Inadmisibilitatea în contencios administrativ a acţiunii vizând completarea unui act administrativ normativ. Invocarea unui drept inexistent în fondul legislativ

 

Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin Legea nr. 554/2004. Obiectul acţiunii în contenciosul administrativ

Index alfabetic:

• Act administrativ normativ
• Drept nerecunoscut de lege
• Inadmisibilitatea acţiunii în contencios administrativ

 

Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (2)

 

Acţiunea reclamantului prin care s-a solicitat completarea unui act administrativ normativ cu dispoziţii care să confere dreptul la Semnul Onorific „În Serviciul Patriei”, cu titlu retroactiv, începând cu anul în care persoanele îndreptăţite îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege[1], nu se circumscrie competenţei instanţei de contencios administrativ, ci intră în competenţa legiuitorului, întrucât se invocă un drept inexistent în fondul legislativ, iar autoritatea publică nu poate fi obligată să acorde drepturi care nu sunt recunoscute de lege.

Chestiunea supusă analizei vizează oportunitatea emiterii unui act/dispoziţie normativ/ă pentru recunoaşterea unui drept care nu este prevăzut de lege, în condiţiile în care controlul judecătoresc în contencios administrativ poate viza exclusiv aspecte de nelegalitate ale actelor administrative.

 

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 6004 din 13 decembrie 2023

 

I. Circumstanțele cauzei 

1.Obiectul cererii de chemare în judecată  

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Suceava, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, la data de 08.04.2022, sub nr. x/39/2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne, să se dispună obligarea pârâtului la modificarea Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 133/2018 privind stabilirea condițiilor în care se poate conferi Semnul onorific în Serviciul Patriei pentru ofiţeri, ofiţeri de poliţie, maiştri militari, subofiţeri, agenţi de poliţie, preoţi militari şi soldaţi şi gradaţi profesionişti, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1005 din 27 noiembrie 2018, prin completarea dispoziţiilor art. 7 cu stabilirea expresă a obligației emiterii, cu titlu retroactiv, a Semnului onorific în Serviciul Patriei ulterior anului în care persoanele îndreptățite îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege, în cazul în care s-a dispus achitarea acestora şi sunt repuse în drepturile avute la data punerii la dispoziţie, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziţie, cu obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.  

2.Hotărârea instanței de fond 

Prin sentința civilă nr. 64 din 7 iulie 2022, Curtea de Apel Suceava, Secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins, ca nefondate, excepţiile invocate de pârât prin întâmpinare, respectiv excepţia lipsei de interes şi excepţia inadmisibilității şi a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată având ca obiect „litigiu privind funcționarii publici statutari”, formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Afacerilor Interne.  

3.Căile de atac exercitate în cauză 

Împotriva sentinței civile indicate în punctul I.2 de mai sus au formulat recurs principal reclamantul A. şi recurs incident pârâtul Ministerul Afacerilor Interne. 

1. Prin recursul principal, invocând incidența motivelor de recurs reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., recurentul-reclamant A. a solicitat, în principal, casarea în parte a sentinței atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.  

În subsidiar, recurentul-reclamant a solicitat casarea în parte a sentinței civile nr. 64 din 7 iulie 2022 şi, în rejudecare, admiterea acțiunii în contencios administrativ şi obligarea pârâtului la modificarea Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 133/2018, în sensul celor indicate în cererea de chemare în judecată.  

În motivarea recursului se arată, în esență, următoarele: 

La primul termen de judecată, din data de 15.06.2022, instanţa a pus în discuţie competenţa, respingând greșit proba solicitată de reclamant,  întrucât aceasta era utilă, vizând atât interesul în promovarea acțiunii, dar și îndeplinirea condițiilor acordării semnului onorific, încă de înainte de a fi pus la dispoziţie de pârât. 

Instanța a încălcat prevederile art. 28 din Legea nr. 554/2004, coroborate cu cele ale art. 224, 248, raportate la art. 390 C. proc. civ., deoarece a dat cuvântul asupra excepţiilor în faza dezbaterilor pe fond şi nu preliminar acesteia, fără să arate că acestea vor fi unite cu fondul cauzei sau să indice motivele soluţionării lor o dată cu fondul speţei. 

Hotărârea este insuficient motivată, lapidară și netemeinică. 

Invocând jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, reflectată în special în cauza Boldea împotriva României, subliniază obligaţia de motivare a hotărârilor judecătoreşti impusă instanţelor naţionale prin art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale, chiar dacă aceasta nu implică existenţa unui răspuns detaliat la fiecare problemă ridicată. Această obligație presupune să fie examinate în mod real problemele esenţiale care au fost supuse analizei instanţei, iar în considerentele hotărârii să fie redate argumentele care au condus la pronunţarea acesteia. 

Arată că instanţa trebuie să răspundă cu argumente la fiecare dintre criticile şi apărările invocate de părţi, în speţa dedusă judecăţii, plecând de la obiectul şi limita investirii, fiind imperios necesar să motiveze soluţia dispusă în cauză și că motivarea sentinţei ar fi trebuit să reprezinte un element de transparenţă a justiţiei, inerent oricărui act jurisdicţional.  

Considerând că sentinţa nu trebuia să reprezinte un act discreţionar, ci să fie rezultatul unui proces logic de analiză ştiinţifică a probelor administrate în cauză, urmare unor raţionamente logice făcute de instanţă şi care îşi găsesc exponențialul în motivarea sentinţei judecătoreşti, susține că motivarea instanţei de fond se limitează să reia cuvânt cu cuvânt, parte din motivarea pârâtului, să redea un text legal, fără să analizeze elemente esenţiale ale cauzei. 

În plus, în ceea ce priveşte considerentele avute în vedere la soluţionarea fondului cauzei, în mod greşit prima instanţă a apreciat că actele administrative sunt constitutive sau translative de drepturi şi că „în principiu, nu produc efecte juridice pentru trecut, adică nu pot fi retroactive”. 

Subliniază că acţiunea formulată vizează chiar acoperirea prevederilor nelegale din cadrul Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 133/2018 privind stabilirea condiţiilor în care se poate conferi Semnul onorific „În Serviciul Patriei” pentru ofiţeri, ofiţeri de poliţie, maiştri militari, subofiţeri, agenţi de poliţie, preoţi militari şi soldaţi şi gradaţi profesionişti, publicat în Monitorul Oficial, Partea I nr. 1005 din 27 noiembrie 2018. 

Dispoziţiile invocate de pârât în justificarea refuzului, ale Ordinului de ministru nr. 133 din 27 noiembrie 2018, art. 7, nu prevăd momentul de la care se oferă distincţia în cazul „persoanele îndreptăţite, aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 6 alin. (l) lit. a) - c) [...], dacă faţă de acestea s-a dispus, după caz, clasarea, renunţarea la urmărirea penală, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, achitarea sau încetarea procesului penal”. 

Refuzul acordării acestei distincţii poliţiştilor cu titlu retroactiv constituie o violare a drepturilor omului şi a principiului egalităţii de tratament, care implică recunoaşterea aceloraşi obiective şi elemente de salarizare sau asimilate salarizării tuturor persoanelor aflate într-o situaţie comparabilă. 

În acest sens, lipsa reglementării situaţiei anterior menţionate încalcă flagrant drepturile poliţiştilor aflaţi în situaţii similare celorlalte cadre militare din cadrul Ministerul Apărării Naţionale, Ministerului Justiţiei şi Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, cărora li se aplică distincţia în cauză în aceleaşi condiţii cu ale poliţiştilor, cu titlu retroactiv, fiind astfel evidentă discriminarea dintre cadrele militare şi contrar motivelor avute în vedere de prima instanţa, se poate observa foarte clar că există dispoziţii administrative ce reglementează aspecte similare celor deduse judecăţii şi conţin prevederi ce produc efecte juridice retroactiv.

Or, atâta vreme cât Ordinul nr. 133/2018 nu a clarificat această situaţie, apreciază că se impune modificarea acestuia, prin completarea dispoziţiilor art. 7 și aplicarea prevederilor de rang superior, respectiv ale Legii nr. 360/2002, Legii nr. 80/2005 şi dispoziţiilor Constituţiei, care prevăd că în cazul pronunţării unei soluţii de achitare, ca urmare a punerii la dispoziţie, persoana în cauză va fi repusă în toate drepturile avute la data punerii la dispoziţie, deci inclusiv în acordarea acestei distincţii cu titlu retroactiv. 

Mai mult, art. 5 din Legea nr. 202/1998R prevede că în Partea I a Monitorului Oficial se publică „actele normative adoptate de autorităţile administrative autonome şi de alte autorităţi publice, potrivit competentei lor conferite prin lege, în vederea organizării executării legii”. 

Prin soluţiile de achitare trebuie ca persoana în cauză să fie repusă în totalitate în situaţia anterioară începerii urmăririi penale cu toate consecinţele atrase de aceasta, fiind încălcate dispoziţiilor art. 16 din Constituţie privind egalitatea cetăţenilor în drepturi, deoarece există discriminare şi între poliţiştii ce la aceeaşi dată îndeplineau condiţiile pentru conferirea însemnului, le-a fost acordat şi cei care au fost cercetaţi penal, găsiţi nevinovaţi şi li s-a acordat însemnul ulterior achitării, nu de la data îndeplinirii condiţiilor. 

Apreciază că, prin lipsa reglementării acordării acestei distincţii cu titlu retroactiv şi implicit refuzul acordării şi imposibilitatea luării acesteia în calculul pensiei acordate din 16 mai 2016 (data încetării raporturilor de serviciu prin pensionare), reclamantul a suportat o povară disproporţionată şi excesivă, având astfel loc o încălcare a art. 1 al Protocolului nr. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. 

Invocă și art. 10 din Instrucţiunile parte integrantă ale Ordinul nr. 141/2018 al Ministrului apărării naţionale și art. 14 din Normele metodologice din Ordinul Ministrului Justiţiei nr. 2980/2014, precum și art. 27 ind. 29 din Legea nr. 306/2002 privind Statutul poliţistului, ce reprezintă o concretizare a principiului repunerii părţilor în situaţia anterioară deciziei de punere la dispoziţie, aceasta fiind o consecinţă firească a lipsirii de efecte a acestei decizii, ca urmare a soluţiilor de achitare pronunţate în cazul reclamantului. 

Mai sunt invocate în susținere și prevederile Legii nr. 80/1995 privind statutul cadrelor militare, art. 89 alin. (7), rap. la art. 109 alin. (12) şi art. 89 alin. (5), precum și jurisprudența Curții Constituționale a României, în care s-a decis de nenumărate ori că repunerea părţilor în situaţia anterioară nu lezează în niciun mod dreptul de proprietate al angajatorului, drept ce trebuie exercitat cu respectarea conţinutului si limitelor sale, stabilite de lege, situaţie direct aplicabilă şi în cazul acordării distincţiilor prevăzute de lege, cu titlu retroactiv. 

În concret, arată că îndeplinea în totalitate condiţiile de acordare a acestui Semn Onorific cu tot ce implică acesta (drepturi salariale - recalculare la pensie) de la momentul îndeplinirii condiţiilor - 2013 şi nu de la momentul la care i s-a acordat, începând cu anul 2020. 

Precizează că a împlinit 20 de activitate în MAI în condiţiile legii pe data de 15.04.2013, anterior trimiterii în judecată -13.08.2013, dată de la care a fost pus la dispoziţie, din motive neimputabile, dovedite ulterior prin hotărârile judecătoreşti de achitare. 

În acest context, în situaţia în care prin Ordinul Ministerului Afacerilor Interne nr. 11/1007/02.07.2020 s-a procedat corect la o reparare a prejudiciului ce i-a fost cauzat acestuia sub aspectul tuturor drepturilor salariale, pentru perioada 13.08.2013-16.05.2016, inclusiv conferirea Semnului onorific „În Serviciul Patriei”, sub aspect pecuniar, această reparare trebuie să se facă de la data îndeplinirii condiţiilor şi nu de la data conferirii Semnului Onorific, mai ales în contextul în care îndeplinea condiţiile de acordare cu 4 luni înainte de punerea sa la dispoziţie. 

Refuzul acordării distincţiei în conformitate cu art. 6 alin. (1) lit. a) din Ordinul nr. 133 din 27 noiembrie 2018 constituie o violare a drepturilor omului şi a principiului egalităţii de tratament, care implică recunoaşterea aceloraşi obiective şi elemente de salarizare sau asimilate salarizării tuturor persoanelor aflate într-o situaţie comparabilă. 

Restrângerea drepturilor poliţiştilor trebuie să aibă caracter temporar şi să fie justificată de nevoia protejării unui interes public, iar la încetarea situaţiei ce a generat-o, mai ales din cauze imputabile persoane în cauză, se impune repunerea în drepturi în totalitate, deoarece o situaţie diferită ar conduce la încălcarea prevederilor constituţionale ale art. 16 şi art. 53 din Constituţie.

2. Prin recursul incident declarat împotriva sentinței civile nr. 64 din 7 iulie 2022 a Curţii de Apel Suceava, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâtul Ministerul Afacerilor Interne a solicitat casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea excepţiilor invocate, cu consecința respingerii acțiunii ca fiind lipsită de interes şi, în subsidiar, ca inadmisibilă.

Calea de atac a fost întemeiată, în drept, pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei de interes, susține că vătămarea reclamantului nu derivă din aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) lit. a) din Ordinul nr. 133/27.11.2018, întrucât analiza privind conferirea Semnului Onorific „în serviciul Patriei” se realizează după clarificarea situaţiei juridice, prin pronunţarea unei soluţii de netrimitere în judecată sau de achitare, în acord şi în aplicarea dispoziţiilor art. 27 ind. 29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului. 

De altfel, însuşi reclamantul arată în cuprinsul acţiunii că interesul legitim al acestuia este reprezentat de modalitatea în care i s-au acordat drepturile de care ar fi beneficiat dacă i s-ar fi acordat prin Ordinul M.A.I nr. 167/2020 Semnul Onorific „In serviciul patriei”, începând cu data de 15.04.2013 (pagina 2, paragraful 6). 

Nu în ultimul rând, învederează faptul că Ordinul M.A.I. nr. 167/2020 nu a fost emis în baza dispoziţiilor O.M.A.I. nr. 133/2018, sens în care o eventuală modificare a dispoziţiilor acestui din urmă act nu ar avea vreun efect asupra legalităţii şi temeiniciei Ordinului M.A.I. nr. 167/2020. 

În context, arată că Ordinul M.A.I. nr. 167/2020 a fost emis în baza dispoziţiilor Legii nr. 573/2004 privind Semnul onorific în Serviciul Patriei pentru ofiţeri, funcţionari publici cu statut special, cu grade profesionale echivalente cu gradele de ofiţeri şi preoţi militari. 

Astfel, reclamantul ar putea suferi o eventuală vătămare din modalitatea de aplicare a dispoziţiilor art. 27 ind. 29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, respectiv din modalitatea în care a fost repus în toate drepturile avute la data punerii la dispoziţie. 

Totodată, înţelege să critice şi respingerea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, pentru următoarele motive: 

În prealabil, recurentul-reclamant a înţeles să învestească instanţa de judecată cu o acţiune prin care solicită instanţei să dispună modificarea dispoziţiilor cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ în sensul dorit de acesta și, în acord cu principiul disponibilităţii, nu poate fi acceptat raţionamentul instanţei potrivit căruia, în fapt, reclamantul a învestit instanţa cu analizarea legalităţii refuzului pretins nejustificat al instituţiei pârâte de a completa un act administrativ cu caracter normativ. Într-o atare situaţie, dacă instanţa ar fi constat nelegalitatea refuzului pretins nejustificat, soluţia ar fi fost de obligare la modificarea unui act normativ la o situaţie nereglementată, creând norme pe cale judiciară.  

Nu orice fel de refuz al unei autorităţi administrative atrage competenţa instanţei de contencios administrativ, ci acest refuz trebuie să fie în legătură cu atribuţiile conferite de lege autorităţii respective de a soluţiona o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim or, reclamantul cere obligarea unei autorităţi la modificarea unui act administrativ cu caracter normativ. 

Emiterea/modificarea oricărui act administrativ cu caracter normativ presupune o activitate complexă de elaborare în vederea analizării consecinţelor pe care urmează să le producă, în cazul de faţă fiind vorba, de implicaţii financiare majore asupra bugetului alocat instituţiei pârâte şi de faptul că va fi aplicabil unei categorii mari de persoane nu doar reclamantului din prezenta cauză. 

Aşadar, nu este vorba despre un drept subiectiv, recunoscut de lege în favoarea reclamantului. 

Instanţa nu poate obliga instituţia pârâtă să modifice un act cu caracter normativ decât cu încălcarea dispoziţiilor din cuprinsul Legii nr. 554/2004, care reglementează competenţa instanţelor de contencios administrativ şi a principiului separaţiei puterilor în stat. 

Faţă de cele arătate, se impun a fi analizate soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ prin raportare la art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, respectiv, să anuleze actul administrativ, total sau parţial; să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris; să efectueze o anumită operaţiune administrativă. 

Or, solicitările recurentului-reclamant nu se pot încadra în niciuna dintre situaţiile indicate. 

Apreciază acțiunea inadmisibilă, întrucât instanţele judecătoreşti nu au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, şi să le înlocuiască/completeze cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative. 

În concluzie, arată că instanţa de fond în mod greşit a reţinut că obiectul acţiunii este reprezentat de solicitarea de analizare a refuzului nejustificat al instituţiei pârâte, motivarea instanţei de fond fiind străină de natura cauzei, şi apreciază că obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost indicat de către reclamant, depăşeşte cadrul procesual stabilit de către legea contenciosului administrativ, sens în care, raportat la prevederile art. 2, 8, 18 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, sens în care acţiunea reclamantului apare ca fiind inadmisibilă. 

Nu în ultimul rând, instanţa de fond nici nu a înţeles să indice de ce argumentele invocate de pârâtă nu sunt întemeiate şi motivele pentru care au fost înlăturate, înţelegând să arate, formal, că cererea de chemare în judecată respectă condiţiile prevăzute de art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare. 

Astfel, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.: „Hotărârea va cuprinde: b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia. arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât si cele pentru care s-au înlăturat cererile pârtilor". 

Astfel cum a reţinut şi Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, prin Decizia nr. 1954/2014 obligaţia de motivare a unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism logic, de natură a explica inteligibil hotărârea luată, ceea ce nu înseamnă un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci o expunere a argumentelor fundamentale, care, prin conţinutul lor sunt susceptibile să influenţeze soluţia. 

4. Apărările formulate în cauză 

1. În raport de recursul principal formulat de recurentul-reclamant A. a depus întâmpinare recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, prin care a solicitat respingerea căii de atac ca nefondată. 

În susținerea poziției procesuale exprimate, domnul A. a reluat susținerile din propria cerere de recurs afirmând, prin prisma acestor susțineri, atât interesul în exercitarea dreptului la acțiune, cât și admisibilitatea acțiunii. 

2. Prin întâmpinarea formulată împotriva recursului incident depus de recurentul-pârât Ministerul Afacerilor Interne, recurentul-reclamant A. a solicitat, în esenţă, respingerea acestuia, ca nefondat, şi admiterea recursului principal, așa cum a fost formulat.  

În esență, recurentul-pârât a afirmat că prima instanță a motivat corespunzător sentința atacată și că nu au fost încălcate regulile de procedură în privința modului de soluționare a cererii de probatorii. Cu privire la celelalte aspecte criticate de recurentul-reclamant, a susținut punctul de vedere exprimat prin cererea sa de recurs. 

5.Procedura de soluționare a recursurilor 

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471¹ şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția din data de 21 ianuarie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 13 decembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. 

2. Soluțiile instanței de recurs  

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, însă recursul declarat de pârâtul Ministerul Afacerilor Interne este fondat pentru următoarele considerente: 

Reclamantul a desfăşurat activitate în cadrul IPJ Suceava în funcţia de inspector şef, cu gradul profesional comisar şef. La data de 13.08.2013, acesta a fost pus la dispoziţie prin Ordinul MAI nr. II/4283/2013, ca urmare a punerii în mişcare a acţiunii penale şi judecării sale în dosarele penale nr. x/39/2013, respectiv nr. x/39/2014 ale Curţii de Apel Suceava. 

Fiind achitat în ambele dosare, în baza art. 27 ind. 29 din Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului, care prevăd că: ,,Atunci când s-a dispus clasarea, renunţarea la urmărirea penală, achitarea, renunţarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, precum şi în cazul încetării procesului penal, poliţistul este repus în funcţia deţinută şi în toate drepturile avute la data punerii la dispoziţia sau suspendării, inclusiv de compensare a celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziţie sau suspendării.”, a fost emis Ordinul nr. 11/1007/2020 prin care s-a dispus acordarea drepturilor salariale avute la data punerii la dispoziţie pentru perioada 13.08.2013-16.05.2016. 

Prin adresa Inspectoratului General al Poliţiei Române nr. 275155/2020, reclamantul a fost înscris în propunerile pentru conferirea în anul 2020 a Semnului onorific „În Serviciul Patriei” pentru 20 de ani. 

Reclamantul consideră că este îndreptăţit a beneficia de posibilitatea acordării Semnului onorific „În Serviciul Patriei” încă din anul 2013 și pentru aceasta, trebuie modificat art. 7 din Ordinul ministrului afacerilor interne nr. 133/2018. 

În acest sens, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat obligarea pârâtului Ministerul Afacerilor Interne la modificarea Ordinului ministrului afacerilor interne nr. 133/2018 privind stabilirea condiţiilor în care se poate conferi Semnul onorific „În Serviciul Patriei” pentru ofiţeri, ofiţeri de poliţie, maiştri militari, subofiţeri, agenţi de poliţie, preoţi militari şi soldaţi şi gradaţi profesionişti. 

Art. 7 din acest ordin are următorul conținut: 

„Persoanele îndreptățite, aflate în una dintre situaţiile prevăzute la art. 6 alin. (1) lit. a) - c) fac obiectul propunerii conferirii Semnului onorific „În Serviciul Patriei”, dacă faţă de acestea s-a dispus, după caz, clasarea, renunţarea la urmărirea penală, renunțarea la aplicarea pedepsei, amânarea aplicării pedepsei, achitarea sau încetarea procesului penal.” 

Reclamantul consideră că acest articol trebuie completat cu o dispoziție prin care să se stabilească în mod expres obligația emiterii Semnului onorific „În Serviciul Patriei”, cu titlu retroactiv, începând cu anul în care persoanele îndreptăţite îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, în cazul incidenţei art. 27 indice 29 din Legea nr. 360/2022.

Prima instanță a considerat că acţiunea priveşte analiza legalităţii refuzului pretins nejustificat al M.A.I. de a completa un act administrativ normativ şi că aceasta este admisibilă, întrucât respectă condiţiile prevăzute la art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (2) şi art. 8 din Legea nr. 554/2004. Totodată, prin hotărâre s-a stabilit că refuzul pârâtului de a completa actul normativ prin inserarea unei prevederi care să producă efecte retroactive este justificat, acţiunea fiind neîntemeiată.

Întrucât în recurs s-au invocat trei motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte va proceda, mai întâi, la verificarea sentinţei recurate în privinţa incidenţei prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., care vizează situația în care s-au încălcat regulile de procedură  a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. 

Invocând încălcarea dispozițiilor art. 28 Legea nr. 554/2004, coroborate cu art. 224, 248, raportat la art. 390 C. proc. civ., recurentul-reclamant susţine că instanţa de fond a soluţionat greşit excepţiile odată cu fondul cauzei şi nu preliminar acestuia. Totodată, critică faptul că au fost respinse probele solicitate ca neutile cauzei.

Înalta Curte constată că, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu există o încălcare a prevederilor procesuale indicate, pe de o parte, pentru că aspectele criticate privind utilitatea probelor nu pot face obiectul recursului, cale de atac ce poate fi exercitată exclusiv pentru motive de nelegalitate nu şi pentru motive de netemeinicie. Utilitatea probelor este lăsată la aprecierea judecătorului fondului şi fundamentează temeinicia hotărârii.

Pe de altă parte, recurentul-reclamant nu invocă nicio vătămare cauzată de soluţionarea excepţiilor odată cu fondul cauzei şi nici nu critică modul de soluţionare a excepţiilor. În acest condiţii, văzând prevederile art. 174-176 C. proc. civ. şi constatând că aceste aspecte nu atrag nulitatea necondiţionată a hotărârii, sentinţa nu poate fi anulată pentru acest motiv.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. („când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contractorii ori numai motive străine de natura cauzei”) este nefondat.

Motivarea soluţiei adoptate se regăseşte în cuprinsul considerentelor, în limita raţionamentului care justifică soluţia, iar, pe de altă parte, recurentul-reclamant critică însuși raționamentul instanței cu privire la aspectele esențiale ale cauzei, fapt ce nu se încadrează în ipoteza normei de casare prevăzută de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. 

Înalta Curte constată că obligația instanței de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților şi punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză. Or, în cauza de față, aceste cerințe au fost întrunite, întrucât instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, raţiunile avute în vedere de către aceasta fiind clare. 

În baza art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., numai o lipsă totală a considerentelor ori o motivare total străină sau care face imposibilă verificarea silogismului juridic poate atrage casarea, însă aceste ipoteze nu se verifică în speță.

Înalta Curte aminteşte în acest context de decizia pronunţată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Cauza Gheorghe Mocuţa împotriva României, în considerentele căreia s-a reţinut că: „(…) deşi articolul 6 § 1 obligă instanţele să îşi motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Ţărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria A nr. 288). De asemenea, Curtea nu are obligaţia de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanţele trebuie să răspundă la argumentele esenţiale ale părţilor, dar măsura în care se aplică această obligaţie poate varia în funcţie de natura hotărârii şi, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria A nr. 303-B).”  

Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată, cu respectarea exigenţelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reținut.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând greșita interpretare şi aplicare a normelor de drept material, se regăsesc mai multe critici în ambele recursuri.

Înalta Curte consideră necesar a analiza, în primul rând, critica recurentului-pârât cu privire la inadmisibilitatea acțiunii în contencios administrativ, deoarece această soluţie modifică fundamental coordonatele litigiului.

Această critică este întemeiată pentru următoarele considerente:

Potrivit art. 1 alin. (1) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termen a unei cereri se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată.

În baza prevederilor art. 8 alin. (1) din aceeaşi lege, soluţionând cererea reclamantului, instanţa de contencios poate anula actul administrativ, în tot sau în parte sau poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris ori să efectueze o anumită operaţiune administrativă.

Potrivit filozofiei Legii nr. 554/2004, litigiile în materia contenciosului administrativ pot avea ca obiect fie un act administrativ tipic, fie un act administrativ asimilat, aşa cum este definit de art. 2 alin. (2).

În cauză, scopul acţiunii reclamantului vizează completarea unui act normativ cu dispoziţii care să confere dreptul la Semnul onorific „În Serviciul Patriei”, cu titlu retroactiv, începând cu anul în care persoanele îndreptăţite îndeplinesc condițiile prevăzute de lege, în cazul particular în care s-a dispus repunerea lor în drepturile avute la data punerii la dispoziţie.

Acest interes practic urmărit de reclamant nu poate fi atins pe calea acţiunii în contencios administrativ, întrucât autoritatea publică nu poate fi obligată să acorde drepturi care nu sunt recunoscute de lege.

În esenţă, recurentul invocă un drept inexistent în fondul legislativ, pretins rezultat din aplicarea principiului repunerii părţilor în situaţia anterioară. Chestiunea supusă analizei vizează oportunitatea emiterii unui act/dispoziţie normativ/ă pentru recunoașterea unui drept care nu este prevăzut de lege, în condiţiile în care controlul judecătoresc în contencios administrativ poate viza exclusiv aspecte de nelegalitate ale actelor administrative.

În această formă de control, instanţa nu poate verifica şi analiza aspecte legate de oportunitatea emiterii actului întrucât acest proces, în cazul particular speţei, ar conduce la crearea unor norme pe cale judiciară.

Acţiunea reclamantului nu se circumscrie competenţei instanţei de contencios administrativ, intrând în competenţa legiuitorului, motiv pentru care, pentru asigurarea principiului separaţiei puterilor în stat, instituit de art. 1 alin. (4) Constituție, acţiunea va fi respinsă ca inadmisibilă.

Prin raportare la această soluţie, întrucât a fost găsită întemeiată excepţia invocată de pârât, devine lipsită de utilitate analiza celorlalte critici din recursul pârâtului, iar recursul reclamantului, privind fondul cererii de chemare în judecată, este vădit nefondat.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs 

Pentru toate aceste considerente, în temeiul art. 496 C. proc. civ. a respins, ca nefondat, recursul principal al reclamantului și, în temeiul art. 498, coroborat cu art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi art. 1, 8, 18 şi 20 Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a admis recursul incident, a casat hotărârea atacată şi, urmare rejudecării excepţiei inadmisibilităţii acţiunii, a respins acţiunea, ca inadmisibilă.