin lege cu scopul de a garanta plata despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare, în cazul falimentului unui asigurător, acest organism fiind creat în vederea realizării unui interes public. Acesta este şi motivul pentru care Legea nr. 213/2015, ca lege specială în materie, reglementează în mod expres procedura de urmat pentru creditorii de asigurări în vederea obţinerii despăgubirilor de la Fond. Pornind de la principalul scop al Fondului, acela de protejare a creditorilor de asigurări de consecinţele insolventei asigurătorilor, Fondul este obligat să acţioneze ca un profesionist, fiind în cunoştinţă de cauză în ceea ce priveşte riscurile diminuării nejustificate a resurselor sale financiare prin acordarea de despăgubiri fără o analiză completă, temeinică şi pertinentă a cererilor depuse de petenţi la Fond.
Aşa cum în mod corect s-a reţinut în sentinţa recurată, FGA a făcut dovada primului demers prin înregistrarea cererii de plată în ordinea depunerii acestora, având în vedere numărului foarte mare de cereri depuse, urmare a retragerii autorizaţiei de funcţionare faţă de B. Astfel, conform prevederilor art. 20 alin. (7) din Norma 24/2015, Fondul, pe măsura înregistrării şi analizării cererilor de plată ale petenţilor şi a documentaţiei justificative aferente şi ulterior avizării dosarelor de daună de către direcţiile sale de specialitate, întocmeşte listele creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide şi exigibile urmează a se plăti din disponibilităţile sale. Listele creditorilor de asigurări sunt supuse aprobării comisiei speciale, plata indemnizaţiilor/despăgubirilor urmând a se face ulterior acestei aprobări. Legea nr. 554/2004 reglementează două categorii de acte administrative asimilate: (i) refuzul unei autorităţi publice de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, conform art. 2 alin. (2) din lege şi (ii) contractele administrative, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c).
În opoziţie cu nesolutionarea cererii în termenul legal, refuzul nejustificat semnifică voinţa autorităţii de a nu rezolva cererea, exprimată explicit prin exces de putere, putându-se acredita ideea lipsei actului administrativ. În ceea ce priveşte nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, jurisprudenţa a interpretat prevederile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 în sensul că atunci când legea specială nu prevede un termen derogatoriu pentru rezolvarea cererii, dar complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorităţii publice urmează a se analiza prin prisma criteriului termenului rezonabil.
Până la 30.04.2022 au fost primite doar pentru societatea B. cea 196.000 cereri de plată, din care au fost analizate până în prezent 23.893 cereri de plată.
Până la 02.05.2022 au fost primite cea 41.422 cereri de deschidere dosar de daună şi FGA a deschis, cu constatare făcută de FGA, cca 31.824 dosare daună [la 30.04.2022].
În contextul în care intrarea în procedura falimentului a Societăţii B. S.A. a determinat formularea unui număr de ordinul zecilor de mii de cereri de plată, apreciază că este vădit nerealist şi nerezonabil un termen de 30 de zile pentru soluţionarea unei cereri de plată.
Aşadar, situaţiile concrete cu care Fondul s-a confruntat şi se confruntă face ca în mod obiectiv să nu se poată aplica automat Legii speciale nr. 213/2015 termenul de 30 de zile prevăzut de Legea 554/2004, soluţia fiind aplicarea unui "termen rezonabil" de soluţionare cererilor care îi sunt adresate, soluţie confirmată atât de practica CEDO, cât şi de soluţiile ÎCCJ ce privesc soluţionarea administrativă a anumitor cereri ce presupun un demers administrativ laborios de analiză şi documentare.
În argumentarea aplicării termenului rezonabil de soluţionare recurentul-pârât a menţionat recomandarea privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administraţii), ca administraţiile publice să acţioneze şi să-şi execute obligaţiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei şi cu interesele care există în cauza respectivă.
Ca urmare a aderării României la U.E. şi intrării în vigoare a Tratatului de la Lisabona, care, prin art. 6 Titlul I din versiunea consolidată din TVE, recunoaşte drepturile, libertăţile şi principiile prevăzute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, cetăţenii români sunt beneficiarii unui drept la o bună administrare ca drept fundamental, în raport cu statutul lor de cetăţeni europeni. Astfel, potrivit art. 41.1 din Carta, orice persoană are dreptul ca problemele sale să fie rezolvate în mod imparţial, corect şi într-un termen rezonabil.
De asemenea, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a statuat că termenul rezonabil, ca garanţie a unui proces echitabil, în sensul art. 6 parag. (1) din C.E.D.O., este pe deplin aplicabil şi în cadrul procedurilor administrative reglementate pentru soluţionarea oricăror cereri de către organele administraţiei publice centrale sau locale.
În continuare, recurentul-pârât susţine că, singurul criteriu pe care îl poate aplica în activitatea administrativă pe care o desfăşoară este analiza petiţiilor în ordinea lor cronologică, or a institui un termen pentru unii dintre petenţi - care au depus cererea ulterior altora, ar încalcă dreptul celor care au sesizat anterior intimaţilor-reclamanţi, generându-se astfel, prin intermediul instanţei de judecată, o discriminare care nu-şi poate găsi nici o raţiune de ordin legal şi nici moral.
Având în vedere faptul că prin soluţia pronunţată în dosar se neagă practic existenţa termenului rezonabil - care înseamnă în primul rând a nu soluţiona o cerere depusă la o dată ulterioară înaintea altor cereri depuse la date anterioare cererii în discuţie, însemnă că instanţa de fond a adăugat la lege.
Aşa fiind, instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimaţilor din cauză, dar care nu s-au adresat instanţei de judecată pentru soluţionarea cererii. A se supune legii înseamnă că judecătorul trebuie să aplice legea, în măsura în care nu o consideră nevalabilă, chiar dacă apreciază că legea sau hotărârea rezultată în urma aplicării legii este nedreaptă. Supunerea faţă de lege nu exclude posibilitatea ca judecătorul să dezvolte legea prin însăşi activitatea de aflare a dreptăţii, prin intermediul completării lacunelor legislative. În acest context este în special vorba despre cazul când norma juridică nu vizează o anumită situaţie de fapt, pe care ar trebui s-o aibă în vedere pentru a fi justă. Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 legitimează în mod expres activitatea judecătorului de completare a lacunelor legislative, stipulând că "Judecătorii nu pot refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă".
Condiţia pentru a presupune că există o lacună legislativă este ca situaţia din realitate, cu privire la care trebuie să decidă judecătorul, să nu poată fi prinsă de norma juridică relevantă, chiar dacă judecătorul depune toate diligentele posibile pentru interpretarea acesteia. Chiar dacă sunt întrunite condiţiile pentru a aprecia că legea nu cuprinde o normă aplicabilă situaţiei din realitate, asupra căreia trebuie luată o hotărâre, nu se poate spune că există o lacună legislativă. Nu poate fi vorba despre o lacună legislativă dacă se poate aprecia că legiuitorul nu a avut în vedere, în mod conştient, situaţia din realitate, atunci când a elaborat Legea nr. 213/2015.
În acest context, învederează că la momentul adoptării Legii nr. 213/2015, în cadrul forului legislativ au existat discuţii privind aplicarea unui termen de soluţionare a petiţiilor ce sunt adresate Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi, având în vedere instituirea unui termenul restrictiv de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului asigurătorului înlăuntrul căruia creditorii de asigurări pot formula cereri de plată, precum şi diversitatea de situaţii concrete legate de numărul de poliţe emise de asigurătorii faliţi, s-a preferat, în mod conştient, să nu se stabilescă un termen de soluţionare a cererilor de către Fond. Dovadă în acest sens sunt prevederile art. 13 alin. (6) din lege, care stipulează:
"Dreptul la acţiune contra Fondului pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor se prescrie în termen de 5 ani calculaţi de la data naşterii dreptului, dar nu înainte de rămânerea definitivă a hotărârii de deschidere a procedurii de faliment."
4. Apărările formulate în cauză.
Prin întâmpinarea formulată, intimatul-reclamant a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca fiind legală şi temeinică.
5. Procedura de soluţionare a recursului.
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 03 aprilie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 01 noiembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
6. Soluţia instanţei de recurs.
Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente:
Intimatul-reclamant a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate de către reclamant, conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015, stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul sa emită decizia, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.
Prima instanţă a admis în parte cererea dedusă judecăţii, a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor să soluţioneze cererea de plată înaintată de reclamantul A. la data de 23.12.2021 şi, înregistrată în evidenţa pârâtului sub nr. x/18.03.2022, potrivit art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015 şi a respins restul pretenţiilor formulate, ca nefondate.
Pentru a pronunţa această sentinţă, prima instanţă a reţinut în esenţă că, în lipsa unui alt termen special reglementat pentru situaţia particulară dedusă judecăţii, rămâne aplicabil termenul general de 30 de zile, prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, termen care în situaţia în care este depăşit datorită etapelor care trebuie parcurse în analiza şi soluţionarea unor astfel de cereri, dat fiind şi numărul mare de cereri înregistrate într-un timp relativ scurt, nu justifică lipsa unui răspuns comunicat solicitantului şi a unor precizări cu privire la stadiul cererii formulate. În condiţiile în care cererea este înregistrată la mai bine de 60 de zile de la depunerea acesteia precum şi în lipsa unei informări cu privire la stadiul de soluţionare a cererii, amânarea soluţionării cererii apare ca fiind sine die (fără o dată precisă), doar în funcţie de voinţa exclusivă a autorităţii publice pârâte, fiind aşadar necesar ca raportarea să se facă la un termen rezonabil, în conformitate cu practica CEDO şi recomandările europene în materie.
Învestită cu soluţionarea cererii de recurs, Înalta Curte potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa, deşi a recurs la textele de lege aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
Subsumat acestui motiv de recurs se invocă greşita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) raportat la art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii.
Potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prin refuzul nejustificat de a soluţiona o cerere se înţelege exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinţei de a nu rezolva cererea.
Dispoziţiile art. 8 alin. (1) din acelaşi act normativ se referă la obiectul acţiunii judiciare şi menţionează în mod expres că:
"(1) Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă adresată autorităţii publice emitente sau dacă nu a primit nici un răspuns în termenul prevăzut la art. 7 alin. (4), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea, în tot sau în parte, a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept al său, recunoscut de lege, prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a cererii."
Or, în mod corect a reţinut prima instanţă că în cazul de faţă, se solicită controlul judecătoresc asupra actului administrativ asimilat în sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, constând în tăcerea administraţiei, respectiv nesoluţionarea în termen legal a unei cereri, definită ca faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii, dacă prin lege nu se prevede un alt termen, având în vedere că cererea de plată formulată de reclamant a fost înaintată autorităţii pârâte la data de 23.12.2021, înregistrată la data de 18.03.2022 şi fără a se cunoaşte stadiul de soluţionare în care se află cererea.
De asemenea, Înalta Curte constată că nu poate fi primită critica recurentului-pârât conform căreia "situaţiile concrete cu care s-a confruntat şi se confruntă Fondul de Garantare a Asiguraţilor face ca în mod obiectiv să nu se poată aplica termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004", iar aplicarea unui "termen rezonabil" de soluţionare a cererilor care îi sunt adresate, trebuie realizată în concordanţă cu recomandarea privind buna administrare, prin care Comitetul de Miniştri al Consiliului Europei cere guvernelor statelor membre, prin art. 7 din Codul bunei administrări (administraţii), ca administraţiile publice să acţioneze şi să-şi execute obligaţiile într-un termen rezonabil, în raport cu complexitatea cauzei şi cu interesele care există în cauza respectivă.
Într-adevăr, potrivit art. 11 din Legea nr. 213/2015:
"Fondul asigură efectuarea plăţii indemnizaţiilor/despăgubirilor din disponibilităţile sale, către creditorii de asigurări, potrivit condiţiilor şi plafonului de garantare stabilite de prezenta lege.", iar dispoziţiile art. 15 alin. (1) din acelaşi act normativ, menţionează că:
"(1) Pe măsura înregistrării şi analizării cererilor de plată ale petenţilor, împreună cu documentele anexate, se întocmeşte lista creditorilor de asigurări ale căror creanţe certe, lichide şi exigibile urmează să fie plătite din disponibilităţile Fondului, precum şi lista cererilor de plată care urmează să fie respinse parţial sau total; listele se înaintează comisiei speciale, cu propunerea de aprobare sau respingere la plată a sumelor solicitate, iar după aprobarea acestor liste de către comisia specială se efectuează plăţile creanţelor de asigurări către creditorii de asigurări."
Înalta Curte constată că, aceste dispoziţii reglementează "procedura şi condiţiile de efectuare a plăţilor din disponibilităţile Fondului", din care rezultă că Fondul de Garantare a Asiguraţilor este ţinut să efectueze, în limita plafonului de garantare, plăţi ale indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, în timp ce prima instanţă a dispus obligarea la soluţionarea pe fond a unei cereri de plată, context în care criticile formulate sunt nefondate.
În acest context, în mod corect a reţinut prima instanţă că legea nu fixează un termen de soluţionare a cererilor de plată, însă accesul părţilor interesate, iniţial, la o procedură administrativă şi, ulterior, dacă este necesar, la o procedură contencioasă, rămâne teoretic şi iluzoriu, în condiţiile în care autoritatea pârâtă nu justifică modalitatea în care parcurge etapele de verificare şi aprobare a cererilor, prevalându-se de faptul că nu sunt circumscrise vreunui termen, lăsând solicitantul fără niciun răspuns, cu atât mai mult cu cât înregistrarea cererii se face mult ulterior datei depunerii acesteia.
Prin ultima critică, recurentul-pârât susţine că, instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen (implicit) şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimaţilor din cauză, dar care nu s-au adresat instanţei de judecată pentru soluţionarea cererii.
Înalta Curte constată că nu poate fi primită această critică având în vedere că dispoziţiile Legii speciale nr. 213/2015 nu menţionează un anumit termen în care Fondul de Garantare a Asiguraţilor să fie obligat a răspunde petiţionarilor, ci instituie un mecanism de garantare a asiguraţilor împotriva riscului de faliment al asigurătorului, respectiv un termen de 90 de zile de la data pronunţării hotărârii de deschidere a procedurii falimentului, iar O.U.G. nr. 102/2021 prevede un termen de 60 de zile de la care Fondul de garantare a asiguraţilor este îndreptăţit să efectueze plăţi către creditorii de asigurări, de la data publicării în Monitorul Oficial al României a deciziei de retragere a autorizaţiei de funcţionare a asigurătorului, în mod corect a reţinut prima instanţă că pentru nesoluţionarea unei cereri, dispoziţiile legii speciale se completează cu dispoziţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, fără a atrage concluzia că termenul stabilit de instanţa de fond ar fi un termen arbitrar sau că prin soluţia pronunţată s-a adăugat la lege.
Aşa fiind, Înalta Curte constată că susţinerile şi criticile recurentului-pârât sunt neîntemeiate şi nu pot fi primite, iar instanţa de fond a pronunţat o hotărâre legală.
7. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs.
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei nr. 161 din 21 noiembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 1 noiembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.