Asupra cererii de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta-pârâtă A., deliberând, constată următoarele:
I. Obiectul litigiului principal și faptele pertinente
1. Prin Raportul de evaluare nr. 7620/G/II/15.02.2021, întocmit de Agenţia Naţională de Integritate (A.N.I.), s-a dispus sesizarea Comisiei de cercetare a averilor din cadrul Curţii de Apel Cluj, în vederea începerii acţiunii de control şi a constatării diferenţei semnificative, potrivit art. 18 din Legea nr. 176/2010, privind averea deţinută de dna. A. Pârâta A. a ocupat pe perioada în care a fost evaluată 01.07-31.12.2016 funcţia de inspector în cadrul Primăriei Municipiului Cluj-Napoca fiind identificată de către Inspecția de Integritate cu o diferență de venituri nejustificată în sumă de 387.294 euro şi 631.906,91 lei.
2. Prin Ordonanţa nr. x/01.07.2021 pronunţată de Curtea de apel Cluj, Comisia de Cercetare a Averilor s-a dispus în temeiul art. 10 ind. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 115/1996 sesizarea Curţii de Apel Cluj, Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, în vederea confiscării sumelor de 286.494 euro şi 382.145,91 lei de la persoana cercetată A.
3. Conform Ordonanței, pentru anul 2009 sumele de bani pentru care nu există o justificare privind proveniența acestora sunt sumele care au asigurat împrumuturile 9.994 euro, 14.5000 euro şi 21.000 euro, depunerea în numerar- 45.494 euro, fiind justificate doar 11.600 euro şi 17.5000 euro.
4. Referitor la anul 2010, Comisia a considerat că a rămas nejustificată proveniența sumelor de 150.000 euro şi 14.272,21 lei.
5. Pentru anul 2011 s-a considerat ca nejustificată proveniența sumei de 241.873,70 lei şi 30.000 euro, iar pentru anii 2021-2014 şi 2016 s-a arătat că nu există diferențe nejustificate având în vedere că, valoric, împrumutul de 400.000 euro dovedit prin contractul de împrumut încheiat la data de 27.10.2011 şi depus în faţa Comisiei acoperă aceste diferențe.
6. În ceea ce priveşte anul 2015 s-a considerat nejustificată provenienţa sumei de 60.000 euro, iar pentru anul 2016 diferenţa justificată ar fi suma de 24.300 lei.
7. Prin sentinţa civilă nr. 268/2021 din 4 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj, Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal s-a admis cererea de sesizare a Comisiei pentru controlul averilor de pe lângă Curtea de Apel Cluj prin Ordonanța nr. x din 01 iulie 2021. S-a dispus confiscarea sumelor de 286.494 euro şi 382.145,91 lei de la persoana cercetată A. în contradictoriu cu petenta Agenţia Naţională de Integritate privind şi pe Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Cluj şi Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice.
8. În considerentele sentinței s-a reținut în esență că: ”Curtea va considera că, în activitatea de evaluare Agenția Națională de Integritate şi Comisia de cercetare a averilor trebuie să aprecieze ansamblul probator pentru a verifica sursele de proveniență a veniturilor şi a apreciat asupra caracterului justificat sau nejustificat al sumelor de bani şi s-a considerat în mod întemeiat că acordarea împrumuturilor nu a provenit printr-un transfer din conturile deținute, nu figurau cu venituri la data acordării împrumuturilor, nu s-a dovedit menținerea acestor sume în numerar în casă între septembrie 2008 şi mai 2009, astfel că proveniența legală a acestor sume nu a fost dovedită, ceea ce naște probabilitatea faptului pretins şi anume ca aceste contracte de împrumut să fie încheiate în alt scop decât cel menționat, respectiv pentru justificarea sumelor. (…) Persoana evaluată A. a susținut că există o modalitate în care familia sa păstrează sume importante în casă, însă aceste afirmații nu au fost demonstrate probator conform art. 249 C. proc. civ. Referitor la suma de 400.000 euro de la dl. B. din contractul de împrumut rezultă că suma împrumutată s-a acordat la data 27.10.2011, data încheierii contractului. În fața instanței s-a administrat proba testimonială cu care persoana evaluată a dorit să probeze contrar contractului de împrumut că sumele împrumutate s-au acordat începând cu anul 2009 şi că deși stipulația contractuală privește o altă dată totuși împrumutul faptic ar fi dat într-o perioada cu mult înainte de data încheierii actului autentic.”
9. Împotriva sentinţei civile nr. 268/2021 din 4 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj, Secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal persoana cercetată A. a formulat recurs solicitând, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare unei instanţe de acelaşi grad, iar, în subsidiar, în urma rejudecării, respingerea sesizării formulate de Agenţia Naţională de Integritate, constatându-se că nu există o diferenţă între modificările intervenite în avere pe durata exercitării funcţiei, cu consecinţa închiderii dosarului în temeiul art. 18 alin. (3) din Legea nr. 115/1996 şi anulării Ordonanţei nr. x/2021 emise de Comisia de Cercetare a Averilor din cadrul Curţii de Apel Cluj.
10. Criticile formulate au vizat pronunţarea sentinţei cu aplicarea greşită/încălcarea prezumţiei constituţionale a dobândirii ilicite a averii (art. 44 alin. (8) din Constituţie); aplicarea greşită a dispoziţiilor legale referitoare la determinarea cuantumului diferenţelor semnificative în sensul art. 18 din Legea nr. 175/2010; aplicarea greşită a dispoziţiilor referitoare la determinarea cuantumului diferenţei semnificative, aşa cum au fost interpretate prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 596/2016; aplicarea greşită a legii în privinţa modalităţii de apreciere a probelor, în special cu privire la împrumutul de 400.000 de euro acordat de numitul B.
II. Poziția părților.
II.1. Solicitarea de trimitere către Curtea Europeană a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui Aviz consultativ formulată de către recurenta-pârâtă și opinia exprimată de Agenția Națională de Integritate.
11. La termenul de judecată din data de 20 iunie 2023 recurenta-pârâtă A. a depus cerere privind emiterea unui Aviz consultativ din partea Curţii Europene a Drepturilor Omului cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților prevăzute de Convenție:
1. Procedura de evaluare a averilor desfășurată de ANI în temeiul Legii nr. 176/2010, care, potrivit legislației naționale, este o procedură civilă, este, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravității sancțiunii, o procedură penală?
2. Dacă răspunsul la chestiunea de principiu evocată anterior prin întrebarea nr. 1 este afirmativ, atunci procedurii de evaluare a averilor i se aplică principiile/garanțiile C.E.D.O specifice dreptului penal, respectiv, cu titlul de exemplu, sarcina și standardul probei?
3. Confiscarea diferențelor nejustificate, sancțiune ce derivă din procedura de evaluare a averilor desfășurată de ANI în temeiul Legii nr. 176/2010, reprezintă o interferență cu drepturile garantate de art. 1 din Protocolul 1 la Convenție? Poate fi această confiscare considerată proporțională, în lipsa unei legături între bunurile proprietatea recurentei supuse confiscării și o activitate de natură penală?
12. A susţinut recurenta-pârâtă că sunt îndeplinite cerinţele prevăzute de art. 1 din Protocolul 16 la C.E.D.O raportat la art. 2 din Legea nr. 173/2022.
13. Cu privire la primele două chestiuni de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor, desfășurată potrivit Legii nr. 176/2010, este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie, cele mai importante care își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză fiind sarcina și standardul probei, s-a arătat că domeniul evaluării averilor este un domeniu prin care se aduc restrângeri drepturilor fundamentale, atât prin instituirea abaterii, cât și prin gravitatea sancțiunilor aplicabile, fiind întrunite criteriile pentru a statua asupra caracterului penal al procedurii în sensul art. 6 C.E.D.O., așa cum a decis Curtea în Cauza Engel ș.a. c. Olandei: natura abaterii, respectiv natura și gravitatea sancțiunii.
14. În privința naturii abaterii, arată că dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției. Abaterea disciplinară are un caracter exclusiv punitiv prin raportare la consecințele pe care le produce asupra persoanei evaluate: indisponibilizarea bunurilor, iar apoi confiscarea diferențelor nejustificate. De asemenea, prin raportare la dispozițiile art. 17 alin. (6) coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, persoanei evaluate i se aplică, în mod automat, și sancțiunile specifice abaterii disciplinarea a incompatibilităților, respectiv sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.
15. De asemenea, sfera persoanelor cărora li se aplică trebuie luată în calcul: cu cât sfera este mai largă, este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală. Or, din cele 39 de categorii de persoane identificate de art. 1 din Legea nr. 176/2010, rezultă că sfera de aplicabilitate a incompatibilităților este foarte largă, vizând practic toate persoanele care își desfășoară activitatea în sectorul public, potrivit datelor statistice publicate în 2017 fiind vorba de 1,35 milioane de persoane, adică 30% din totalul angajaților din economie.
16. Totodată, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate – ANI, autoritate administrativ autonomă, care are competența legală de a emite rapoarte care, dacă devin definitive, conduc la aplicarea unor sancțiuni de constrângere, care reprezintă restrângeri ale unor drepturi fundamentale – încetarea funcției, interdicții ale drepturilor de a fi ales, de a munci sau de a desfășura o activitate economică pentru o perioadă predeterminată de 3 ani.
17. De asemenea, sancțiunea este penală, dacă prin norma în cauză se urmărește protecția unui interes general, de regulă, instituită prin norme de drept penal. Interesul general legat de integritatea în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și de prevenirea corupției instituționale, care sunt scopurile declarate expres ale Legii nr. 176/2010, este apărat, de regulă, prin mijloace penale, infracțiunile de corupție și de serviciu din Codul penal.
18. Analizând și cel de-al treilea criteriu impus de C.E.D.O, și anume gravitatea sancțiunilor aplicabile: indisponibilizarea bunurilor și ulterior confiscarea acestora, precum și interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de 3 ani rezultă identitatea cu o pedeapsă penală, și anume „interzicerea exercitării, pentru o perioadă de la 1 la 5 ani, a dreptului de a fi ales în autoritățile publice sau în orice alte funcții publice”, pedeapsă penală complementară prevăzută de art. 66 alin. (1) lit. a) C. pen.
19. De asemenea, interdicțiile aplicate ca urmare a incompatibilităților sunt făcute publice, fiind afișate on-line pe site-ul de internet al ANI, fiind accesibilă în mod liber oricărei persoane care are acces la internet.
20. Nu în ultimul rând, s-a susţinut că la aceeași concluzie se ajunge și prin raportare la o analiză comparată cu un alt domeniu de drept, respectiv dreptul contravențional; potrivit jurisprudenței C.E.D.O, contravențiile rutiere intră în sfera acuzațiilor în materie penală, însă sancțiunile prevăzute de lege în materia contravențiilor rutiere sunt mai puțin aspre/severe decât cele prevăzute de legislația de integritate.
21. În ceea ce priveşte aplicarea principiilor/garanțiilor C.E.D.O în materie penală, în conformitate cu drepturi și principii garantate de Convenție (art. 3, 6 și 7), arată că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca, la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii, să se țină seama de împrejurările individuale ale speței.
22. În ceea ce privește sarcina probei, pornind de la faptul că procedura de evaluare a averilor este una penală din perspectiva C.E.D.O, aceasta revine celui care formulează acuzația, respectiv intimatei ANI, iar acuzația trebuie să fie dovedită dincolo de orice îndoială rezonabilă (standardul probei).
23. Referitor la cea de-a treia chestiune de principiu, se pune problema dacă sancțiunea confiscării diferențelor nejustificate reprezintă o interferență cu drepturile garantate de art. 1 din Protocolul 1 la Convenție și dacă aceasta poate fi considerată proporțională, în lipsa unei legături între bunurile proprietatea recurentei supuse confiscării și o activitate de natură penală?
24. Confiscarea averii trebuie analizată prin raportare la art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, care garantează dreptul la proprietate, așa cum acesta a fost interpretat prin jurisprudenţa C.E.D.O, invocându-se cauza Todorov ș.a. c. Bulgariei – Hotărârea din 13.07.2021 vizând proceduri de confiscare a averii similare celei din prezenta cauză, desfășurate în temeiul legislației din Bulgaria.
25. În ceea ce privește condiția proporționalității, Curtea a stabilit prin jurisprudența sa că sancțiunea confiscării reprezintă o măsură disproporționată dacă nu poate fi stabilită nicio legătură între bunurile proprietatea reclamantului supuse confiscării și o activitate de natură penală (Todorov, par. 196, cu referire la C.E.D.O Rummi v. Estonia, nr. 63362/09, 15.01.2015, par. 105-109).
26. Pornind de la faptul că nicăieri în prezenta cauză nu se pretinde că sumele supuse confiscării ar proveni din activități de natură penală/ilicite, se naște problema dacă sancțiunea confiscării, așa cum este reglementată în dreptul național, îndeplinește standardul de protecție al Curții, respectiv dacă poate fi considerată proporțională.
27. S-a solicitat suspendarea cauzei, până la comunicarea de către Agentul guvernamental pentru Curtea Europeană a Drepturilor Omului a avizului consultativ emis de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, tradus în limba română, în temeiul art. 2 alin. (8) din Legea nr. 173/2022.
II.1. Punctul de vedere al Agenţiei Naţionale de Integritate
28. Intimata reclamantă Agenţia Naţională de Integritate a solicitat respingerea cererii privind emiterea unui aviz consultativ de către C.E.D.O, ca neîntemeiată.
29. Raportat la problema invocată de persoana cercetată, respectiv ca prin avizul consultativ să se stabilească dată procedura de evaluare a averilor desfăşurată de Agenţia Naţională de Integritate în temeiul Legii nr. 176/1010 este o procedură penală prin prisma criteriului gravităţii sancţiunii prevăzut de jurisprudenţa C.E.D.O, s-a arătat că aceasta nu prezintă relevanţă, în condiţiile in care procedura administrativă de evaluare şi de emitere a raportului de evaluare prin care se sesizează Comisia de Cercetare a Averilor nu prevede aplicarea vreunei sancţiuni administrative/disciplinare.
30. Prin prisma conţinutului cererii, aceasta nu îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 2 alin. (1) din Legea nr. 173/2022.
31. În cauza dedusă judecăţii nu ne aflăm în prezenţa unei probleme de interpretare a legii, care să prezinte o dificultate care să implice riscul unor dezlegări diferite în practică, susceptibilă să constituie izvorul unei practici neunitare.
32. Contrar susţinerilor recurentei, interdicţia instituită de legiuitor prin dispoziţiile art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 nu reprezintă o sancţiune egală cu cea a destituirii din funcţia publică deţinută, ci o sancţiune administrativă cu natură juridică distinctă de pedeapsa complementară prevăzută in materie penală, constând în interdicţia temporară a exercitării unor drepturi (drepturi electorale), astfel cum s-a reţinut prin Decizia nr. 449/2015 pronunţată de Curtea Constituţională a României.
33. Agenţia Naţională de Integritate nu desfăşoară o activitate de jurisdicţie, ci una administrativă, sens in care s-a pronunţat şi Curtea de Justiţie a Uniunii Europene in cauza C-40/2021. Prin raportul de evaluare ANI nu dispune aplicarea de sancţiuni sau interdicţii, ci doar sesizează Comisia de Cercetare a Averilor în vederea desfăşurării etapei administrative de cercetare a averii.
34. Ocuparea unei funcţii sau demnităţi publice nu este un drept absolut, ci acestea se exercită în condiţiile legii, astfel încât activitatea funcţionarilor publici trebuie să se circumscrie regulilor pe care, în aplicarea normelor constituţionale, legiuitorul le-a edictat în vederea creării cadrului de funcţionare a acestora.
35. Numai în cazul reţinerii unei abateri şi aplicării unei sancţiuni, actul de sancţionare poate fi supus cercetării legalităţii de către instanţa de judecată, cale pe care pot fi ridicat şi pot fi soluţionate criticile de nelegalitate cu privire la natura abaterii şi sancţiunii aplicate, inclusiv modul de aplicare a decăderii din dreptul de a ocupa anumite funcţii pentru o perioadă de 3 ani.
36. Principiul proporţionalităţii pedepselor poate fi pus în discuţie doar la momentul când autoritatea competentă, potrivit art. 26 din Legea nr. 176/2010 dispune aplicarea unor sancţiuni.
III. Dreptul intern relevant
36. Legea nr. 115/1996 pentru declararea şi controlul averii demnitarilor, magistraţilor, a unor persoane cu funcţii de conducere şi de control şi a funcţionarilor publici.
Art. 10, astfel cum a fost modificat prin Legea nr. 176/2010.
(1) Pe lângă fiecare curte de apel va funcţiona o comisie de cercetare a averilor, denumită în continuare comisie de cercetare, formată din:
a) 2 judecători de la curtea de apel, desemnaţi de preşedintele acesteia, dintre care unul în calitate de preşedinte;
b) un procuror de la parchetul care funcţionează pe lângă curtea de apel, desemnat de prim-procurorul acestui parchet.
(2) Preşedintele şi membrii comisiei de cercetare sunt desemnaţi pe o perioadă de 3 ani. Pe aceeaşi perioadă şi de către aceleaşi persoane vor fi desemnaţi şi 3 supleanţi, care îi vor înlocui pe titulari în cazul în care aceştia, din motive legale, nu vor putea lua parte la lucrările comisiei de cercetare.
(...)
Art. 101
Comisia de cercetare va începe acţiunea de control de îndată ce este sesizată de Agenţia Naţională de Integritate cu raportul de evaluare.
Art. 102
(1) Actele şi lucrările comisiei de cercetare nu sunt publice. Persoana în cauză poate lua cunoştinţă de actele şi lucrările dosarului şi poate fi asistată de avocat.
(2) Preşedintele dispune citarea de urgenţă, în faţa comisiei de cercetare, a reprezentantului Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi a persoanei a cărei avere este supusă controlului şi a soţului sau soţiei, după caz, pentru a fi ascultaţi. Comisia de cercetare poate cita orice persoană care ar putea da relaţii utile pentru lămurirea provenienţei bunurilor persoanei controlate şi poate solicita autorităţilor publice sau oricărei alte persoane juridice informaţii necesare pentru soluţionarea cauzei. Cei care, în perioada supusă controlului, au dobândit bunuri de la persoana în cauză vor fi ascultaţi în mod obligatoriu.
(3) Comisia de cercetare poate efectua cercetări locale sau poate dispune efectuarea unei expertize pentru lămurirea cauzei.
(4) Cercetările efectuate de alte persoane decât membrii comisiei de cercetare sunt nule.
Art. 103
Cei citaţi în faţa comisiei de cercetare vor fi ascultaţi pe rând şi vor prezenta dovezile care au stat la baza raportului de evaluare. Persoana a cărei avere este supusă controlului va putea produce în faţa comisiei de cercetare probe în apărare sau va putea solicita administrarea acestora de către comisia de cercetare şi, dacă consideră necesar, poate depune o declaraţie în care va arăta veniturile realizate şi modul de dobândire a averii.
Art. 104
(1) Comisia de cercetare hotărăşte cu majoritate de voturi, în cel mult 3 luni de la data sesizării, pronunţând o ordonanţă motivată, prin care poate dispune:
a) trimiterea cauzei spre soluţionare curţii de apel în raza căreia domiciliază persoana a cărei avere este supusă controlului, dacă se constată, pe baza probelor administrate, că dobândirea unei cote-părţi din aceasta sau a anumitor bunuri determinate nu are caracter justificat;
b) clasarea cauzei, când constată că provenienţa bunurilor este justificată;
c) suspendarea controlului şi trimiterea cauzei parchetului competent, dacă în legătură cu bunurile a căror provenienţă este nejustificată rezultă săvârşirea unei infracţiuni.
(2) Ordonanţa de clasare se comunică părţilor şi parchetului de pe lângă curtea de apel în raza căreia funcţionează comisia de cercetare sau, după caz, parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie ori organelor fiscale.
(3) Controlul se reia de către comisia de cercetare, dacă:
a) după clasarea cauzei apar elemente noi care pot conduce la o soluţie contrară;
b) organul de urmărire penală, după efectuarea cercetărilor, în situaţia prevăzută la alin. (1) lit. c), nu sesizează instanţa penală.
Legea nr. 176 din 1 septembrie 2010 privind integritatea în exercitarea funcțiilor și demnităților publice, pentru modificarea și completarea Legii nr. 144/2007 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale de Integritate, precum și pentru modificarea și completarea altor acte normative.
Articolul 1
(1) Dispozițiile prezentei legi se aplică următoarelor categorii de persoane, care au obligația declarării averii și a intereselor: 1. Președintele României; 2. consilierii prezidențiali și consilierii de stat; 3. președinții Camerelor Parlamentului, deputații și senatorii; 4. membrii din România în Parlamentul European și membrii în Comisia Europeană din partea României; 5. primul-ministru, membrii Guvernului, secretarii de stat, subsecretarii de stat, asimilații acestora, precum și consilierii de stat din aparatul de lucru al primului-ministru; 6. membrii Consiliului Superior al Magistraturii; 7. judecătorii, procurorii, magistrații-asistenți, asimilații acestora, precum și asistenții judiciari; 8. personalul auxiliar de specialitate din cadrul instanțelor judecătorești și parchetelor; 9. judecătorii Curții Constituționale; 10. membrii Curții de Conturi și personalul cu funcții de conducere și de control din cadrul acesteia; 11. președintele Consiliului Legislativ și președinții de secție; 12. Avocatul Poporului și adjuncții săi; 13. președintele și vicepreședintele Autorității Naționale de Supraveghere a Prelucrării Datelor cu Caracter Personal; 14. membrii Consiliului Concurenței; 15. membrii Colegiului Consiliului Național pentru Studierea Arhivelor Securității; 16. membrii Comisiei Naționale a Valorilor Mobiliare;17. membrii Consiliului Economic și Social; 18. membrii Consiliului Comisiei de Supraveghere a Asigurărilor; 19. membrii Consiliului Comisiei de Supraveghere a Sistemului de Pensii Private; 20. membrii Consiliului Național pentru Combaterea Discriminării; 21. membrii Consiliului Național al Audiovizualului; 22. membrii consiliilor de administrație și ai comitetelor directoare ale Societății Române de Radiodifuziune și ale Societății Române de Televiziune; 23. președintele și vicepreședintele Agenției Naționale de Integritate, precum și membrii Consiliului Național de Integritate; 24. directorul general și membrii consiliului director al Agenției Naționale de Presă AGERPRES; 25. directorul Serviciului Român de Informații, prim-adjunctul și adjuncții săi; 26. directorul Serviciului de Informații Externe și adjuncții săi; 27. personalul diplomatic și consular; 28. directorul Serviciului de Protecție și Pază, prim-adjunctul și adjunctul său; 29. directorul Serviciului de Telecomunicații Speciale, prim-adjunctul și adjuncții săi; 30. aleșii locali; 31. persoanele cu funcții de conducere și de control, precum și funcționarii publici, inclusiv cei cu statut special, care își desfășoară activitatea în cadrul tuturor autorităților publice centrale ori locale sau, după caz, în cadrul tuturor instituțiilor publice; 32. persoanele cu funcții de conducere și de control din cadrul unităților sistemului de învățământ de stat și unităților de stat din sistemul de sănătate publică; 33. personalul încadrat la cabinetul demnitarului în administrația publică centrală, precum și personalul încadrat la cancelaria prefectului; 34. membrii consiliilor de administrație, ai consiliilor de conducere sau ai consiliilor de supraveghere, precum și persoanele care dețin funcții de conducere în cadrul regiilor autonome de interes național sau local, companiilor și societăților naționale sau, după caz, societăților comerciale la care statul sau o autoritate a administrației publice locale este acționar majoritar sau semnificativ; 35. guvernatorul, prim-viceguvernatorul, viceguvernatorii, membrii consiliului de administrație, angajații cu funcții de conducere ai Băncii Naționale a României, precum și personalul din conducerea băncilor la care statul este acționar majoritar sau semnificativ; 36. personalul instituțiilor publice, inclusiv personalul angajat cu contract individual de muncă, implicat în realizarea procesului de privatizare, precum și personalul instituțiilor și autorităților publice, inclusiv personalul angajat cu contract individual de muncă, care administrează sau implementează programe ori proiecte finanțate din fonduri externe sau din fonduri bugetare; 37. președinții, vicepreședinții, secretarii și trezorierii federațiilor și confederațiilor sindicale; 38. prefecții și subprefecții; 39. candidații pentru funcțiile de Președinte al României, deputat, senator, consilier județean, consilier local, președinte al consiliului județean sau primar; 40. președinții, vicepreședinții, secretarii generali, directorii economici și/sau trezorierii federațiilor sportive naționale, ai Comitetului Olimpic și Sportiv Român și ai Comitetului Național Paralimpic.
Articolul 8
(1) Scopul Agenției este asigurarea integrității în exercitarea demnităților și funcțiilor publice și prevenirea corupției instituționale, prin exercitarea de responsabilități în evaluarea declarațiilor de avere, a datelor și informațiilor privind averea, precum și a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților și a conflictelor de interese potențiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcțiilor și demnităților publice. În îndeplinirea acestui scop, Agenția poate dezvolta relații de colaborare prin încheierea de protocoale cu entități din țară sau din străinătate.
(2) Activitatea de evaluare efectuată de inspectorii de integritate din cadrul Agenției se desfășoară cu privire la situația averii existente pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice, a conflictelor de interese și a incompatibilităților persoanelor care fac obiectul prezentei legi, conform prevederilor acesteia, care se completează cu dispozițiile actelor normative în vigoare.
(3) Principiile după care se desfășoară activitatea de evaluare sunt legalitatea, confidențialitatea, imparțialitatea, independența operațională, celeritatea, buna administrare, dreptul la apărare, precum și prezumția dobândirii licite a averii.
Articolul 13
(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declarațiilor de avere, a datelor, a informațiilor și a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează: a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfășoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informații publice; b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării și invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice și date ori informații care nu sunt publice.
(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informațiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activității de evaluare, fără ca persoana să fie invitată și informată potrivit dispozițiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută.
Articolul 14
(1) Dacă din activitatea de evaluare rezultă că există diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate informează despre aceasta persoana în cauză și are obligația de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere.
(2) Persoana informată și invitată potrivit alin. (1) poate să prezinte inspectorului de integritate date sau informații pe care le consideră necesare, personal ori prin transmiterea unui punct de vedere scris.
(3) Informarea și invitarea se fac prin poștă, cu scrisoare recomandată cu confirmare de primire.
(4) Persoana care face obiectul evaluării are dreptul de a fi asistată sau reprezentată de avocat și are dreptul de a prezenta orice probe, date ori informații pe care le consideră necesare.
(5) Dacă persoana a cărei avere este evaluată este căsătorită ori dacă are copii în întreținere, în sensul Codului familiei, evaluarea se va extinde și asupra averii soțului/soției și, după caz, asupra averii copiilor aflați în întreținere.
Articolul 15
(1) Pe parcursul desfășurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituțiilor și autorităților publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum și persoanelor fizice, documentele și informațiile necesare desfășurării activității de evaluare, cu obligația păstrării confidențialității.
(2) La solicitarea motivată a inspectorului de integritate, persoanele fizice și juridice, conducătorii autorităților, ai instituțiilor sau ai societăților publice ori private, precum și cei ai regiilor autonome sunt obligați să comunice acestuia, în termen de cel mult 30 de zile, datele, informațiile, înscrisurile și documentele solicitate potrivit prevederilor alin. (1), indiferent de suportul acestora, precum și date, informații sau documente pe care le dețin, care ar putea conduce la soluționarea lucrării. Art. 16 alin. (1) Pentru lămurirea tuturor aspectelor privind diferențele semnificative, în sensul prevederilor art. 18, poate fi efectuată o expertiză extrajudiciară, potrivit legii, cu acordul persoanei a cărei avere este supusă evaluării. (2) Persoana a cărei avere este supusă evaluării are dreptul să-și aleagă un expert asistent, pe cheltuială proprie, în condițiile prevederilor alin. (1).
(3) În cazul în care persoana a cărei avere este supusă evaluării nu își dă acordul pentru efectuarea expertizei, inspectorul de integritate poate solicita judecătoriei în a cărei circumscripție își are domiciliul persoana cercetată admiterea efectuării unei expertize extrajudiciare, pe cheltuiala Agenției.
Articolul 17
(1) Dacă, după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, sunt identificate în continuare, pe baza datelor și informațiilor existente la dispoziția inspectorului de integritate, diferențe semnificative în sensul prevederilor art. 18, inspectorul de integritate întocmește un raport de evaluare.
(2) În lipsa confirmării prevăzute la alin. (1), inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.
(3) Raportul de evaluare va avea următorul cuprins: a) partea descriptivă a situației de fapt; b) punctul de vedere al persoanei supuse evaluării, dacă acesta a fost exprimat; c) evaluarea eventualelor diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18; d) concluzii.
(4) Raportul de evaluare se comunică în termen de 5 zile de la finalizare persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare și, după caz, organelor fiscale, celor de urmărire penală și celor disciplinare, precum și comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996 pentru declararea și controlul averii demnitarilor, magistraților, a unor persoane cu funcții de conducere și de control și a funcționarilor publici, cu modificările și completările ulterioare, precum și cu cele aduse prin prezenta lege. În cadrul organelor fiscale și de urmărire penală se desemnează persoane responsabile pentru relația cu Agenția, care asigură declanșarea de urgență și cu precădere a procedurilor specifice în cadrul acestora.
(5) În cazul în care inspectorul de integritate consideră că nu sunt întrunite condițiile prevăzute la alin. (1), întocmește un raport de evaluare în acest sens, pe care îl transmite persoanei care a făcut obiectul procedurii. Acest raport poate cuprinde, dacă este cazul, mențiuni privind erorile constatate în ceea ce privește întocmirea necorespunzătoare a declarațiilor de avere și sugestii de îndreptare.
(6) Persoana a cărei declarație de avere a fost supusă evaluării, fiind identificate diferențe semnificative, în sensul prevederilor art. 18, este considerată incompatibilă.
(7) Dispozițiile art. 22 alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător.
Articolul 18
Prin diferențe semnificative, în sensul prezentei legi, se înțelege diferența mai mare de 10.000 de euro sau echivalentul în lei al acestei sume între modificările intervenite în avere pe durata exercitării demnităților și funcțiilor publice și veniturile realizate în aceeași perioadă.
Articolul 19
(1) Rapoartele de evaluare, transmise organelor fiscale, organelor de urmărire penală, comisiei de cercetare a averilor prevăzute în Legea nr. 115/1996, cu modificările și completările ulterioare, și cu cele aduse prin prezenta lege, precum și instituțiilor prevăzute la art. 26, vor fi obligatoriu evaluate de aceste instituții, inclusiv sub aspectul propunerilor, și se vor lua, de urgență și cu precădere, măsurile care se impun, potrivit competențelor legale.
(2) Organele fiscale și organele de urmărire penală vor informa trimestrial Agenția asupra măsurilor luate în dosarele transmise potrivit prevederilor alin. (1).
IV. Articolele relevante din Convenția Europeană a Drepturilor Omului
Art. 6 – Dreptul la un proces echitabil
1. Orice persoană are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public şi într-un termen rezonabil a cauzei sale, de către o instanţă independentă şi imparţială, instituită de lege, care va hotărî […] asupra temeiniciei oricărei acuzaţii în materie penală îndreptate împotriva sa. Hotărârea trebuie să fie pronunţată în mod public, dar accesul în sala de şedinţă poate fi interzis presei şi publicului pe întreaga durată a procesului sau a unei părţi a acestuia, în interesul moralităţii, al ordinii publice ori al securității naţionale într-o societate democratică, atunci când interesele minorilor sau protecţia vieţii private a părţilor la proces o impun, sau în măsura considerată absolut necesară de către instanţă, atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiţiei.
2. Orice persoană acuzată de o infracţiune este prezumată nevinovată până ce vinovăţia sa va fi legal stabilită.
3. Orice acuzat are, în special, dreptul: a) să fie informat, în termenul cel mai scurt, într-o limbă pe care o înţelege şi în mod amănunţit, despre natura şi cauza acuzaţiei aduse împotriva sa; b) să dispună de timpul şi de înlesnirile necesare pregătirii apărării sale; c) să se apere el însuşi sau să fie asistat de un apărător ales de el şi, dacă nu dispune de mijloacele necesare pentru a plăti un apărător, să poată fi asistat în mod gratuit de un avocat din oficiu, atunci când interesele justiţiei o cer; d) să întrebe sau să solicite audierea martorilor acuzării şi sa obţină citarea şi audierea martorilor apărării în aceleaşi condiţii ca şi martorii acuzării; e) să fie asistat în mod gratuit de un interpret, dacă nu înţelege sau nu vorbeşte limba folosită la audiere.
Art. 1 din Protocolul nr. 1 – Dreptul de proprietate
1. Orice persoană fizică sau juridică are dreptul la respectarea bunurilor sale. Nimeni nu poate fi lipsit de proprietatea sa decât pentru cauza de utilitate publică și în condițiile prevăzute de lege și de principiile generale ale dreptului internațional.
2. Dispozițiile precedente nu aduc atingere dreptului statelor de a pune în aplicare legile pe care le consideră necesare pentru a reglementa folosința bunurilor conform interesului general sau pentru a asigura plata impozitelor sau a altor contribuții, sau a amenzilor.
V. Considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie asupra cererii de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta A.
36. Potrivit art. 2 din Legea nr. 173 din 8 iunie 2022 pentru adoptarea unor măsuri necesare punerii în aplicare a Protocolului nr. 16 la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, adoptat la Strasbourg la 2 octombrie 2013 și semnat de România la Strasbourg la 14 octombrie 2014:
”(1) Înalta Curte de Casație și Justiție poate solicita Curții Europene a Drepturilor Omului emiterea unui aviz consultativ cu privire la chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta, în cazul în care apreciază că avizul consultativ este necesar pentru clarificarea unor aspecte ale cauzei în vederea pronunțării hotărârii: a) în materie civilă, când este învestită cu judecarea cauzei în recurs sau, după caz, în procedura sesizării în vederea pronunțării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept (...) (2) Sesizarea Curții Europene a Drepturilor Omului se face de către Înalta Curte de Casație și Justiție, dacă sunt întrunite condițiile prevăzute la alin. (1), din oficiu sau la cererea unei părți, a persoanei vătămate ori a procurorului, după dezbateri contradictorii. Înalta Curte de Casație și Justiție se pronunță asupra sesizării prin încheiere motivată, care nu este supusă niciunei căi de atac.” În prezenta cauză, Înalta Curte de Casație și Justiție este învestită cu soluționarea unui recurs, iar cauza ridică chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor și libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta, pentru a căror clarificare instanța apreciază că avizul consultativ al C.E.D.O. este necesar pentru în vederea pronunțării hotărârii, după cum se va arăta în cele ce urmează:
V.1. Cu privire la prima chestiune de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie.
37. Cu privire la prima chestiune de principiu, respectiv dacă procedura de evaluare a averilor este o procedură penală, în sensul art. 6, alin. (1) C.E.D.O, căreia i se aplică principiile și garanțiile C.E.D.O în această materie, cele mai importante care își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză fiind sarcina și standardul probei, Înalta Curte reține reperele conturate în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului și a Curții de Justiție a Uniunii Europene, care au făcut-o să aibă îndoieli cu privire la calificarea procedurii ce face obiectul recursului dedus judecății sale, un litigiu de contencios administrativ special potrivit dreptului național, din perspectiva aplicabilităţii laturii penale a art. 6 din Convenţie.
38. Astfel, punctul de plecare în examinarea aplicabilităţii laturii penale a art. 6 din Convenţie rezidă în criteriile enunţate în hotărârea Engel şi alţii împotriva Ţărilor de Jos, pct. 82-83: 1) calificarea în dreptul intern; 2) natura infracţiunii; 3) gravitatea pedepsei pe care persoana în cauză riscă să o primească.
39. Înalta Curte are în vedere faptul că, în cauza C-40/21, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a fost chemată să se pronunțe cu privire la examinarea aplicabilităţii art. 49 alin. (3) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care prevede că pedepsele nu trebuie să fie disproporționate față de infracțiune și care vizează sancțiunile de natură penală, într-o altă procedură derulată în fața ANI, respectiv cea a constatării conflictului de interese, instanța europeană concluzionând în sens negativ.
40. Înalta Curte reține că, potrivit jurisprudenței constante a Curții de Justiție a Uniunii
Europene referitoare la interpretarea art. 50 din cartă și transpuse la art. 49 alin. (3) din aceasta, sunt pertinente aceleași trei criterii pentru aprecierea naturii penale a unei sancțiuni. Primul este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C 544/19, EU:C:2021:803, punctul 91, precum și Hotărârea din 22 martie 2022, bpost, C 117/20, EU:C:2022:202, punctul 25 și jurisprudența citată).
41. Aplicând aceste trei criterii la procedura prevăzută de Legea nr. 176/2010 cu privire la conflicte de interese, C.J.U.E a reținut, în paragrafele 38-43 ale hotărârii menționate, următoarele:
”37. În ceea ce privește primul criteriu, privind calificarea încălcării în dreptul intern, atât din modul de redactare a art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, care face referire la o „abatere disciplinară”, cât și din jurisprudența națională citată în cererea de decizie preliminară, în special din cea a Curții Constituționale, rezultă că, în dreptul român, nici încetarea de plin drept a mandatului în cazul constatării unui conflict de interese, nici interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă, complementară acestei încetări, nu sunt considerate sancțiuni penale. În plus, din dosarul de care dispune Curtea reiese că aceste măsuri sunt aplicate în temeiul unei proceduri administrative. Deși este adevărat că dreptul român prevede de asemenea infracțiunea de conflict de interese, sancțiunile prevăzute pentru aceasta sunt aplicate, după cum a arătat domnul avocat general la punctul 31 din concluzii, în temeiul unei proceduri distincte și independente.
38. În ceea ce privește al doilea criteriu, referitor la natura însăși a încălcării, acesta presupune să se verifice dacă măsura în discuție urmărește în special o finalitate represivă, care este specifică unei sancțiuni de natură penală în sensul art. 49 din cartă [a se vedea în acest sens Hotărârea din 22 iunie 2021, Latvijas Republikas Saeima (Puncte de penalizare), C 439/19, EU:C:2021:504, punctul 89, precum și Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C 544/19, EU:C:2021:803, punctul 94 și jurisprudența citată].
39. În speță, din cererea de decizie preliminară și din observațiile părților în fața Curții reiese că Legea nr. 176/2010 urmărește să garanteze integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională și că măsura interdicției de a ocupa funcții publice alese, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, se înscrie într un ansamblu mai larg de măsuri care urmăresc, toate, în mod complementar, acest obiectiv și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivelor de referință prevăzute de Decizia 2006/928. Astfel, finalitatea acestei interdicții, la fel ca cea a încetării de plin drept a mandatului, este de a menține buna funcționare și transparența statului, punând capăt în mod durabil situațiilor de conflict de interese.
40. În acest sens, în ceea ce privește interdicția de a candida în alegeri și de a ocupa funcții alese, care urmărește o asemenea finalitate și care vizează libera decizie a organelor alese, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că aceasta nu are caracter punitiv, chiar dacă este pronunțată în urma unei condamnări penale pentru fapte de corupție (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 și 97, precum și Curtea EDO, 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 și 73).
41. Ținând seama de aceste elemente și având în vedere jurisprudența menționată la punctul anterior, rezultă că o măsură constând în interdicția de a ocupa funcții publice alese timp de trei ani, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, urmărește un obiectiv esențialmente preventiv, iar nu represiv.
42. În ceea ce privește al treilea criteriu, referitor la gradul de severitate a sancțiunii, trebuie subliniat, așa cum a arătat domnul avocat general la punctul 33 din concluzii, că o asemenea măsură nu constă în aplicarea unei pedepse privative de libertate sau în aplicarea unei amenzi, ci în interzicerea exercitării pe viitor a unor activități determinate, și anume a unor funcții publice alese, care vizează un grup delimitat de persoane având un statut special. Această interdicție are de asemenea o durată limitată și nu privește dreptul de vot.
43. Trebuie adăugat că, potrivit jurisprudenței Curții Europene a Drepturilor Omului, sancțiuni similare măsurii în discuție în litigiul principal nu sunt considerate, în general, ca având un grad de gravitate suficient pentru a le conferi o natură penală, cu atât mai mult atunci când dreptul de vot nu este afectat (a se vedea în acest sens Comisia Europeană a Drepturilor Omului, 13 ianuarie 1997, Tapie împotriva Franței, CE:ECHR:1997:0113DEC003225896, p. 5, precum și Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 96 și 97).
42. Reținând criteriile Engel mai sus enunțate și jurisprudența C.J.U.E citată, Înalta Curte subliniază totuși că procedura din prezenta cauză prezintă totuși unele particularități, derivând în special din gravitatea sancțiunii confiscării.
43. În ceea ce privește primul criteriu, așa cum s-a arătat, prezentul litigiu este, potrivit dreptului național, un litigiu de contencios administrativ special din perspectiva dreptului național, iar nu unul de natură penală. În prezenta cauză nu există nici un indiciu că se efectuează urmărire penală cu privire la vreo faptă care să aibă legătură cu chestiunile deduse judecății în recursul aflat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție. Cu toate acestea, în dreptul național, sancțiunea confiscării intervine de regulă, ca urmare a unei proceduri penale. De asemenea, potrivit jurisprudenței C.E.D.O, acest criteriu are o pondere relativă şi nu serveşte decât ca punct de plecare. Ceea ce este decisiv este dacă dreptul intern încadrează sau nu o faptă prevăzută de legea penală ca infracţiune. În lipsa unei astfel de încadrări, Curtea va lua în considerare ceea ce se află dincolo de clasificarea naţională, examinând realitatea substanţială a procedurii respective.
44. Pentru examinarea celui de-al doilea criteriu, care este considerat ca fiind mai important [conform jurisprudenței din cauza Jussila împotriva Finlandei (MC), pct. 38], Înalta Curte reține că, potrivit jurisprudenței C.E.D.O, următorii factori pot fi luaţi în considerare:
- dacă norma juridică în cauză se adresează exclusiv unui grup specific sau se impune tuturor prin natura ei (cauza Bendenoun împotriva Franţei, pct. 47); dacă norma este una cu caracter general aplicabil, acesta este un element relevant în sensul că abaterea este de natură penală.
- dacă procedura este declanşată de o autoritate publică în temeiul unor atribuţii legale de execuţie [cauza Benham împotriva Regatului Unit (MC), pct. 56];
- dacă norma juridică are o funcţie represivă sau disuasivă (cauza Öztürk împotriva Germaniei, pct. 53; cauza Bendenoun împotriva Franţei, pct. 47); dacă aceasta urmărește un scop punitiv, și nu unul reparator, atunci fapta este penală, în sensul Convenției.
- dacă o condamnare la orice tip de pedeapsă depinde de constatarea vinovăţiei (Benham împotriva Regatului Unit (MC), pct. 56);
- modul în care proceduri comparabile sunt clasificate în alte state membre ale Consiliului Europei (Öztürk împotriva Germaniei, pct. 53).
45. În privința naturii abaterii, Înalta Curte reține cele statuate de C.J.U.E cu privire la conflictele de interese, în sensul că Legea nr. 176/2010 urmărește să garanteze integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și să prevină corupția instituțională și că măsura interdicției de a ocupa funcții publice alese, precum cea care poate fi impusă în cauza principală, se înscrie într un ansamblu mai larg de măsuri care urmăresc, toate, în mod complementar, acest obiectiv și, prin urmare, contribuie la realizarea obiectivelor de referință prevăzute de Decizia 2006/928. Astfel, finalitatea acestei interdicții, la fel ca cea a încetării de plin drept a mandatului, este de a menține buna funcționare și transparența statului, punând capăt în mod durabil situațiilor de conflict de interese.
46. Înalta Curte reține și jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului citată de C.J.U.E, în ceea ce privește interdicția de a candida în alegeri și de a ocupa funcții alese, în care s-a statuat că aceasta nu are caracter punitiv, chiar dacă este pronunțată în urma unei condamnări penale pentru fapte de corupție (a se vedea în acest sens Curtea EDO, 18 mai 2021, Galan împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0518DEC006377216, § 85 și 97, precum și Curtea EDO, 17 iunie 2021, Miniscalco împotriva Italiei, CE:ECHR:2021:0617JUD005509313, § 64 și 73).
47. Cu toate acestea, Înalta Curte subliniază că procedura de față, spre deosebire de cea a conflictelor de interese anterior analizată, are ca principal efect indisponibilizarea bunurilor, iar apoi confiscarea diferențelor nejustificate, un efect față de care cu greu s-ar putea susține că nu are un caracter punitiv. De asemenea, prin raportare la dispozițiile art. 17 alin. (6) coroborate cu art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010, persoanei evaluate i se aplică, în mod automat, și sancțiunile specifice abaterii disciplinare a incompatibilităților, mai sus analizată, respectiv sancțiunea interdicției de a ocupa orice funcție publică electorală timp de 3 ani.
48. În ceea ce privește sfera persoanelor cărora li se aplică procedura, Înalta Curte reține că aceasta nu este una general aplicabilă, cum ar fi în cazul normelor fiscale aplicabile tuturor cetățenilor în calitatea lor de plătitori de taxe, analizate în cauza Bendenoun împotriva Franţei, însă sfera persoanelor cărora se aplică această procedură este una destul de largă, constând în cele 39 de categorii de persoane identificate de art. 1 din Legea nr. 176/2010.
49. Totodată, procedura de evaluare în prezenta cauză a fost desfășurată de Agenția Națională de Integritate (ANI), autoritate administrativ autonomă, având ca scop, potrivit art. 8 din Legea nr. 176/2010, asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice şi prevenirea corupţiei instituţionale, prin exercitarea de responsabilităţi în evaluarea declaraţiilor de avere, a datelor şi informaţiilor privind averea, precum şi a modificărilor patrimoniale intervenite, a incompatibilităților şi a conflictelor de interese potenţiale în care se pot afla persoanele prevăzute la art. 1, pe perioada îndeplinirii funcţiilor şi demnităţilor publice. Acesta este interesul general protejat avut în vedere în calificarea procedurii.
50. Înalta Curte nu are cunoștință despre calificarea unor proceduri similare în dreptul național al altor state.
51. Cu privire la al treilea criteriu, gravitatea sancțiunii, Înalta Curte are în vedere că acesta este determinat prin referire la pedeapsa maximă posibilă prevăzută de legislaţia aplicabilă (Campbell şi Fell împotriva Regatului Unit, pct. 72; Demicoli împotriva Maltei, pct. 34), precum și faptul că al doilea şi al treilea criteriu, enunţate în hotărârea Engel şi alţii împotriva Ţărilor de Jos, sunt alternative şi nu neapărat cumulative: pentru ca art. 6 să fie aplicabil este suficient ca infracţiunea în cauză să fie, prin natura ei, considerată ca fiind „penală” din punct de vedere al Convenţiei sau ca infracţiunea să facă o persoană pasibilă de o sancţiune care, prin natura ei şi prin gradul de gravitate, intră, în general, în sfera „penală” (Öztürk împotriva Germaniei, pct. 54, şi Lutz împotriva Germaniei, pct. 55).
52. Reține Înalta Curte că faptul că o infracţiune nu este pedepsită cu închisoarea nu este decisiv în sine, deoarece caracterul relativ diminuat nu poate elibera o infracţiune de caracterul ei penal intrinsec (Öztürk împotriva Germaniei, pct. 53, şi Nicoleta Gheorghe împotriva României, pct. 26). O abordare cumulativă poate totuşi fi adoptată atunci când o analiză distinctă a fiecărui criteriu nu permite să se ajungă la o concluzie clară cu privire la existenţa unei acuzaţii în materie penală (Bendenoun împotriva Franţei, pct. 47).
53. În sfârșit, Înalta Curte reține concluziile C.J.U.E în cauza C-40/21, care a analizat sancțiunea interdicției de a candida pentru o funcție publică pentru 3 ani, arătând că o asemenea măsură nu constă în aplicarea unei pedepse privative de libertate sau în aplicarea unei amenzi, ci în interzicerea exercitării pe viitor a unor activități determinate, și anume a unor funcții publice alese, care vizează un grup delimitat de persoane având un statut special. Această interdicție are de asemenea o durată limitată și nu privește dreptul de vot.
54. Or, spre deosebire de această cauză, sancțiunea care intervine în cazul procedurii analizate în recursul în care s-a formulat prezenta cerere de aviz este cea a confiscării averii, fără vreo legătură cu săvârșirea unei infracțiuni. În speță, suma ce urmează a fi confiscată este una foarte mare, de 387.294 euro şi 631.906,91 lei. Or, cuantumul foarte ridicat al penalităților a fost considerat un criteriu esențial în definirea aspectului penal al sancțiunii în cauza Bendenoun împotriva Franţei. Înalta Curte observă însă că, spre deosebire de cauza Bendenoun împotriva Franţei, pârâta-recurentă din prezenta cauză nu riscă sancțiunea închisorii în caz de neplată a sumei confiscate.
55. Înalta Curte procedează, de asemenea, și la o analiză comparată cu un alt domeniu de drept, respectiv dreptul contravențional. Potrivit jurisprudenței C.E.D.O în cauza Anghel contra României, contravențiile rutiere intră în sfera acuzațiilor în materie penală, însă sancțiunile prevăzute de lege în materia contravențiilor rutiere sunt mai puțin aspre/severe decât cele prevăzute de prezenta procedură de control al averilor (în special confiscarea).
56. În ceea ce priveşte consecințele asupra prezentului litigiu, în măsura în care s-ar decide aplicarea principiilor/garanțiilor C.E.D.O în materie penală, cele mai importante care își găsesc aplicabilitatea în prezenta cauză sunt sarcina și standardul probei, precum și proporționalitatea sancțiunilor în materia evaluării averilor.
57. Înalta Curte reține că principiul proporționalității impune, pe de o parte, ca sancțiunea aplicată să corespundă gravității încălcării și, pe de altă parte, ca, la determinarea sancțiunii, precum și la stabilirea cuantumului sancțiunii, să se țină seama de împrejurările individuale ale speței.
58. În ceea ce privește sarcina probei, pornind de la ipoteza că procedura de evaluare a averilor ar fi una penală din perspectiva C.E.D.O, aceasta ar reveni celui care formulează acuzația, respectiv intimatei ANI, iar acuzația ar trebui să fie dovedită dincolo de orice îndoială rezonabilă (standardul probei).
V.2. Referitor la cea de-a doua chestiune de principiu, dacă o procedură precum cea din cauza de faţă, fără legătură cu săvârşirea unei infracțiuni, potrivit căreia dacă se constată că dobândirea unor bunuri anume determinate sau a unei cote-părţi dintr-un bun nu este justificată, instanţa va hotărî confiscarea acestora fără să fie îndrituită să facă o analiză a proporționalității acestei măsuri, poate constitui o încălcare a art. 1 Protocolul 1 din C.E.D.O.
59. Referitor la cea de-a doua chestiune de principiu, Înalta Curte se întreabă dacă o procedură precum cea din cauza de faţă, fără legătură cu săvârşirea unei infracțiuni, potrivit căreia dacă se constată că dobândirea unor bunuri anume determinate sau a unei cote-părţi dintr-un bun nu este justificată, instanţa va hotărî confiscarea acestora fără să fie îndrituită să facă o analiză a proporționalității acestei măsuri, poate constitui o încălcare a art. 1 Protocolul 1 din C.E.D.O.
60. În formularea acestei chestiuni de principiu, Înalta Curte are în vedere faptul că, confiscarea averii trebuie analizată prin raportare la art. 1 din Protocolul 1 la Convenție, care garantează dreptul la proprietate.
61. Înalta Curte reține în special jurisprudența C.E.D.O în cauza Todorov ș.a. c. Bulgariei (cererile 50705/11, 11340/12, 26221/12 et al.), în care Curtea a trebuit să stabilească dacă ingerința era proporțională, deosebirea față de prezenta cauză fiind că, în acea cauză, ingerința avea o bază în dreptul național (Legea din 2005), care urmărea realizarea unui scop legitim în interesul public, și anume prevenirea dobândirii ilicite de bunuri prin activități cu caracter penal și folosirea acestor bunuri, ingerința fiind deci strict legată de o faptă penală.
62. Procedura prevăzută de Legea din 2005 plasa, în întregul ei, o sarcină considerabilă pentru reclamanți. Câmpul de aplicare al Legii era foarte vast, cu privire la perioadele de timp examinate, ca și cu privire la lista infracțiunilor apte să declanșeze procedurile de confiscare. Dovada provenienței legale a bunurilor și a faptelor cazului în general putea fi dificilă, din cauza necesității ca reclamanții să-și stabilească situația financiară de mai mulți ani înainte și în lumina limitelor probării, în majoritatea cazurilor, într-o perioadă de criză economică, și din cauza faptului că rata economiei subterane și, deci, a veniturilor nedeclarate în Bulgaria era relativ înaltă. În același timp, Legea din 2005 instituia o prezumție a provenienței penale a bunurilor, acest fapt presupunând că autoritățile nu trebuiau să dovedească o asemenea proveniență, ci se puteau baza doar pe lipsa unui venit legal; în unele cazuri, acest fapt conducea la asumpția implicită, fără probe și precizări, că reclamanții au fost implicați în comiterea altor activități cu caracter penal. De vreme ce niciuna din carențele procedurale din Legea 2005 nu putea afecta în mod decisiv, în sine, de principiu, proporționalitatea măsurilor de confiscare dispuse în cazul reclamanților, Curtea a trebuit să aibă în vedere efectul lor cumulativ. Luați împreună, factorii menționați mai sus puteau conduce la incertitudinea și la imprecizia criticată de Curte în cazul Dimitrovi v. Bulgaria, cu alte cuvinte ei puteau face disproporționată confiscarea în baza Legii din 2005, raportat la scopul legitim urmărit.
63. În aceste circumstanțe, la evaluarea proporționalității ingerinței, Curtea a urmat poziția Curții Supreme a Bulgariei, exprimată în Decizia sa interpretativă din 2014, considerând critică, pentru asigurarea echilibrului cerut de art. 1 din Protocolul nr. 1, stabilirea unei legături cauzale, directe sau indirecte, între bunurile care trebuiau confiscate și activitatea cu caracter penal, care era „justificată în mod logic” și bazată pe circumstanțele individuale ale fiecărui caz. Curtea a verificat, așadar, dacă, în contextul fiecărui caz precis și ca o contrapondere și o garantare a dreptului reclamanților, tribunalele naționale au prezentat date referitoare la conduita cu caracter penal ca urmare a căreia au fost dobândite bunurile care trebuiau confiscate și dacă au demonstrat, de o manieră rezonabilă, că aceste bunuri puteau fi dobândite prin activitatea cu caracter penal demonstrată. O asemenea abordare era reflectată, de asemenea, în jurisprudența Curții și în Directiva 2014/42/EU. Atât timp cât era efectuată o asemenea analiză, Curtea ar fi manifestat, în general, deferență față de evaluarea tribunalelor naționale, cu excepția cazului în care reclamanții ar fi demonstrat că o asemenea evaluare este arbitrară sau nerezonabilă în mod manifest.
64. În ceea ce privește condiția proporționalității, Curtea a stabilit că sancțiunea confiscării reprezintă o măsură disproporționată dacă nu poate fi stabilită nicio legătură între bunurile proprietatea reclamantului supuse confiscării și o activitate de natură penală (Todorov, par. 196, cu referire la C.E.D.O Rummi v. Estonia, nr. 63362/09, 15.01.2015, par. 105-109; ).
65. În funcție de calitatea evaluării tribunalelor naționale, Curtea a constatat existența unei încălcări a art. 1 din Protocolul nr. 1 în privința unor reclamanți (Todorov, Gaich, Barov, Zhekovi) și inexistența vreunei încălcări în cazul altora (Rusev, Katsarov, Dimitrov).
66. Înalta Curte reține că prezenta cauză se deosebește esențial de jurisprudența citată prin aceea că procedura de control al averilor reglementată de legea română este distinctă și fără legătură cu săvârșirea unei infracțiuni. Pe de altă parte, însă, caracterul licit al averii se prezumă, deși mare parte din dificultățile de a proba acest caracter licit enumerate în cauza Todorov sunt prezente și în prezentul litigiu.
67. Pornind de la faptul că în prezenta cauză nu se susține că sumele supuse confiscării ar proveni din activități de natură penală/ilicite, iar acest aspect nici nu este relevant din perspectiva procedurii de control al averilor, precum și de la faptul că, în măsura în care pârâta nu reușește să dovedească proveniența sumelor de bani/bunurilor, sancțiunea care intervine este confiscarea acestora, fără vreo posibilitate din partea instanței de a cenzura această măsură, Înalta Curte se întreabă și dacă sancțiunea confiscării, așa cum este reglementată în dreptul național, îndeplinește standardul de protecție al Curții, respectiv dacă poate fi considerată proporțională.
68. Reține Înalta Curte și concluziile C.J.U.E din cauza C-40/21 în sensul că principiul proporționalității nu se opune unei legislații naționale care prevede o măsură constând în interdicția de a ocupa orice funcție publică aleasă pentru o durată prestabilită de trei ani împotriva unei persoane față de care s a constatat existența unui conflict de interese în exercitarea unei asemenea funcții, cu condiția ca, având în vedere toate împrejurările relevante, aplicarea acestei legislații să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav.
69. Cum procedura de control al averilor reglementată de dreptul național nu lasă vreo marjă de apreciere instanței naționale pentru a face aplicarea principiului proporționalității, sancțiunea confiscării operând automat ca urmare a nedovedirii caracterului licit al provenienței sumelor de bani sau bunurilor, Înalta Curte are îndoieli cu privire la conformitatea procedurii cu standardele Convenției.
VI. Temeiul juridic al sesizării
Pentru motivele mai sus arătate, în temeiul art. (1) din Protocolul nr. 16 la C.E.D.O raportat la art. (2) din Legea nr. 173/2022, se va admite cererea de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta-reclamantă A. și se va dispune sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ cu privire la chestiunile de principiu menționate în dispozitiv privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăților fundamentale și din protocoalele la aceasta.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DISPUNE:
Admite cererea de sesizare a Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ formulată de recurenta-pârâtă A.
În temeiul art. (1) din Protocolul nr. 16 la C.E.D.O raportat la art. (2) din Legea nr. 173/2022, dispune sesizarea Curţii Europene a Drepturilor Omului în vederea emiterii unui aviz consultativ cu privire la următoarele chestiuni de principiu privind interpretarea ori aplicarea drepturilor şi libertăților din Convenția pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăților fundamentale sau din protocoalele la aceasta:
1. Procedura de evaluare a averilor desfășurată în temeiul Legii nr. 176/2010, care, potrivit legislaţiei naţionale, este o procedură civilă, poate fi calificată, prin prisma criteriilor dezvoltate de jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, în special cel al gravităţii sancţiunii, ca fiind o procedură penală, căreia i se aplică garanţiile prevăzute de art. 6 C.E.D.O?
2. O procedură precum cea din cauza de faţă, fără legătură cu săvârşirea unei infracțiuni, potrivit căreia dacă se constată că dobândirea unor bunuri anume determinate sau a unei cote-părţi dintr-un bun nu este justificată, instanţa va hotărî confiscarea acestora fără să fie îndrituită să facă o analiză a proporționalității acestei măsuri, poate constitui o încălcare a art. 1 Protocolul 1 din C.E.D.O?
În temeiul art. 2 alin. (8) din Legea nr. 173/2022 suspendă judecarea recursului formulat de recurenta-pârâtă A. împotriva sentinţei nr. 268 din data de 4 noiembrie 2021 a Curţii de Apel Cluj Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.
Cu recurs la Completul de 5 judecători, în termen de 3 zile de la comunicare, asupra măsurii suspendării.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 6 noiembrie 2023.