Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Circumstanțele cauzei
Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub dosar nr. x/2/2022 la data de 14.11.2022, reclamantele A S.A. și B S.A. au solicitat, în temeiul art. 9 alin. (3) și alin. (5) respectiv art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâților Guvernul României și Ministerul Finanțelor la plata, cu titlu de despăgubiri, a sumei evaluate preliminar în cuantum de 379,2 mil. EUR, reprezentând prejudiciul estimat sau care va fi înregistrat de Companiile A S.A şi B S.A. în cursul anului 2022, repartizat între reclamante astfel: A S.A - prejudiciul de 187,76 mil. EUR estimat în perioada 1 aprilie - 31 decembrie 2022; B S.A - prejudiciul de 191,44 mil. EUR estimat în perioada 1 aprilie - 31 decembrie 2022, ca urmare a aplicării prevederilor neconstituționale ale art. 1 alin. (1) (3), (5)-(8), art. 2 alin. (1) art. 3 alin. (1) art. 4 art. 7 art. 71 art. 8 art. 9 art. 15 și Anexa nr. 6^1 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27 din 18.03.2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022 - 31 martie 2013, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative („OUG nr. 27/2022”), modificată prin Ordonanța de Urgență nr. 119/2022 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 27/2022 privind măsurile aplicabile clienților finali din piața de energie electrică și gaze naturale în perioada 1 aprilie 2022-31 martie 2023, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din domeniul energiei („OUG nr. 119/2022”), precum și a dispozițiilor art. I, art. VI și Anexa nr. 3 din OUG nr. 119/2022. Reclamantele au solicitat și obligarea pârâților la plata dobânzii legale penalizatoare, aplicată la sumele de bani solicitate, calculate până la plata efectivă a daunelor solicitate, precum și la plata tuturor cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze, precum și sesizarea Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 1 alin. (1) (3), (5)-(8), art. 2 alin. (1) art. 3 alin. (1) art. 4 art. 7 art. 71 art. 8 art. 9 și art. 15 și Anexa nr. 6^1, art. 16 alin. (1) din OUG nr. 27/2022, astfel cum au fost modificate prin art. I și Anexa nr. 3 din OUG nr.119/2022 precum și a art. VI din OUG nr. 119/2022.
2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 1202 din data de 3 iulie 2023, Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: (i) a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Finanțelor și a respins acțiunea formulată de reclamantele A S.A. și B S.A., în contradictoriu cu acest pârât ca fiind introdusă împotriva unei persoane lipsite de calitate procesuală pasivă; (ii) a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârâtul Guvernul României; (iii) a respins cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă; (iv) a admis cererea de intervenție accesorie formulată de intervenientul Ministerul Energiei, în interesul pârâtului Guvernul României.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinței civile menționate anterior, reclamantele C S.A. (B S.A.) și D S.A. (A S.A.) au declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate, trimiterea cauzei spre rejudecare în fața primei instanțe; cu cheltuieli de judecată.
În motivare, după expunerea în sinteză a cererii de chemare în judecată și a sentinței recurate, părțile recurente au dezvoltat motivele de casare invocate în proces.
În esență, referitor la motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.5 C. proc. civ., recurentele au susținut că acțiunea formulată este admisibilă.
Astfel, lipsa aprobării prin lege a ordonanțelor nu reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii întemeiate pe art. 9 din Legea nr. 554/2004. Or, prima instanță a adăugat respectivul aspect ca o condiție de admisibilitate a acțiunii exercitate, în ciuda reglementării legale care nu o prevede. Textul legal nu face nicio diferență între ordonanțe aprobate și cele neaprobate încă de Parlament sub aspectul aplicării sale, iar toate condițiile normative sunt îndeplinite în proces.
De altfel, admisibilitatea acțiunii este atestată și de art. 126 din Constituția României, normă juridică de asemenea încălcată de sentința recurată, premisa de aplicare a textului constituind-o vătămarea prin ordonanță a Guvernului, fără vreo distincție între cele aprobate și cele neaprobate de Parlament.
Nu poate fi omis principiul de interpretare potrivit căruia unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă, după cum trebuie respectat și principiul consacrat de art. 10 C. civ. în sensul că aplicarea sancțiunilor, inclusiv procedurale, nu este permisă decât în cazurile expres și limitativ prevăzute de lege, ceea ce nu rezultă din normele aplicabile materiei de față.
Interpretarea primei instanțe lipsește art. 9 în discuție de orice efect juridic, contrar principiului general de drept potrivit căruia o normă juridică trebuie interpretată în sensul său pozitiv, generator de efecte juridice.
A accepta soluția primei instanțe în raport și de art. 115 din Constituția României, respectiv art. 93 și art. 117 din Regulamentul Senatului ar însemna imposibilitatea de aplicare a normei legale, întrucât aprobarea ordonanței de urgență se face într-o procedură urgentă, care nu trebuie să depășească 30 de zile pentru fiecare cameră a Parlamentului.
În plus, soluția dispusă prin sentința recurată aduce atingere liberului acces la justiție. În acest sens, procedura de aprobare a ordonanțelor în parcursul său legislativ este în principiu mai scurtă decât perioada desfășurării litigiului. Într-un astfel de context ar interveni o încălcare a art. 21 din Constituția României și a art. 6 CEDO. Pe de altă parte, nu poate fi acceptată ideea că acțiunea în fața instanței de judecată să fie paralizată de intervenția Parlamentului, ceea ce ar însemna o intervenție nepermisă a puterii legislative în scopul îngrădirii accesului la justiție. Un astfel de aspect reiese și din jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție. În orice caz, Curtea de Apel București nu poate limita sfera de aplicare a art. 9 din Legea nr. 554/2004 în baza unor situații pur excepționale, făcând abstracție de toate ordonanțele care au fost aprobate de Parlament cu respectarea normelor incidente, inclusiv a termenelor corespunzătoare.
Prin aprobarea ordonanței de urgență a Guvernului, aceasta nu devine automat o lege, motiv pentru care aprobarea nu atrage inadmisibilitatea acțiunii întemeiate pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004. Chiar dacă prin aprobare aceasta ar deveni o lege, acest fapt nu determină inadmisibilitatea acțiunii formulate.
Constituția diferențiază în mod clar legea de ordonanța Guvernului, fie simplă, fie de urgență, acestea din urmă constituind acte adoptate de Guvern, la fel cum sunt și cele atacate în acest proces. Chiar dacă ordonanțele sunt acte de legislație primară, având ele însele putere de lege, totuși atât Constituția, cât și Legea au acordat posibilitatea persoanelor prejudiciate să formuleze acțiuni pentru recuperarea prejudiciilor cauzate de acestea. Aprobarea lor prin lege nu are astfel decât un caracter formal. Doctrina de specialitate a contestat inadmisibilitatea acțiunii în discuție ca urmare a aprobării ordonanței de către Parlament prin lege.
Admisibilitatea demersului judiciar întemeiat pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 se păstrează atât timp cât subzistă prejudiciul cauzat de ordonanța litigioasă. Curtea Constituțională a arătat în jurisprudența sa că acțiunea reglementată de art. 9 amintit este o acțiune specială care se poate formula în mod specific cu privire la efectele prejudiciabile produse de ordonanțe, întrucât fundamentul obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanței neconstituționale, respectiv că acțiunea poată fi formulată oricând.
Aprobarea prin lege nu este însă de natură să schimbe condițiile substanțiale de exercitare a acțiunii întemeiate pe art. 9 în condițiile în care Curtea Constituțională a arătat că, ulterior momentului aprobării prin lege, controlul constituțional va viza inclusiv prevederile ordonanței care sunt integrate în legea de aprobare.
Practica Înaltei Curți de Casație și Justiție confirmă modalitatea de interpretare a textului respectiv, așa cum este propusă de recurentele-reclamante, anume păstrarea caracterului admisibil al acțiunii și după aprobarea ordonanței prin lege. În mod corespunzător, doctrina de specialitate confirmă interpretarea amintită.
De asemenea, în procese identice, alte instanțe de contencios administrativ nu au împărtășit interpretarea din sentința recurată, ci au adoptat un mod de soluționare similare celui propus de recurentele-reclamante.
În orice caz, art. 9 amintit nu putea fi interpretat ca împiedicând admisibilitatea acțiunii în ceea ce privește prejudiciul cauzat anterior aprobării ordonanțelor prin lege. Astfel, acțiunea trebuie să fie admisibilă pentru prejudiciile aferente intervalului dintre momentul fiecărei ordonanțe de urgență în discuție și momentul aprobării sale prin lege, anume perioada 1 septembrie – 16 decembrie 2022 pentru OUG nr. 119/2022 și 22 martie – 14 iulie 2022 pentru OUG nr. 27/2022.
Astfel, sentința recurată încalcă principiile neretroactivității și tempus regit actum consacrate de art. 15 alin. (2) din Constituția României și art. 6 C. civ. Chiar în contextul aprobării lor prin legi, OUG nr. 27/2022 și OUG nr. 119/2022 rămân ca parte a fondului pasiv al legislației pentru perioada anterioară aprobării.
Curtea Constituțională a stabilit în mod explicit că acțiunea judiciară poate fi formulată atât timp cât ordonanța continuă să producă efecte juridice, începând cu data intrări sale în vigoare.
Prima instanță a analizat însă admisibilitatea pretențiilor formulate pentru perioada anterioară aprobării ordonanțelor prin lege în raport de situația ulterioară aprobării.
Nu în ultimul rând, recurentele-reclamante susțin că sentința recurată este nelegală cu privire la soluția dată excepției lipsei capacității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor, indicând art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.
Potrivit cererii de chemare în judecată pretențiile formulate au vizat Guvernul României și Ministerul Finanțelor ca reprezentant al Statului român, răspunderea acestuia din urmă reieșind din emiterea ordonanțelor litigioase. În mod corespunzător, Statul român justifică în proces calitate procesuală pasivă în ceea ce privește prejudiciile ce au fost cauzate ca urmare a ordonanțelor în discuție. Așadar, Statul român are o răspundere proprie pentru repararea prejudiciilor produse, ceea ce determină și calitatea procesuală a Ministerului Finanțelor.
În final, recurentele-reclamante au subliniat că Ministerul a fost chemat în judecată în calitate de reprezentant al Statului român.
În concluzie, s-a solicitat admiterea recursului, așa cum a fost formulat.
4. Apărările formulate în cauză
4.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a susținut o nulitate a recursului pentru nemotivare, respectiv a solicitat respingerea recursului declarat de recurentele-reclamante, ca neîntemeiat.
Sub aspectul nulității învederate de intimatul-pârât s-a arătat că nu rezultă criticile de nelegalitate care să se circumscrie motivelor de casare / nelegalitate invocate.
În motivare pe fond, partea intimată arată că în mod corect a fost admisă excepția de inadmisibilitate a acțiunii, legiuitorul reglementând expres cazurile în care pot fi contestate ordonanțele Guvernului, anume fie pe cale de excepție de neconstituționalitate potrivit art. 29 și următoarele din Legea nr. 47/1992, fie în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, fără însă ca ordonanțele amintite să reprezinte acte administrative, ci constituind acte normative cu putere de lege.
Cât despre motivele de casare / nelegalitate dezvoltate nu rezultă din analiza căii de atac a recursului dispoziția legală care să fi fost nesocotită de prima instanță.
În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului.
4.2. Intimatul-pârât Ministerul Energiei, de asemenea, a formulat întâmpinare față de recursul dedus judecății, în cuprinsul căreia a invocat excepția netimbrării recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea sa ca nefonat.
În motivare, partea intimată a arătat că ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, astfel că singura autoritate care le poate valida sau invalida este Parlamentul printr-o lege de aprobare sau respingere.
Astfel, legiuitorul a reglementat expres cazurile în care pot fi contestate ordonanțele Guvernului, anume fie pe cale de excepție de neconstituționalitate potrivit art. 29 și următoarele din Legea nr. 47/1992, fie în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.
În aceste condiții, cererea de chemare în judecată este inadmisibilă, soluția primei instanțe fiind legală și temeinică, din moment ce Ordonanțele de urgență ale Guvernului nr. 27/2022 și nr. 119/2022 au fost aprobate prin lege, devenind acte ale puterii legiuitoare.
Aprobare ordonanței de către Parlamentul României dă naștere unui act normativ nou, iar conținutul normativ devine lege, aspect confirmat de jurisprudența Curții Constituționale a României, respectiv decizia nr. 9/1996, decizia nr. 124/1995, decizia nr. 1257/2009 și nr. 25/2019. După momentul aprobării prin lege, ordonanța nu mai este un act emis de executiv, ci se transformă în act al autorității legiuitoare, devenind lege, în timp ce acțiunea prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 poate fi introdusă numai împotriva ordonanțelor simple sau de urgență ale Guvernului declarate neconstituționale, nu și împotriva legilor adoptate de Parlament.
În final, partea intimată a prezentat considerații diverse privind adoptarea celor două ordonanțe de urgență ale Guvernului în litigiu.
În concluzie s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat.
5. Procedura de soluționare a recursului
În cauză, după ce a fost parcursă procedura scrisă a recursului, la termenul de judecată acordat la 2 octombrie 2024 instanța a respins excepția de netimbrare a recursului, potrivit celor arătate în încheierea de ședință aferentă.
II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție
Potrivit art. 488 alin. (1) C. proc. civ. „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; (...) 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 C. proc. civ. „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].
Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curte reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate, iar nu și de netemeinicie.
Preliminar, Înalta Curte de Casație și Justiție observă că prin memoriul de recurs partea recurentă-reclamantă a criticat atât soluția de inadmisibilitate a acțiunii formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cât și admiterea excepției lipsei calității procesuale active a Ministerului Finanțelor, cu respingerea în consecință a cererii de chemare în judecată.
Or, analiza problemei de admisibilitate a acțiunii se circumscrie motivului de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar verificarea chestiunii calității procesuale pasive corespunde motivului de casare / nelegalitate de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Art. 486 alin. (1) lit. d C. proc. civ. prevede obligația părții recurente să indice motivele de casare / nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse într-un memoriu separat.
În cauza de față, calea de atac formulată de partea recurentă-reclamantă a menționat criticile aduse cu privire la hotărârea atacată, iar din analiza acestora rezultă că se recurează soluția primei instanțe sub aspectul unei pretinse aplicări eronate a legii cu privire la caracterul admisibil al acțiunii formulate și al calității procesuale pasive a unei părți pârâte. Măsura în care acele critici dezvoltate în cererea de recurs se bucură de temeinicie se analizează însă odată cu fondul căii de atac formulate.
În consecință, recursul formulat îndeplinește cerința legală privind motivarea.
Astfel, cu privire la art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., un astfel de motiv este incident dacă prin hotărârea dată instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității; așadar, premisa aplicării textului legal menționat o constituie încălcarea unei reguli de procedură civilă.
Prin sentința recurată, Curtea de Apel București a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată formulată de reclamante în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, cerere prin care, în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și cu invocarea unor excepții de neconstituționalitate, s-a solicitat plata sumei de 379,2 mil. EUR reprezentând prejudiciu estimat sau care va fi înregistrat de companiile reclamante în cursul anului 2022 ca urmare a implementării mecanismelor de plafonare introduse de Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 27/2022 și Ordonanța de urgență a Guvernului (OUG) nr. 119/2022.
În motivarea soluției pronunțate, Curtea de Apel București, după ce a arătat, pe de o parte, că acțiunea exercitată nu are ca obiect principal constatarea neconstituționalității unei ordonanțe sau dispoziții dintr-o ordonanță, ci acordarea unor despăgubiri conform art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel că nu poate fi identificat niciun fine de neprimire sub acest aspect, totuși, pe de altă parte, a conchis în sensul inadmisibilității sale întrucât cele două ordonanțe de urgență litigioase au fost aprobate prin lege, încetându-și existența proprie și devenind act al autorității legislative, respectiv lege.
În aceste condiții, sunt lipsite de pertinență acele apărări ale intimaților-pârâți privind caracterul inadmisibil al acțiunii exercitate de părțile adverse sub motiv că obiectul acesteia ar privi însăși anularea ordonanțelor de urgență ale Guvernului, câtă vreme excepția de inadmisibilitate a acțiunii nu a fost admisă de prima instanță pentru un astfel de considerent, iar pârâtul Guvernul României și intervenientul voluntar accesoriu Ministerul Energiei nu au formulat recurs în proces.
În continuare, Înalta Curte observă că, în cauză, cererea de chemare în judecată a fost înregistrată la Curtea de Apel București la data de 14 noiembrie 2022 și a fost soluționată printr-o sentință pronunțată la data de 3 iulie 2023, în timp ce:
→ Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2022 a intrat în vigoare ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 274 din 22 martie 2022, fiind aprobată prin Legea nr. 206/2022 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 692 din 11 iulie 2022;
→ Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 119/2022 a intrat în vigoare ca urmare a publicării sale în Monitorul Oficial al României nr. 864 din 1 septembrie 2022, fiind aprobată prin Legea nr. 357/2022 publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1198 din 13 decembrie 2022.
Potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ ,,(1)Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță. (…). (5) Acțiunea prevăzută de prezentul art. poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative”.
Textul amintit reprezintă expresia art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, potrivit căruia ,, Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale”.
Într-adevăr, după cum corect a observat prima instanță, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 27/2022 și Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 119/2022 erau aprobate prin lege, prima atât la data învestirii instanței, cât și la data soluționării cererii de chemare în judecată, în timp ce a doua doar la acest din urmă moment procesual.
Cu toate acestea, aprobarea prin lege a acelor ordonanțe de urgență ale Guvernului nu reprezenta un argument valid pentru respingerea în integralitate a cererii de chemare în judecată, ca inadmisibilă.
Spre această concluzie, instanța de control judiciar pornește în analiză chiar de la jurisprudența Curții Constituționale a României ce a fost identificată de prima instanță.
Astfel, prin decizia nr. 9/1996, Curtea Constituțională a arătat că ,,Ordonanța constituie deci un act guvernamental de executare a legii de abilitare. Prin aprobarea însă a ordonanței de către Parlament, cu sau fără modificări, conținutul sau normativ devine lege. De aceea, potrivit art. 114 alin. (3) și (5) din Constituție, aprobarea se face prin lege și cu procedura de adoptare a legii. În consecință, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse - legea de aprobare și ordonanța - de naturi diferite și cu regimuri juridice diferite, ci un singur act legislativ: legea de aprobare. Așa fiind, după aprobare, reglementarea inițială instituită prin ordonanța devine exclusiv actul legiuitorului, expresia voinței sale. În acest sens este și Decizia Curții Constituționale nr. 124 din 5 decembrie 1995. (...) De aceea, după aprobarea ordonanței prin lege, exclusiv această lege ar putea face obiectul unui control de constituționalitate întrucât, după intrarea ei în vigoare, doar dispozițiile sale sunt aplicabile, chiar dacă, pentru economie de mijloace, legiuitorul, sub aspectul tehnicii legislative utilizate, face în mod expres trimitere la ordonanța aprobată.”.
Totodată, prin decizia Curții Constituționale nr. 1257/2009 s-a reluat ideea că „(…) ordonanțele Guvernului aprobate de Parlament prin lege încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare și devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din rațiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă și elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern.”.
Aceeași abordare se regăsește și în decizia Curții Constituționale nr. 25/2019, potrivit căreia „19. În jurisprudența sa, Curtea a reținut că, după aprobarea ordonanței de urgență (ordonanței) de către Parlament, controlul de constituționalitate se exercită față de legea de aprobare, al cărei conținut este chiar ordonanța guvernamentală. Altfel spus, legea de aprobare integrează în totalitate prevederile din ordonanța de urgență aprobată, iar, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct; aprobarea dă naștere însă unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență. Ca atare, întrucât devin parte integrantă a legii de aprobare, dispozițiile ordonanței de urgență pot fi supuse controlului de constituționalitate în condițiile art. 146 lit. a din Legea fundamentală (a se vedea Decizia nr. 1.257 din 7 octombrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 758 din 6 noiembrie 2009)”.
Prin decizia nr. 4/2017, Curtea Constituțională a mai arătat că ,,40. Acțiunea poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a actului normativ (cât timp acesta continuă să producă efecte juridice), începând cu data intrării sale în vigoare”, iar prin decizia Curții Constituționale nr. 107/2019 s-a reținut că ,,Atât timp cât acțiunea reclamantului are ca scop înlăturarea efectelor ordonanței Guvernului care se produc direct asupra unui drept sau interes legitim, vătămându-le, reclamantul are deschisă procedura specială prevăzută de art. 9 din Legea nr. 554/2004 care prevede sesizarea Curții Constituționale în vederea efectuării controlului de constituționalitate al actului Guvernului”.
Astfel, valorificând jurisprudența amintită a Curții Constituționale, instanța de recurs constată că, prin aprobare, ordonanța de urgență încetează să mai existe ca act juridic normativ distinct, iar aprobarea dă naștere însă unui act normativ nou, care a absorbit și ordonanța de urgență; în mod corespunzător, ca urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse, anume legea de aprobare și ordonanța, ci un singur act legislativ, respectiv legea de aprobare.
În acest context se impune a fi amintit faptul că potrivit art. 15 alin. (2) din Constituția României ,,Legea dispune numai pentru viitor, cu excepția legii penale sau contravenționale mai favorabile”. Așadar, principiul constituțional rezultat din norma indică în precedent este acela al neretroactivității legii, singurele excepții stabilite fiind legea penală și legea contravențională mai favorabilă.
În aceste condiții, o lege de aprobare, cu sau fără modificări, a unei ordonanțe de urgență a Guvernului rămâne supusă principiului neretroactivității legii, ceea ce implică în regulă generală posibilitatea de a produce efecte doar pentru viitor.
Altfel spus, noul act normativ – legea – care a absorbit, ca urmare a aprobării, și ordonanța de urgență, determinând încetarea existenței acesteia din urmă, rămâne în esență supus efectului art. 15 alin. (2) din Constituția României, urmând a produce efecte odată cu intrarea sa în vigoare, în măsura în care nu reprezintă o lege penală sau contravențională mai favorabilă.
În consecință, ordonanța de urgență a Guvernului este actul normativ cu caracter legislativ ce a produs efecte juridice între data intrării sale în vigoare, în principiu prin publicarea în Monitorul Oficial, și data intrării în vigoare a legii de aprobare a respectivei ordonanței de urgență.
În acest din urmă sens, Înalta Curte de Casație și Justiție arată că potrivit art. 78 din Constituția României ,,Legea se publică în Monitorul Oficial al României și intră în vigoare la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”, iar potrivit art. 12 alin. (2) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative ,,Ordonanțele de urgență ale Guvernului intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial al României, Partea I, sub condiția depunerii lor prealabile la Camera competentă să fie sesizată, dacă în cuprinsul lor nu este prevăzută o dată ulterioară.”.
Revenind la perioada dintre data intrării în vigoare a ordonanței de urgență a Guvernului și data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, Înalta Curte de Casație și Justiție observă că respectiva ordonanță de urgență este cea susceptibilă să fi produs, fie prin ansamblul său normativ, fie prin anumite dispoziții din corpul său, vătămarea pretinsă de persoana care acționează în fața instanței de contencios administrativ în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, din moment ce legea de aprobare nu poate avea un efect retroactiv.
În concluzie, acțiunea prevăzută de art. 9 în discuție nu poate fi exclusă ca inadmisibilă în perioada începând cu intrarea în vigoare a ordonanței de urgență a Guvernului și până la data intrării în vigoare a legii de aprobare a acesteia, dat fiind că actul normativ care produce efecte juridice în acel interval este ordonanța de urgență a Guvernului, aceasta încetând să mai existe ca act juridic normativ distinct doar de la momentul intrării în vigoare a legii care o vizează.
Or, cum legea de aprobare a ordonanței de urgență a Guvernului nu poate avea în regulă generală un efect retroactiv, neproducând vreun efect juridic în perioada de până la intrarea sa în vigoare, singurul act legislativ existent în intervalul de referință este respectiva ordonanță de urgență a Guvernului, iar, în raport de aceasta, exercitarea acțiunii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 este permisă.
De altfel, după cum rezultă și din jurisprudența Curții Constituționale, anume decizia nr. 4/2017 raportat la decizia nr. 107/2019, acțiunea în discuție poate fi formulată oricând pe perioada de activitate a ordonanței de urgență a Guvernului, cât timp acesta continuă să producă efecte juridice, începând cu data intrării sale în vigoare, raportat la vătămarea pretinsă de cel care acționeză în fața instanței de contencios administrativ.
În mod corespunzător și excepția de neconstituționalitate privește actul normativ în vigoare în perioada de referință, anume ordonanța de urgență a Guvernului.
Față de cele arătate în precedent, este eronată soluția primei instanțe care a inclus sub sancțiunea inadmisibilității acțiunii și pretențiile recurentelor-reclamante aferente perioadei 22 martie - 13 iulie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 27/2022, precum și pretențiile aferente perioadei 1 septembrie - 15 decembrie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 119/2022, anume pentru intervalele dintre data publicării în Monitorul Oficial al României a fiecăreia dintre cele două ordonanțe de urgență ale Guvernului (22 martie 2022, respectiv 1 septembrie 2022) și data intrării în vigoare a legilor de aprobare a acestora (13 iulie 2022, respectiv 15 decembrie 2022).
Soluția dispusă de instanța de control judiciar nu este de natură a permite puterii legiuitoare să paralizeze acțiunea în fața instanței de contencios administrativ, deoarece, pentru perioada de aplicare a ordonanțelor de urgență ale Guvernului, recurentele-reclamante pot continua demersul judiciar pe care l-au declanșat, conciliindu-se astfel competența specifică a judecătorului cu atribuția proprie puterii legiuitoare în legătură cu actele legislative ale Guvernului României.
În schimb, în mod corect a fost respinsă ca inadmisibilă în rest cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României.
Astfel, așa cum s-a arătat deja, odată cu intrarea în vigoare a Legii nr. 206/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 692 din 11 iulie 2022, respectiv a Legii nr. 357/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 1198 din 13 decembrie 2022, atât O.U.G. nr. 27/2022, cât și O.U.G. nr. 119/2022 au încetat să mai existe ca acte juridice normative distincte.
Respectând jurisprudența Curții Constituționale, Înalta Curte conchide că aprobarea acestor ordonanțe de urgență ale Guvernului a dat naștere unor acte normative noi, care au absorbit și respectivele ordonanțe de urgență, astfel că, urmare a aprobării, nu coexistă două categorii de acte normative juxtapuse, anume legea de aprobare și ordonanța, ci un singur act legislativ, respectiv legea de aprobare.
În aceste condiții, pentru perioadele începând cu intrarea în vigoare a legilor de aprobare, persoana interesată nu mai are la dispoziție instrumentul procesual instituit de art. 9 din Legea nr. 554/2004 din moment ce eventuala vătămare pretins produsă este rezultatul aplicării legii, iar nu al ordonanței de urgență a Guvernului.
Lectura atentă a dispozițiilor art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României și a art. 9 din Legea nr. 554/2004 indică faptul că, de esența aplicării acestor norme legale, este ca ordonanța Guvernului, fie simplă, fie de urgență, să constituie cauza vătămării pretinse de persoana ce se adresează instanței de contencios administrativ. În absența întrunirii premisei indicate anterior, nu se poate afirma caracterul admisibil al cererii întemeiate pe acele dispoziții legale.
Deși în textele amintite nu s-a prevăzut expres condiția ca ordonanța respectivă să nu fi fost în perioada de referință aprobată printr-o lege intrată în vigoare, totuși premisa de aplicare a normei juridice este lămuritoare, astfel că fără fundament sunt criticile recurentelor-reclamante privind pretinsa adăugare a unei condiții suplimentare celor stabilite de lege sau efectul principiului de interpretare «unde legea nu distinge, nici interpretul nu trebuie să distingă», prin ambele aspecte partea recurentă speculând împotriva unei realități normative, lămurite și de jurisprudența Curții Constituționale.
În plus, jurisprudența Curții Constituționale nu confirmă că aprobarea ordonanței prin lege ar avea un caracter formal, ci dimpotrivă indică apariția unui act normativ nou, care absoarbe respectiva ordonanță de urgență.
Faptul că procedura parlamentară de aprobare a ordonanței este caracterizată de celeritate potrivit normelor constituționale și regulamentare nu poate justifica exercitarea acțiunii de față în orice condiții, cu atât mai mult cu cât, în perioada anterioară aprobării prin lege, ordonanțele de urgență au fost cele care au produs efecte juridice pentru diferite intervale de timp, astfel că le-ar putea fi asociate vătămări produse asupra celor vizați în măsura în care ar interveni o constatare de neconstituționalitate din partea Curții Constituționale a României.
Nici principiul liberului acces la instanță nu reprezintă un argument pertinent care să susțină admisibilitatea integrală a acțiunii exercitate de reclamantele-recurente, din moment ce dreptul respectiv nu are caracter absolut, ci exercitarea sa este condiționată de îndeplinirea cerințelor instituite legal.
Or, o condiție esențială pentru exercitarea acțiunii prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004 în fața instanței specializate de contencios administrativ este ca vătămarea pretinsă de persoana interesată să fie rezultatul aplicării unei ordonanțe simple sau de urgență a Guvernului, ceea ce nu se mai poate susține a mai exista odată cu intrarea în vigoare a legilor de aprobare a celor două ordonanțe de urgență.
Altfel spus, nu poate fi recunoscută exercitarea unei acțiuni în fața instanței judecătorești decât în măsura în care toate condițiile sale specifice sunt îndeplinite.
Cum reclamantele s-au întemeiat în mod esențial în acțiunea formulată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, adresându-se judecătorului de contencios administrativ și fiscal, în condiții favorabile sub aspectul obligației de plată a unei taxe judiciare de timbru fixe în cuantum de 300 de lei, în ciuda unui cuantum semnificativ al pretențiilor formulate, era imperativ necesar ca premisa vătămării afirmate să fi fost reprezentată de aplicarea integral sau în parte a unei ordonanțe simple sau de urgență a Guvernului, ceea ce reiese în mod vădit a nu mai fi real începând cu data intrării în vigoare a Legilor nr. 206/2022 și nr. 357/2022.
Nu poate fi reținut ca un argument valid nici art. 10 C. civ., dat fiind că reglementarea art. 9 din Legea nr. 554/2004 este specifică materiei procesuale civile, iar nu dreptului substanțial. De altfel, demersul procesual declanșat de recurentele-reclamante este cel care urmărește în parte să obțină aplicarea unui mecanism procesual într-o situație care nu este vizată de respectivul text legal, deoarece legiuitorul nu a prevăzut o acțiune în despăgubiri adresată instanței de contencios administrativ și care să aibă ca premisă de formulare pretinsa vătămare produsă de o lege, ci doar în limita unei ordonanțe de Guvern sau a unei ordonanțe de urgență a Guvernului.
Cât despre aspectele doctrinare învederate de recurentele-reclamante, acestea nu prezintă forță juridică obligatorie în fața instanței judecătorești, putând fi confirmate numai în măsura în care analiza doctrinară reflectă în mod real sensul dispoziției legale și se conciliază cu jurisprudența constată / îndelungată a instanței specializate, premise care însă nu sunt întrunite în cauză.
Nici faptul că o altă curte de apel ar fi declarat admisibilă o acțiune similară celei exercitate în acest proces, cu consecința sesizării Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate aferentă, nu constituie un argument de natură a determina admiterea în integralitate a căii de atac a recursului, câtă vreme ceea ce se indică nu este o hotărâre judecătorească definitivă, iar Curtea Constituțională nu reiese a fi soluționat excepția astfel cum s-a realizat învestirea sa.
În ceea ce privește următorul motiv de casare / nelegalitate, ce se califică sub aspectul criticilor dezvoltate în cererea de recurs a recurentelor-reclamante prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., acesta intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.
Din lectura atentă a cererii de recurs se identifică eroarea părții recurente care afirmă că prima instanță ar fi dispus «respingerea excepției lipsei capacității procesuale pasive a Ministerului Finanțelor», pentru ca ulterior, în dezvoltarea criticilor formulate, să arate că în discuție este excepția lipsei calității procesuale pasive, care a fost admisă de Curtea de Apel București, afirmații care corespund realității sentinței pronunțate.
Nu este însă de natură a determina admiterea recursului aspectul referitor la situația în proces a Ministerului Finanțelor, indiferent că acesta fusese chemat în judecată în nume propriu sau în calitate de reprezentant al Statului român, cu consecința unei pretinse identificări eronate a cadrului procesual pasiv de către prima instanță.
Astfel, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând „(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative.” (alin. (5)
Se observă că, dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției contenciosului administrativ de la art. 2 alin. (1) lit. f din Legea nr. 554/2004.
În schimb, acțiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat.
Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acțiunea în discuție privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare / interpretare a sa strictă, limitativă.
În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă „acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului”, admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulată potrivit art. 9 din Legea nr.554/2004 este limitată la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe / ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă.
În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine să recurgă la acțiunea de drept comun / dreptul muncii / asigurărilor sociale / contencios administrativ etc. prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios și calitatea părților, cadru procesual în care va putea formula o excepție de neconstituționalitate în condițiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituționalitate.
În mod corespunzător, singura entitate care justifică o calitate procesuală pasivă în categoria amintită de acțiuni în despăgubire este pârâtul Guvernul României, iar nu și Ministerul Finanțelor sau Statul român, față de care nu se confirmă existența vreunui raport juridic substanțial în fața instanței specializate de contencios administrativ prin prisma ordonanțelor de urgență litigioase.
În concluzie, observând art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, Înalta Curte de Casație și Justiție va admite recursul declarat, va casa în parte sentința civilă recurată, în limita soluției date cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pentru pretențiile aferente perioadei 22 martie - 13 iulie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 27/2022 și pentru pretențiile aferente perioadei 1 septembrie - 15 decembrie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 119/2022, precum și în limita soluției date cererii de intervenție voluntară accesorie, urmând a trimite cauza primei instanțe spre rejudecare, în limitele casării, și a menține în rest sentința civilă recurată.
În acest din urmă sens, dat fiind art. 494 raportat la art. 477 alin. (1) C. proc. civ., rejudecarea privește și soluțiile care sunt dependente de partea din hotărâre care a fost atacată, anume cererea de intervenție voluntară accesorie.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E :
Admite recursul declarat de reclamantele C S.A. (B S.A.) și D S.A. (A S.A.) împotriva sentinței civile nr. 1202 din data de 3 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Casează în parte sentința civilă recurată, în limita soluției date cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pentru pretențiile aferente perioadei 22 martie-13 iulie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 27/2022 și pentru pretențiile aferente perioadei 1 septembrie-15 decembrie 2022 corespunzătoare O.U.G. nr. 119/2022, precum și în limita soluției date cererii de intervenție voluntară accesorie.
Trimite cauza primei instanțe spre rejudecare, în limitele casării.
Menține în rest sentința civilă recurată.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 23 octombrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.