Președinte al Autorității Naționale Sanitar Veterinare și pentru siguranța alimentelor. Funcție de demnitate publică. Modalitatea de motivare a deciziei de eliberare din funcția de Președinte al ANSVSA.
Cuprins pe materii: Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legi speciale. Funcția publică.
Index alfabetic:
- Autoritatea Națională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranța Alimentelor
- Demnitate publică
- Eliberarea din funcţie
O.U.G. nr. 57/2019 (Codul administrativ), art. 29, art. 31 lit. a)
O.G. nr. 42/2004, art. 66 alin. (1)
Potrivit dispozițiilor art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, în exercițiul atribuțiilor sale, prim-ministrul emite decizii, calificate de legiuitor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.
O funcție de demnitate, cum este cea de președinte al A.N.S.V.S.A., cu rang de secretar de stat, are o importantă componentă politică, ce implică atât la numire, cât şi la eliberarea din funcție, decizia politică şi de oportunitate din partea Prim-Ministrului, bazată pe încrederea cu care a fost învestit, iar nu a altor competenţe verificate în prealabil, cum e cazul funcţiei publice. Pierderea acestui atribut este suficientă pentru eliberarea din funcţie înainte de termenul stipulat legal.
Împrejurarea că durata mandatului președintelui A.N.S.V.S.A. era de 5 ani, se interpretează în sensul că legiuitorul a avut în vedere limita maximă a mandatului, cu condiția existenței pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului că acesta va pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorității publice pe care a fost desemnat a o conduce.
Decizia de eliberare din funcţia de preşedinte A.N.S.V.S.A. nu face parte din categoria actelor pe care prim-ministrul interimar nu le poate emite, fiind un act ce se încadrează în noţiunea de act administrativ, emis pentru administrarea treburilor publice, prin care nu se promovează politici noi, întrucât asigură funcţionarea eficientă a instituţiei publice şi serviciile necesare cetăţenilor, fără schimbarea în fond a politicii instituţiei însăşi.
I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 469 din 31 ianuarie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
1.1. Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată la data de 28 decembrie 2021, pe rolul Curţii de Apel București, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2/2021, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor („A.N.S.V.S.A.”), a solicitat:
(i) suspendarea Deciziei Prim-Ministrului României nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1097 din 17 noiembrie 2021, până la soluţionarea definitivă a cauzei;
(ii) anularea Deciziei Prim-Ministrului României nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021;
(iii) obligarea pârâtului Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la reintegrarea reclamantului în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor;
(iv) obligarea pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor la plata către reclamant a drepturilor băneşti de care ar fi trebuit să beneficieze, ca diferenţă dintre salarizarea acordată pentru funcţia pe care a fost reîncadrat în urma emiterii actului administrativ Decizia nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021 şi salarizarea aferentă funcţiei de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, de la data intrării în vigoare a Deciziei nr. 547/2021 din data de 17 noiembrie 2021 şi până la data reintegrării efective în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor;
(v) obligarea pârâtului Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului, la plata sumei de 20.000 de lei, cu titlu de daune morale;
(vi) obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.
1.2. La data de 12 aprilie 2022, Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic si Sănătate Animală Bucureşti a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenţie accesorie şi, pe cale de consecinţă, respingerea, ca nefondată, a cererii de chemare în judecată.
1.3. La data de 12 aprilie 2022, C. a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenţie accesorie, şi, pe cale de consecinţă, respingerea, ca nefondată, a cererii de chemare în judecată.
1.4. La data de 14 aprilie 2022, D. a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., solicitând admiterea cererii de intervenţie şi respingerea cererii de chemare în judecată.
1.5. La data de 20 mai 2022, E. a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenţie şi respingerea cererii de chemare în judecată
1.6. La 20 mai 2022, Institutul pentru Controlul Produselor Biologice şi Medicamentelor de Uz Veterinar a depus cerere de intervenţie accesorie în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A., prin care a solicitat admiterea cererii de intervenţie şi respingerea cererii de chemare în judecată.
2. Hotărârea instanţei de fond
2.1. Prin încheierea din 15 aprilie 2022, instanţa de fond a respins, ca neîntemeiată, cererea de suspendare a executării Deciziei nr. 547/ 17.11.2021.
2.2. Prin încheierea din 23 iunie 2022, Curtea de Apel București, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis în principiu cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienții Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic şi Sănătate Animală Bucureşti, Institutul pentru Controlul Produselor Biologice şi Medicamentelor de Uz Veterinar, C., E. şi D. în favoarea pârâtei A.N.S.V.S.A.
2.3. Prin sentinţa civilă nr. 1324 din 22 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Prim-Ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, ca neîntemeiată, şi a admis cererile de intervenţie accesorie formulate de intervenienții Sindicatul B. din Institutul de Diagnostic şi Sănătate Animală Bucureşti, Institutul pentru Controlul Produselor Biologice şi Medicamentelor de Uz Veterinar, C., E. şi D., în sprijinul pârâtei Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva încheierii din 23 iunie 2022 şi a sentinţei civile nr. 1324 din 22 iulie 2022, pronunţate de Curtea de Apel București, Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A., motivele căii de atac fiind prezentate în cuprinsul a două cereri de recurs.
A invocat cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea în tot a hotărârilor atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii şi respingerea, ca inadmisibile, a cererilor de intervenţie accesorie formulate în sprijinul pârâtei A.N.S.V.S.A.
Prin memoriul de recurs iniţial înregistrat, recurentul-reclamant a susţinut, în esenţă, că soluţia primei instanţe este consecinţa unei aplicări greşite a normelor de drept material, având ca obiect de reglementare numirea şi eliberarea din funcţie a preşedintelui Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, precum şi exercitarea atribuţiilor de către Prim-Ministrul României în condiţiile interimatului funcţiei, fiind incident astfel motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
De asemenea, hotărârea primei instanţe nu cuprinde niciun motiv pentru care nu au fost reţinute criticile reclamantului în legătură cu exercitarea cu caracter interimar de către Prim-Ministrul României a funcţiei, deşi, în cuprinsul încheierii din data de 23 iunie 2022, aceste critici sunt expres evidenţiate, fiind ca atare incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Recurentul a dezvoltat cele două critici, aducând următoarele argumente: eliberarea din funcţie a fost dispusă, în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv de fapt care să justifice un astfel de demers şi cu nerespectarea termenului pentru care a fost dispusă numirea în funcţie, respectiv 5 ani, începând cu data de 26 noiembrie 2019.
Sunt indicate ca temeiuri de drept ale măsurii de eliberare din funcţie următoarele dispoziţii legale:
- art. 29 şi art. 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 - Codul administrativ;
- art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor.
Niciunul dintre cele trei temeiuri normative indicate în cuprinsul deciziei de eliberare din funcţie nu justifică şi nici nu motivează, prin el însuşi, măsura de încetare a numirii anterior împlinirii termenului stabilit prin Decizia nr. 552 din 26 noiembrie 2019 a Prim-Ministrului României.
Astfel cum s-a reţinut în jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, cu privire la necesitatea motivării actului administrativ, simpla indicare a unor texte legale nu satisface imperativul motivării, în contextul în care examinarea legalităţii actului nu se realizează doar formal, prin raportare la normele aplicabile, ci şi din punctul de vedere al oportunităţii adoptării soluţiei administrative respective, în cadrul marjei de apreciere de care beneficiază autorităţile publice. Ca atare, opţiunea emitentului actului de a se rezuma la indicarea unor texte legale, fără a preciza motivele concrete care au fost avute în vedere la momentul emiterii actului administrativ, conduce la manifestarea în cauză a unei îndoieli puternice şi evidente asupra prezumţiei de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ analizat (Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 2276 din 30 aprilie 2010 - hotărâre judecătorească disponibilă la adresa: https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2010/decizia-2276-2010).
Prezintă relevanţă şi împrejurarea că mandatul pentru care a fost numit în funcţie a fost stabilit pentru un termen determinat, de 5 ani, iar nu pe o durată nedeterminată. Ca atare, a fortiori, era necesară precizarea motivelor care ar fi justificat revocarea din funcţie anterior împlinirii acestui termen.
Astfel, art. 29 şi art. 31 lit. a) C. adm. prevăd ca Prim-Ministrul are atribuţia de numire, respectiv de eliberare din funcţia de preşedinte A.N.S.V.S.A., pe bază de decizie, însă raportat la definiţia legală a actului administrativ dată de art. 2 lit. c) din Legea contenciosului administrativ, obligaţia de motivare se aplică şi deciziilor emise de Prim-Ministru.
Pentru a se respecta principiul legalităţii şi pentru a se evita atitudinea arbitrară şi excesivă a premierului, motivarea actului administrativ de demitere era obligatorie, iar în această cauză nu există. Mai mult decât atât, dat fiind faptul că premierul demis nu mai putea demite miniştri/secretari de stat în perioada de interimat, decizia nemotivată de eliberare din funcţie a preşedintelui A.N.S.V.S.A. apare ca disproporţionată în raport cu scopurile vizate.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (Decizia nr. 3394 din 25 iunie 2010 - hotărâre judecătorească disponibilă la adresa: https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2010/decizia-3394-2010) a statuat faptul ca Prim-Ministru dispune de o marjă de apreciere în cadrul căreia are dreptul de a efectua o analiză a criteriilor de ordin obiectiv şi subiectiv ce pot fundamenta măsurile dispuse.
Dreptul de apreciere nu poate fi însă exercitat însă în mod abuziv, arbitrar, fără justificări legale şi în afara oricărui control pentru că, prevăzând o durată a mandatului de 5 ani [art. 66 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 pentru organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor], se exprimă astfel intenţia legiuitorului de a conferi o reală stabilitate în exercitarea funcţiei.
Într-o speţă similară, prin Decizia nr. 3858/2014, pronunţată în dosarul nr. x/35/2012 (hotărâre judecătorească disponibilă la adresa: https://legeaz.net/spete-contencios-inalta-curte-iccj-2014/decizia-3858-2014-6jc), Înalta Curte a statuat în sensul constatării nulităţii deciziei Prim-Ministrului de eliberare din funcţie de vicepreşedinte cu rang de subsecretar de stat al A.N.S.V.S.A., tocmai pentru nemotivarea actului de dispoziţie.
În ceea ce priveşte exercitarea de către Prim-Ministrul României a funcţiei cu caracter interimar, menţionează că, la momentul emiterii deciziei de eliberare din funcţie, Prim-Ministrul României, dl F., exercita cu caracter interimar funcţia de şef al Guvernului României, fiind demis în data de 5 octombrie 2021. După această dată, premierul demis a avut responsabilităţi limitate şi, până la numirea unui nou premier, acesta se putea ocupa doar de administrarea treburilor publice.
Prin raportare la dispoziţiile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituţie, care restrâng atribuţiile prim-ministrului ce exercită funcţia interimar, actul administrativ de eliberare din funcţie al unui membru al Guvernului (în speţă, secretar de stat) nu poate avea decât natura juridică a unui act de dispoziţie.
Prin cel de-al doilea memoriu de recurs sunt arătate, în esenţă, următoarele:
I. Nemotivarea sentinţei din perspectiva faptului că Decizia nr. 547/2021 a fost emisă de un organ necompetent - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Prima instanţă nu a analizat şi motivul de nelegalitate referitor la emiterea Deciziei de eliberare din funcţie de către un organ necompetent, ceea ce echivalează cu nemotivarea hotărârii.
Completează motivele iniţial expuse în legătură cu acest aspect şi cu dispoziţiile art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ: „În cazul încetării mandatului sau în condiţiile prevăzute de Constituţie, până la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanţe sau ordonanţe de urgenta şi nu poate iniția proiecte de lege”.
Susţine că limitarea atribuţiilor unui organ administrativ este o chestiune care ţine de însăşi competenţa acelui organ administrativ şi că un act administrativ, prin care se promovează politici noi, emis de către un prim-ministru interimar, este un act administrativ emis de către un organ necompetent, acest viciu afectând însăşi valabilitatea actului administrativ.
În speţă, prin emiterea Deciziei nr. 547/17.11.2021 s-a urmărit promovarea unei politici noi, acest act fiind emis de către un organ necompetent.
Potrivit dispoziţiilor art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activităţii sanitar-veterinare si pentru siguranţa alimentelor:
„Autoritatea este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, şi de 3 vicepreședinți, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiţi prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioada de 5 ani.”
Totodată, art. 7 ind. 1 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 mai prevede că:
„Autoritatea își desfăşoară activitatea conform principiilor independentei, transparentei, confidenţialităţii, accesului la documente şi informaţii în condiţiile legii.”
Astfel, prin instituirea unui mandat pentru o perioada de 5 ani, legiuitorul a dorit să confere o stabilitate în exercitarea funcţiilor de conducere prin evitarea unei legături între acestea şi schimbările guvernamentale, în vederea asigurării unei autonomii funcţionale şi decizionale a A.N.S.V.S.A.
Totodată, dispoziţiile citate au fost instituite pentru a asigura respectarea principiului independenţei în activitatea A.N.S.V.S.A., desprinzându-se concluzia ca scopul avut în vedere de lege a fost acela de a împiedica modificări nejustificate în perioada de mandat de 5 ani, adică schimbări din funcţie a conducerii A.N.S.V.S.A., fără motive imputabile.
Cu alte cuvinte, prin intermediul dispoziţiilor art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004, s-a dorit minimizarea sferei politicului în activitatea de conducere a A.N.S.V.S.A.
Rezultă astfel că, atât dispoziţiile art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, cât şi dispoziţiile art. 6 ind. 6 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 converg în sensul stabilităţii funcţiei de conducere a A.N.S.V.S.A., în special atunci când prim-ministrul exercită funcţia cu titlu interimar.
Astfel, chiar dacă se admite că măsura numirii şi eliberării din funcţie a unui secretar de stat ar reprezenta o prerogativă absolută acordata de lege prim-ministrului, în condiţiile în care acesta exercita funcţia cu titlu interimar, la momentul emiterii Deciziei nr. 547/17.11.2021, prim-ministrul nu mai avea o astfel de prerogativă.
II. Greșita aplicare a dispoziţiilor art. 31 alin. (2) din Constituţie şi art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019 în soluţionarea motivului de nelegalitate referitor la lipsa motivării Deciziei nr. 547/17.11.2021 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Susţine că soluţia instanţei în această privinţă este greşită, întrucât în special în cazul actelor administrative defavorabile particularilor, motivarea în fapt este o condiţiile ad validitatem a actului administrativ, în condiţiile în care decizia atacată are, în mod incontestabil, această natură juridică şi nu există niciun text legal care să excepteze actul administrativ în discuţie sau pe emitentul acesteia de la îndeplinirea obligaţiei legale imperative de motivare nu doar în drept, ci şi în fapt a măsurii astfel dispuse.
Ideea motivării oricărui act administrativ este subînțeleasă de textele Constituţiei, fiind obligaţia corelativă a autorităţilor administraţiei publice la cel puţin unul din drepturile fundamentale, cel prevăzut de art. 31 din Constituţie.
Totodată, invocă art. 8 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019, privind Codul administrativ şi jurisprudenţa naţională relevantă, arătând că, în speţă, deşi eliberarea sa din funcţia de preşedinte al A.N.S.V.S.A. a fost dispusă în mod intempestiv, fără a fi indicat niciun motiv care să justifice o astfel de măsura, prima instanţa a reţinut ca Decizia nr. 547/17.11.2021 este motivată, motivarea fiind „similară cu aceea a Deciziei nr. 452/2019, emise de Prim-Ministrul României prin care reclamantul a fost numit în această funcţie de demnitate publică”.
Simpla trimitere făcută de prim-ministru la prevederile legale care reprezintă sediul materiei, dar fără nicio referire la existenţa şi natura situaţiei temeinic justificate, nu acoperă cerinţa motivării Deciziei nr. 547/17.11.2021, întrucât nu permite verificarea limitei de demarcaţie între puterea discreţionară şi caracterul arbitrariu al măsurii luate.
Raţionamentul primei instanţe nu a răspuns în niciun fel aspectelor de mai sus, nerezultând de ce aceasta a considerat că, în lipsa unei norme legale care să prevadă în mod expres exceptarea actului administrativ de la obligaţia motivării în fapt, acesta poate fi socotit ca fiind unul legal.
III. Nemotivarea sentinţei recurate cu privire la cererea de acordare a daunelor morale - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În esenţă, se susţine, pe de o parte, că cererea de obligare la repararea prejudiciului moral nu era o simpla cerere accesorie, ci punea în discuţie verificarea îndeplinirii condiţiilor răspunderii civile delictuale, iar, pe de altă parte, presupunea analizarea, chiar şi în vederea înlăturării sale, a probatoriului complex pe care recurentul-reclamant l-a administrat sub acest aspect.
Neindicarea de către instanţa de fond a motivelor concrete care au stat la baza respingerii cererii de plată a daunelor morale echivalează cu nemotivarea hotărârii.
Contrar celor reţinute de prima instanţă, urmare a emiterii intempestive şi nemotivate a Deciziei de eliberare din funcţie, i s-a creat un prejudiciu de imagine care a avut consecinţe vătămătoare în plan profesional. Astfel, după emiterea deciziei nr. 547/17.11.2021, în presa naţională au apărut numeroase articole defăimătoare prin care au fost puse la îndoială competenţa, fiindu-i afectat prestigiul profesional.
IV. Greșita respingere a cererilor accesorii referitoare la reintegrarea în funcţie, plata drepturilor salariale aferente şi repararea prejudiciului moral - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Din aceasta perspectivă, soluţia primei instanţe este rezultatul unei greşite aplicări a legii, împrejurare de natură a conduce la admiterea recursului, pentru motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. şi la casarea sentinţei recurate, cu consecinţa admiterii acestor cereri.
În egala măsură, instanţa de control judiciar este rugată să constate şi faptul că, în mod greşit, prima instanţă nu a reţinut că erau îndeplinite şi toate celelalte condiţii cumulative necesare pentru a angaja răspunderea civilă delictuală a emitentului Deciziei nr. 547/17.11.2021: condiţia vinovăţiei, condiţia prejudiciului şi condiţia raportului de cauzalitate.
Recurentul susţine şi încălcarea dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) si art. 61 alin. (1) C. proc. civ., în raport de soluţia de admitere a cererilor de intervenţie accesorie - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerând greşită soluţia instanţei, întrucât prin cererile de intervenţie accesorie formulate intervenienții nu au justificat niciun interes propriu în formularea cererilor, aceştia limitându-se la a indica anumite chestiuni care ţin mai degrabă de răfuieli personale, aspecte care nu se subsumează noţiunii de interes, în sensul legii procesual civile.
Astfel, ca urmare a evaluărilor pe care le-a făcut pe parcursul exercitării funcţiei de preşedinte al A.N.S.V.S.A., intervenienții au decis sa formeze un front comun, având la baza mai degrabă o motivaţie vindicativă. Or, din aceasta perspectiva, interesul justificat de intervenienți nu este un interes legitim.
În realitate, scopul urmărit de intervenienți a fost, pe de o parte, acela de a se răzbuna pentru calificativele obţinute, dar care, în realitate, corespundeau pe deplin pregătirii lor profesionale, iar, pe de altă parte, de a se asigura ca nu vor mai fi evaluați obiectiv.
În final, au fost solicitate cheltuieli de judecată în recurs.
4. Apărările formulate în cauză
În dosarul instanţei de recurs au depus întâmpinări atât intimaţii-intervenienți, cât şi intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A., prin care au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
Totodată, intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A. şi intimatul-intervenient E. au invocat excepţia nulităţii recursului declarat de reclamant, prin avocat G., pentru nemotivare, iar intimatul-intervenient D. a invocat excepţia nulităţii ambelor memorii de recurs depuse de reclamant, pentru acelaşi argument al nemotivării.
5. Alte aspecte procesuale
La termenul de judecată din 32 ianuarie 2024, intimata-pârâtă A.N.S.V.S.A. şi intimatul-intervenient E. au renunţat la excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare.
În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-intervenient D., Înalta Curte a respins-o, ca neîntemeiată, pentru considerentele expuse în practicaua prezentei decizii.
II. Soluţia instanţei de recurs
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, pentru următoarele considerente:
Câteva circumstanţe esenţiale de fapt sunt necesare a fi reţinute primordial:
Reclamantul A. a fost numit în funcţia de preşedinte al A.N.S.V.S.A., prin Decizia nr. 552/26.11.2019 a Prim-Ministrului României.
La data de 17.11.2021, tot prin decizia Prim-Ministrului României, cu nr. 547/2021, a fost dispusă eliberarea reclamantului din această funcţie.
Considerându-se vătămat în drepturile sale, după formularea plângerii prealabile, respinsă de pârât prin adresa nr. 15A/9609/CA/13.12.2021, reclamantul a investit instanţa de contencios cu o acţiune în anularea Deciziei nr. 547/2021 şi repararea integrală a prejudiciului, prin reintegrarea sa în funcţie şi acordarea de despăgubiri materiale, constând în drepturi băneşti de care a fost lipsit de la data eliberării din funcţie şi până la data reintegrării, precum şi daune morale. Totodată, a solicitat suspendarea executării deciziei atacate până la soluționarea definitivă a cauzei.
Două sunt aspectele de nelegalitate de care s-a prevalat reclamantul prin cererea de chemare în judecată: nemotivarea acestui act administrativ şi faptul că domnul F., exercita funcţia de Prim-Ministru ca interimar.
În litigiu au intervenit în sprijinul pârâtului mai multe persoane fizice şi juridice, cărora instanţa de fond le-a recunoscut, în principiu, existenţa unui interes în demersul lor judiciar.
Prima instanţă a respins în tot acţiunea reclamantului, cu concomitenta admitere în fond a cererilor de intervenţie accesorie în interesul pârâtului, considerând, în esenţă, că numirea şi eliberarea din funcţia de secretar de stat reprezintă o prerogativă absolută acordată de lege Prim-Ministrului României în vederea organizării şi funcţionării în bune condiţii a ministerelor şi a celorlalte autorităţi ale administraţiei publice
Reclamantul a declarat recurs, invocând trei motive de nelegalitate, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., pe care instanţa le va analiza sintetic şi punctual în cele ce succed, potrivit art. 499 C. proc. civ.
1. Cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; aşadar, premisa aplicării textului legal menţionat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.
Sub acest aspect, recurentul-reclamant a formulat critici cu privire la pretinsa greşită reţinere a primei instanţe a interesului persoanelor care au formulat cereri de intervenţie voluntară accesorie în favoarea pârâtului.
Instanţa de control judiciar observă că intervenienții persoane fizice au fost implicaţi în evenimentele ce au avut loc în luna octombrie 2021 (acţiune de protest organizată de Sindicatul B. ca răspuns la hotărârea recurentului de a schimba directorul A.N.S.V.S.A.), în urma cărora a fost emisă decizia de eliberare din funcție a reclamantului. Intervenientul C. a fost implicat personal, iar ceilalți intervenienți, prin sindicat, au fost implicaţi indirect.
Aceştia invocă o vătămare directă a drepturilor şi intereselor lor, motiv pentru care au făcut demersuri judiciare proprii prin care au solicitat sancţionarea reclamantului pentru comportamentul şi faptele sale, atât în materie civilă, dar şi penală.
Intervenientul Institutul pentru Controlul Produselor Biologice şi Medicamentelor de Uz Veterinar a susţinut afectarea în mod direct a intereselor sale financiare de demersurile (numeroase şi considerate abuzive) ale reclamantului, în urma cărora institutul ar fi rămas fără buget în lunile iulie-august 2020 şi chiar ar fi fost desființat.
Or, toate aceste împrejurări afirmate de intervenienți sunt suficiente pentru conturarea unui interes personal în formularea cererii de intervenţie în interesul pârâtului, cerere prin care sprijină doar apărarea părții pârâte.
Art. 61 C. proc. civ. prevede că: „(1) Oricine are interes poate interveni într-un proces care se judecă între părţile originare. (2) Intervenţia este principală, când intervenientul pretinde pentru sine, în tot sau în parte, dreptul dedus judecăţii sau un drept strâns legat de acesta. (3) Intervenţia este accesorie, când sprijină numai apărarea uneia dintre părţi.”
Potrivit art. 33 prima teză C. proc. civ.: ,,Interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual.”
Deşi nedefinit în mod formal de noul Cod de procedură civilă, doctrina relevantă de drept procesual civil şi jurisprudenţa constantă în materie înţeleg interesul ca fiind acel folos practic, material sau moral, urmărit de cel care a pus în mişcare acţiunea civilă, indiferent de forma concretă de manifestare a acesteia. Pentru ca interesul să fie legitim şi personal, este necesar ca el să nu vină în conflict cu legea, iar folosul practic să îl vizeze pe cel care recurge la forma procesuală.
Înalta Curte constată că toate condițiile legale pentru formularea unei cereri de intervenţie accesorie, de sprijin a apărărilor pârâtului, sunt îndeplinite, aprecierile recurentului cu privire la nelegitimitatea interesului neputând fi reținute. În acest sens, se arată că instanța nu era datoare să stabilească dacă drepturile intervenienților au fost efectiv lezate de reclamant sau dacă demersurile lor în materie profesională, civilă sau penală sunt legale, fiind suficientă existenţa acestor demersuri pentru conturarea interesului de a interveni în proces.
Nu în ultimul rând, Înalta Curte constată că reclamantul nu s-a opus admiterii în principiu a cererilor de intervenţie, punând concluzii de admitere în principiu a acestor cereri. Schimbarea poziţiei procesuale în recurs nu poate fi primită fără un fundament legal.
În concluzie, acest motiv de nelegalitate nu este fondat.
2. În continuare, în privinţa motivului de casare/nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizând trei ipoteze distincte: nemotivarea hotărârii, motivarea contradictorie sau străină de natura cauzei, analizând sentința atacată, Înalta Curtea constată că aceasta este motivată, fiind expus raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată și, în plus, considerentele dezvoltate sunt în legătură cu soluţia pronunţată.
De principiu, obligația instanțelor de a-şi motiva hotărârile nu trebuie înțeleasă ca necesitând un răspuns la fiecare argument invocat pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, fiind suficient ca motivarea să evidențieze că judecătorul a examinat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate, în acest sens fiind, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea EDO în hotărârea Boldea c. României, ori să analizeze un singur aspect considerat esenţial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menţionate în cererea părţii în sprijinul aceluiași motiv, astfel că potențiala lipsă a unui răspuns al instanței la fiecare argument al părții nu poate fi calificată drept lipsă a motivării.
În concret, prima instanță a soluţionat acţiunea cu care a fost învestită, răspunzând motivelor de nelegalitate ale actului administrativ atacat, invocate prin cererea de chemare în judecată şi detaliind motivele pentru care a respins acţiunea, ca neîntemeiată.
Simplul fapt că hotărârea nu răspunde modului în care recurentul consideră că aceasta trebuia să se raporteze la chestiunile de drept invocate nu determină incidenţa acestui motiv de casare, ci, eventual, ar putea constitui un motiv de casare în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin intermediul căruia se poate critica interpretarea şi aplicarea dreptului material incident.
Recurentul-reclamant impută curţii de apel omisiunea de analiză a criticilor în legătură cu exercitarea cu caracter interimar a funcţiei de prim-ministru şi de soluţionare a cererii de obligare la repararea prejudiciului moral, însă acestea nu sunt de natură să determine admiterea căii de atac şi casarea sentinţei recurate.
Astfel, din analiza considerentelor hotărârii recurate rezultă că instanţa de fond a arătat că Primul ministru este competent să emită decizia de eliberare din funcţie a reclamantului. Deşi nu se identifică în concret în conţinutul sentinţei referiri explicite la ocuparea interimară a funcției de Prim ministru, nu se poate presupune că instanţa fondului, constatând competenţa acestuia, nu ar fi verificat în mod implicit toate aspectele reglementate de lege în legătură cu acest aspect.
Modul în care a soluționat acest aspect litigios nu se subscrie motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În plus, curtea de apel a soluţionat cererea de acoperire a prejudiciului, material şi moral, prin raportare la modul de soluţionare a cererii de anularea a actului administrativ atacat. Hotărârea conţine considerentele pentru care a respins cererile accesorii, inclusiv cererea de acordare a daunelor morale, nefiind incident acest motiv de nelegalitate.
Aşa cum s-a mai arătat, faptul că recurentul-reclamant nu este de acord cu aceste considerente nu deschide calea recursului întemeiat pe acest motiv de nelegalitate.
3. În sfârşit, motivul de casare/nelegalitate invocat de partea recurentă ,prin prisma art. 488 alin. (1) pct.8 C. proc. civ., intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greşită a nomelor de drept material. Este incident acest motiv atunci când instanţa de fond, deşi a recurs la textele de lege substanţială aplicabile speţei, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
Prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a afirmat aplicarea greşită a normelor privind competenţa organului emitent şi motivarea actului administrativ. În plus, s-a invocat modul greşit de soluţionare a cererilor accesorii referitoare la reintegrarea în funcţie, plata drepturilor aferente şi repararea prejudiciului moral.
Sunt nefondate criticile referitoare la caracterul nemotivat al deciziei contestate în prezenta cauză.
Decizia Prim-Ministrului României nr. 547/17.11.2021, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1097 din 17.11.2021, de eliberare din funcţia de Preşedinte cu rang de secretar de stat al Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, este întemeiată în drept pe dispoziţiile art. 29 şi 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ şi art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004 cu modificările ulterioare.
Potrivit art. 66 alin. (1) din O.G. nr. 42/2004: „Autoritatea este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, medic veterinar, şi de 3 vicepreşedinţi, din care minimum 2 medici veterinari, cu rang de subsecretar de stat, numiţi prin decizie a prim-ministrului, pentru o perioadă de 5 ani”, competenţa prim-ministrului fiind subliniată cu caracter general şi de 31 lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, care prevede atribuţia acestuia de numire şi eliberare din funcţie a conducătorilor organelor de specialitate din subordinea Guvernului, cu excepţia situaţiei în care aceştia au calitatea de membru al Guvernului.
De asemenea, art. 29 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ prevede că, în exerciţiul atribuţiilor sale, prim-ministrul emite decizii, calificate de legiuitor ca fiind acte administrative supuse procedurii de publicare în Monitorul Oficial al României.
Este corectă susţinerea recurentului că, prin raportare la natura juridică a acestor decizii, acestea trebuie să răspundă exigenţelor de legalitate ale actelor administrative, inclusiv cea a motivării actului administrativ care în legislaţie şi în jurisprudenţă este privită ca o veritabilă condiţie de legalitate a acestuia, o garanţie împotriva conduitei arbitrare şi a excesului de putere al autorităţilor publice, menită să ofere destinatarilor lui ori terţilor interesaţi o informarea corectă asupra treburilor publice şi asupra problemelor de ordin personal, iar instanţei să permită efectuarea unui control de legalitate adecvat.
Caracterul suficient al considerentelor unui act administrativ este dată de calitatea informativă a acestora, nu de cantitatea sau întinderea lor, astfel încât acestea să permită destinatarilor să cunoască şi să evalueze temeiurile deciziei, iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.
În speţă, însă, decizia Prim-Ministrului României răspunde exigenţelor de legalitate anterior amintite. În cuprinsul acesteia sunt menţionate, aşa cum s-a arătat, temeiurile juridice care justifică măsura eliberării din funcţia deţinută de reclamant, iar elementul de fapt implicit constă în pierderea încrederii acordate reclamantului.
Numirea în funcţie s-a bazat doar pe încrederea acordată de prim-ministru ca șef al Guvernului, astfel că pentru respectarea principiului simetriei actelor juridice, pierderea acesteia justifică eliberarea din respectiva funcţie.
Împrejurarea că durata mandatului președintelui A.N.S.V.S.A. era de 5 ani, se interpretează în sensul că legiuitorul a avut în vedere limita maximă a mandatului, cu condiția existenţei pe toată această perioadă a încrederii prim-ministrului că acesta va pune în practică programul politic al guvernului în cadrul autorităţii publice pe care a fost desemnat a o conduce.
O funcţie de demnitate, cum este cea în speţă, are o importantă componentă politică, bazată pe încrederea cu care a fost învestit, iar nu a altor competenţe verificate în prealabil, cum e cazul funcţiei publice. Pierderea acestui atribut este suficientă pentru eliberarea din funcţie înainte de termenul stipulat legal.
Toate aceste considerente se înscriu în jurisprudenţa Înaltei Curţi în această materie ( ex: Decizia nr. 541/2022) şi, prin urmare, decizia atacată din perspectiva criticilor formulate este legală, astfel că instanţa de fond a interpretat şi aplicat corect normele de drept material aplicabile.
În ceea ce privește competența emitentului actului atacat din perspectiva interimatului funcției de prim-ministru, Înalta Curte constată că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a făcut doar afirmația că emitentul actului exercita funcția de prim ministru interimar, această critică fiind dezvoltată în recurs, invocându-se pentru prima dată incidenţa prevederilor art. 37 alin. (3) O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, potrivit cărora: „În cazul încetării mandatului sau, în condițiile prevăzute de Constituție, pana la depunerea jurământului de către membrii noului Guvern, Guvernul continuă să emită numai actele cu caracter individual sau normativ, necesare pentru administrarea treburilor publice, fără a promova politici noi. În această perioadă, Guvernul nu poate să emită ordonanţe sau ordonanţe de urgenţă şi nu poate iniția proiecte de lege”, precum şi prevederile art. 110 alin. (2) şi (4) din Constituție, care restrâng atribuţiile prim-ministrului ce exercită funcţia interimar, la actele necesare pentru administrarea treburilor publice: „(2) Guvernul este demis la data retragerii de către Parlament a încrederii acordate sau dacă primul-ministru se află în una dintre situaţiile prevăzute la art. 106, cu excepția revocării, ori este în imposibilitatea de a-şi exercita atribuțiile mai mult de 45 de zile… (4) Guvernul al cărui mandat a încetat potrivit alin. (1) şi (2) îndeplinește numai actele necesare pentru administrarea treburilor publice, până la depunerea jurământului de membrii noului Guvern.”
Deși aceste apărări nu au făcut obiectul analizei instanței de fond, totuşi s-a antamat interimatul funcției emitentului actului astfel că instanța de recurs va răspunde acestor critici.
Decizia de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A. nu face parte din categoria actelor pe care prim-ministrul interimar nu le poate emite, fiind un act ce se încadrează în noțiunea de act administrativ emis pentru administrarea treburilor publice, prin care nu se promovează politici noi, întrucât asigură funcționarea eficientă a instituției publice și serviciile necesare cetățenilor, fără schimbarea în fond a politicii instituției însăși. Emiterea unei decizii de eliberare din funcția de președinte A.N.S.V.S.A. nu constituie promovarea unei politici noi, câtă vreme o astfel de politică se găsea deja implementată prin activitatea funcției de președinte, indiferent de persoana care ocupă această funcție.
De altfel, recurentul nu explică modul în care, prin demiterea sa, s-ar fi urmărit promovarea unei politici noi, poziția sa față de acest aspect rămânând doar la nivel declarativ, fără substanță.
Deși stabilitatea funcției de conducere poate fi afectată de schimbările politice, în speță, eliberarea recurentului-reclamant în funcție nu are legătură cu promovarea unor politici noi.
În aceste condiții, prin emiterea deciziei contestate, Prim-Ministrul României nu și-a depășit limitele competenței permise de art. 110 din Constituția României, rap. la art. 37 alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019, ci a emis un act administrativ necesar pentru administrarea şi funcționarea eficientă a A.N.S.V.S.A.
În mod corect a soluţionat prima instanţă şi cererile accesorii, ca o consecinţă a respingerii cererii principale, conform principiului accesorium sequitur principale, principiu folosit în drept pentru a se indică faptul că regulile sau condițiile aplicabile unui lucru principal se aplică și accesoriilor sau chestiunilor asociate acestuia. Cu alte cuvinte, ceea ce este valabil pentru principala chestiune este, de asemenea, valabil și pentru aspectele secundare sau conexe, care vor urma soarta principalului.
În principiu, la baza răspunderii patrimoniale a pârâtei/autoritate publică stă culpa acesteia, concretizată în emiterea unui act nelegal.
Condiția esențială pentru a fi atrasă răspunderea patrimonială, materială ori morală este culpa autorității în emiterea unui act administrativ nelegal şi aceasta se poate constata numai în cadrul acțiunii în anularea actului administrativ.
Întotdeauna acțiunea în răspunderea patrimonială este un accesoriu al acțiunii în anulare, cercetarea condițiilor răspunderii pentru paguba cauzată de un act administrativ judecându-se după regulile acțiunii în anulare.
Nu în ultimul rând, întreaga reglementare a acțiunii în contencios administrativ conduce către ideea că acțiunea în răspundere patrimonială are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal.
Aplicând aceste principii în speţă, întrucât nu s-a reţinut nelegalitatea actului administrativ, nu se poate atrage răspunderea autorității în niciuna din formele sale, nefiind îndeplinită condiția esențială a existenței unui act administrativ ilegal.
Principiul legalității răspunderii administrative impune regula potrivit căreia aceasta nu poate opera decât în condițiile sau cazurile prevăzute de lege, or, în cauză, nu sunt îndeplinite condițiile legale, aspect care înlătură de la analiză, ca nerelevante, orice alte chestiuni invocate de recurentul-reclamant.
Pentru aceste considerente, greșit consideră recurentul că cererea de reîncadrare în funcție, plata drepturilor salariale şi obligarea la plata daunelor morale nu sunt cereri accesorii și că acestea ar fi trebuit judecate separat, indiferent de soluția dată capătului de cerere privind anularea actului administrativ, iar hotărârea ar fi trebuit să conțină considerentele soluționării pe fond a acestor cereri, opinia sa fiind contrară prevederilor şi principiilor expuse de art. 1, 8, 18, 19 Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.
Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru toate considerentele de fapt şi de drept expuse, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 496, Înalta Curte a respins, ca nefondat, recursul reclamantului A.
Soluția preconizată dovedește culpa procesuală a recurentului-reclamant, care a pierdut procesul, astfel că, în temeiul art. 453, coroborat cu art. 451 alin. (2) C. proc. civ, a fost obligat să plătească intimatului E. suma de 2500 lei, cu titlu de cheltuieli de judecată parțiale, apreciate ca rezonabile în raport de complexitatea cauzei şi prestația avocatului ales.