Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul acțiunii. Hotărârea instanței de fond
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la 23.08.2023, sub nr. X/2/2023, reclamantul Municipiul București prin Primar General a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-financiară, anularea deciziei nr. 3/C/26.04.2023, emisă de Ministerul Finanțelor Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, a raportului de inspecție nr. 5011/I/24.02.2023 și a procesului-verbal nr. 5012/I/24.02.2023.
Prin Sentința civilă nr. 55 din 18 ianuarie 2024, Curtea de Apel București-Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea reclamantului, ca inadmisibilă..
2. Cererea de recurs
Împotriva acestei hotărâri, reclamantul Municipiul București prin Primar General a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și trimiterea cauzei primei instanțe pentru continuarea judecății.
După ce a prezentat situația de fapt și cele reținute de prima instanță, recurentul-reclamant a susținut că sentința recurată este netemeinică și nelegală prin prisma respingerii cererii formulate de reclamant în sensul suspendării prezentei cauze până la soluționarea definitivă a dosarului nr. X/2/2023, motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.
Recurentul a arătat că susține atât admisibilitatea plângerii prealabile, precum și a acțiunii înseși, actele contestate fiind indubitabil acte administrative, emise de un organ care nu avea competență în efectuarea inspecției ce a stat la baza procesului-verbal.
Actele contestate au fost emise cu încălcarea normelor de ordine publică care reglementează competența și au fost emise cu exces de putere, fiind acte asimilate prin lege actelor administrative și cenzurabile de instanțele judecătorești de contencios administrativ. În subsidiar, chiar și în situația ipotetică în care, din varii motive, s-ar aprecia că organul emitent al actelor contestate avea competența de a derula inspecția la Municipiul București, acestea au în continuare natura juridică a unor acte administrative, admisibil a fi contestate în contencios administrativ.
În acest context, a apreciat că nu numai verificarea admisibilității plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecție (chestiune de fond în litigiu), dar și verificarea admisibilității acțiunii, sunt indisolubil legate de dezlegarea de către instanță, drept chestiune de fond, în privința procesului-verbal contestat, a necompetenței MF-DGIEF în derularea activității de control la Municipiul București și a emiterii, în consecință, a actului de control nelegal.
Obiectul dosarului nr. X/2/2023 este reprezentat de anularea dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din HG nr. 1028/2021, soluționarea prezentei cauze depinzând în mod vădit, în sensul art. 413 alin. (1) C. proc. civ., de modul de soluționare a dosarului menționat.
În măsura în care s-ar admite acțiunea ce formează obiectul dosarului nr. X/2/2023, cu consecința dispunerii nulității dispozițiilor art. 1 alin. (2) și (3) din HG nr. 1028/2021, rezultă că, în conformitate cu prevederile OUG nr. 94/2011, MF-DGIEF nu are competență să efectueze acțiuni de control la Municipiul București, care este o unitate administrativ teritorială a statului, și ar avea drept consecință aprecierea procesului-verbal atacat ca fiind un act administrativ, emis cu încălcarea normelor imperative care reglementează competența.
Referitor la respingerea cererii de suspendare, recurentul-reclamant a susținut că sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.
În ceea ce privește incidența pct. 5 al art. 488 C. proc. civ., recurentul-reclamant a aratat că prima instanță a încălcat prevederile imperative ale art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ.
Instanța de fond a respins cererea de suspendare formulată de reclamant, reținând că nu ar exista legătura cerută de lege între cauze, însă nu poate fi identificată vreo motivare pentru care instanța a apreciat în acest sens. Or, simpla afirmație a inexistenței unei legături între cauze nu poate ține loc de motivare, devenind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În susținerea incidenței pct.8 al art. 488 a arătat că se impunea admiterea cererii de suspendare pentru a se stabili, în dosarul nr. X/2/2023, dacă MF-DGIEF avea sau nu competența de a efectua controale la reclamant.
În continuare, recurentul a susținut că, în mod greșit, instanța de fond a admis excepția inadmisibilității, acțiunea Municipiului București ce face obiectul dosarului nr. X/2/2023, fiind pe deplin admisibilă, motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.
Sub un prim aspect, recurentul a arătat că devin incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. prin raportare la faptul că, în mod netemeinic și nelegal, instanța de fond a apreciat că excepția inadmisibilității acțiunii, excepție invocată de pârâți, ar fi o excepție dirimantă, dezlegarea acesteia făcând de prisos administrarea de probe și/sau cercetarea în fond a cauzei.
Instanța de fond a ignorat, în principal, iar în subsidiar a încălcat și aplicat în mod greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004 coroborate cu cele ale art. 1 alin. (1) și (4) din aceeași lege, pentru că pretinsa inadmisibilitate se impunea a fi calificată drept o apărare de fond și analizată ca atare pe fondul cauzei.
Recurentul a susținut că devin incidente și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. prin raportare la faptul că nu se pot identifica în cuprinsul sentinței recurate argumente ale primei instanțe pentru care nu au putut fi primite susținerile Municipiului București întemeiate pe incidența dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) și art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea nefiind motivată sub acest aspect esențial.
În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul a invocat că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material reglementate de art. 2 alin. (1) lit. n art. 1 alin. (1) și art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, ceea ce a condus la concluzia fundamental nelegală a primei instanțe în sensul că excesul de putere nu ar influența natura juridică a actelor contestate.
Or, contrar celor reținute de instanță, orice act emis de o autoritate publică cu exces de putere este un act asimilat de lege unui act administrativ care poate fi, astfel, supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ.
Recurentul-reclamant a făcut aprecieri cu privire la faptul că Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară (MF-DGIEF) nu are competența de a efectua control la Municipiul București, în raport cu dispzițiile art. 22 alin. (1) din OG nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv pentru că, în mod nelegal, art. 1 din HG nr. 1028/2021 stabilește că activitatea de inspecție este exercitată de aparatul de inspecție economico-financiară prevăzut de art. 3 alin. (1) și alin. (2) din Normele metodologice privind înființarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobate prin HG nr. 101/2012.
Conform art. 3 pct. 5 din OUG nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, MF-DGIEF nu poate să își exercite atribuțiile decât cu privire la operatorii economici strict și limitativ prevăzuți de lege, astfel că nu are competența de a efectua acțiuni de control la Municipiul București, care este o unitate administrativ-teritorială a statului.
În sfera dreptului public, autoritățile și organele publice nu pot îndeplini decât competențele și atribuțiile ce le sunt expres stabilite prin lege, astfel că raportul de inspecție și procesul-verbal sunt acte adoptate cu exces de putere fiind asimilate, chiar de Legea nr. 554/2004, unor acte administrative, după cum reiese din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n art. 1 alin. (1) și alin. (4)
Recurentul-reclamant a mai susținut că dispozițiile menționate, definind însuși excesul de putere, nu leagă sub nicio formă această noțiune de existența vreunui act administrativ. Orice act emis cu exces de putere prin încălcarea de către autoritatea publică emitentă a limitelor competenței prevăzute de lege este, prin sine, un act vătămător, fiind vădit ilegal, afectând atât interesul social, general, dar și, cu atât mai mult, drepturile și interesele particulare ale persoanei direct vizate de actul respectiv.
Prin emiterea cu exces de putere a procesului-verbal, reclamantului i-au fost încălcate o serie de drepturi, printre care dreptul de acces la justiție, dreptul la apărare și la un proces echitabil în fața instanței de contencios administrativ, dreptul la imagine și dreptul la apărare în fața organelor de cercetare penală.
Referindu-se la încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, recurentul-reclamant a arătat, contrar celor reținute de prima instanță, că Procesul-Verbal nr. 5012/1/24.02.2023 este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, fiind întrunite condițiile în acest sens, respectiv este un act cu caracter individual, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și produce efecte în privința Municipiului București.
Prin acest proces-verbal, nu s-au reținut doar posibile prejudicii, ci, în mod vădit, organele de control au stabilit expres prejudicierea efectivă a fondurilor publice cu diferite sume concret stabilite și au identificat în mod expres persoanele responsabile pentru prejudiciile concret individualizate.
În plus, deși organele de control ar putea exclusiv să constate fapte ce ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni, prin procesul-verbal acestea au stabilit în mod direct săvârșirea unor așa-zise infracțiuni.
Contrar susținerilor instanței de fond, efectele juridice ale actului există și sunt incontestabile, din moment ce este comunicat organelor de urmărire penală în scopul declanșării cercetării penale. În aceste circumstanțe, devine vădit că efectul juridic direct care se naște este declanșarea cercetării penale, Municipiului București fiindu-i încălcate și afectate, astfel, drepturile și libertățile garantate de Constituție.
Referitor la considerentul instanței de fond în sensul că procesul-verbal contestat ar avea natura juridică a unui act procesual penal și că ar fi exclus în mod explicit controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ, potrivit art. 61 alin. (1) și (5) C. proc. pen., recurentul-reclamant a susținut că însăși dispoziția legală face trimitere în mod expres la faptul că, pentru a emite un astfel de proces-verbal, organele de control emitente trebuie să aibă competența legală de a efectua controlul și, în consecință, de a emite un astfel de act.
Mai mult, din cuprinsul Procesului-verbal de inspecție contestat în prezenta cauză, nu rezultă că organul de control ar fi emis actul în temeiul dispozițiilor Codului de procedură penală anterior menționate, în cuprinsul acestuia nefiind indicat un astfel de temei.
Astfel, în privința celor două acte de control se verifică toate condițiile impuse de lege în vederea calificării lor ca fiind acte administrative, cu posibilitatea legală de contestare a acestora, în consecință, în fata instantelor de contencios administrativ, conform normelor Legii 554/2004.
Recurentul-reclamant a mai susținut că sentința recurată este netemeinică și nelegală prin raportare la dispozițiile OMF nr. 1526/2021.
Referitor la această critică, a arătat că simplul fapt că dispozițiile OMF nr. 1526/2021 nu ar reglementa în mod expres natura actelor contestate emise de organele de control ca fiind aceea de acte administrative nu înseamnă că aceste acte nu au și/sau nu pot primi o astfel de calificare.
Astfel, pe de o parte, atât timp cât legea specială nu interzice o anumită calificare sau pur și simplu nu o prevede, dispozițiile speciale se completează cu norma generală, în speță cu dispozițiile Legii 554/2004. Așa fiind, natura juridică a actului urmează a se identifica prin raportare la conținutul său concret, iar în măsura în care se constată întrunite cerințele art. 2 alin. (1) lit. c din Legea 554/2004, actul este calificat ca fiind unul administrativ și, în consecință, el poate fi atacat în contencios administrativ în baza dispozițiilor Legii 554/2004, chiar în lipsa unor prevederi în acest sens în legea specială.
Pe de altă parte, OMF nr. 1526/2021 a aprobat exclusiv atribuțiile de detaliu, fluxul informațional și metodologia de lucru în activitatea de inspecție desfășurată în baza prevederilor OG 119/1999, iar potrivit dispozițiilor art. 22 din OG 119/1999, dispoziții indicate inclusiv în decizia în prezent contestată ca fiind aplicabile controlului derulat la Municipiul București, în alin. (7) se stabilește natura juridică/calificarea juridică a actelor emise ca urmare a inspecțiilor efectuate la instituțiile publice, prevăzându-se expres că acestea sunt acte administrative. Rezultă astfel că OG 119/1999 stabilește în mod expres că toate actele emise de organele de control sunt acte administrative și pot fi atacate în contencios administrativ.
Așa fiind, această calificare nu poate fi modificată printr-un act normativ cu putere inferioară (respectiv prin OMF 1526/2021).
Prin urmare, faptul că OMF 1526/2021 nu prevede expres că raportul de inspecție și procesul-verbal emise în baza acestui temei sunt acte administrative devine irelevant în raport de normele OG 119/1999 (act normativ cu forță juridică superioară) care fac vorbire doar despre acte administrative, fără nicio distincție.
3. Apărările formulate
Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.
II. Soluția instanței de recurs
Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările intimatului-pârât și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.
1. Argumente de fapt și de drept relevante
Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o acțiune având ca obiect anularea raportului de inspecție nr. 5011/I/24.02.2023 și a procesului-verbal nr. 5012/I/24.02.2023, precum și a Deciziei nr. 24/C/28.07.2022 de soluționare a plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal, emise de Ministerul Finanțelor-Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.
Prima instanță a reținut că măsurile dispuse prin procesul-verbal nu-i pot conferi acestuia caracterul unui act administrativ și, reținând că nu orice înscris/act provenind de la o autoritate publică permite persoanei vizate să se adreseze instanței de contencios administrativ, a respins acțiunea ca inadmisibilă.
Recurentul-reclamant Municipiul București prin Primar General a criticat soluția instanței de fond din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ..
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al art. menționat, reține Înalta Curte că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.
Criticând soluția dată de prima instanță asupra excepției inadmisibilității acțiunii, recurentul-reclamant susține că ar fi fost încălcate art. 248 și art. 413 C. proc. civ., pentru că instanța ar fi apreciat netemeinic și nelegal că excepția inadmisibilității ar fi o excepție dirimantă. De asemenea, face aprecieri asupra soluției care i se pare că ar fi fost corectă, respectiv calificarea excepției inadmisibilității ca apărare de fond sau unirea acestei excepții cu fondul cauzei, apreciind că instanța ar fi încălcat și aplicat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004 și cele ale art. 1 alin. (1) și (4) din aceeași lege.
Or, reține Înalta Curte, când instanța de judecată apreciază că acțiunea nu este admisibilă, în raport cu normele de drept material și procedural, nu are a analiza alte aspecte pe care reclamantul le apreciază a fi prioritare. Inadmisibilitatea este o excepție dirimantă care împiedică continuarea judecății, conducând la respingerea acțiunii, iar soluționarea excepțiilor procesuale într-un proces este subordonată obiectului și temeiurilor de drept invocate prin cererea de chemare în judecată.
Criticile recurentului-reclamant vizează, de fapt, încălcarea și aplicarea prevederilor legale incidente, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legalitatea hotărârii instanței de fond urmând a fi analizată din această perspectivă.
Sentința a mai fost criticată de recurentul-reclamant Municipiul București prin Primar General și din perspectiva dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
Astfel, în esență, recurentul-reclamant a arătat că sentința este insuficient motivată sub aspectul soluției pronunțate în referire la respingerea cererii de suspendare. De asemenea, a susținut că nu se pot identifica în cuprinsul sentinței recurate argumente ale primei instanțe pentru care nu au putut fi primite susținerile Municipiului București întemeiate pe incidența dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004, art. 1 alin. (1) și art. 1 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, hotărârea primei instanțe nefiind astfel motivată sub acest aspect esențial.
Examinarea sentinței atacate invalidează, însă, aceste susțineri ale recurentului-reclamant.
Din analiza hotărârii recurate, Înalta Curte constată că argumentația instanței răspunde cerințelor imperative ale legii în ceea ce privește motivarea unei hotărâri judecătorești, fiind examinate în mod efectiv motivele de fapt și de drept, în limitele permise de normele legale aplicabile, ceea ce face ca motivul de casare ce vizează nemotivarea hotărârii să nu-și găsească incidența în cauză.
Contrar susținerilor recurentului-reclamant, motivarea hotărârii sub aspectul soluției criticate este logică, clară, coerentă și fără să conțină argumente contradictorii, în acord cu exigențele impuse de art. 425 alin. (1) C. proc. civ.. În concluzie, nu pot fi primite criticile ce vizează motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. od procedură civilă, acesta nefiind întrunit în cauză.
De altfel, este de observat că nu sunt invocate contradicții la nivelul considerentelor hotărârii atacate, ci, între motivarea sentinței și textele de lege incidente, deci, în esență, o greșită interpretare sau aplicare a normelor legale aplicabile cauzei deduse judecății, critici care se subsumează cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., urmând a fi analizate din această perspectivă.
Potrivit acestui din urmă motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat eronat.
Recurentul susține că instanța ar fi aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n art. 1 alin. (1) și (4) și art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, precum și cele ale OMF nr. 1526/2021.
În esență, problema de drept care se impune a fi dezlegată în cauză este dacă Procesul-verbal nr. 5012/I/24.02.2023 întocmit de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară are caracterul unui act administrativ fiscal sau reprezintă un act premergător, un document prin care se constată o situație fiscală fără consecințe juridice directe.
Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existența unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c din Legea 554/2004 și, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.
Din perspectiva necompetenței Ministerului Finanțelor de a efectua controlul la Municipiul București, Înalta Curte constată că, potrivit art. 1 din OG nr. 119/1999, scopul acestui act normativ a fost controlul financiar preventiv la entitățile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public cu eficiență, eficacitate și economicitate.
Conform art. 2 lit. k din ordonanța de urgență menționată, fondurile publice sunt „sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autoritățile administrației publice locale, împrumuturi interne contractate de autoritățile administrației publice locale, precum și din bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale”, iar conform lit. m și n), entitatea publică este „autoritate publică, instituție publică, companie/societate națională, regie autonomă, societate comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar majoritar, cu personalitate juridică, care utilizează/administrează fonduri publice și/sau patrimoniu public” și, respectiv, instituția publică este „Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora”.
De asemenea, conform art. 96 alin. (1) C. adm.,
„(1) Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu.
(2) Unitățile administrativ-teritoriale, precum și subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare.
(3) Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.”.
Prima instanță nu a analizat însă necompetența administrativă a autorității emitente a actului contestat, care ar fi constituit un motiv de fond, de nelegalitate a actului dedus judecății, ci a reținut un fine de neprimire derivat din lipsa caracterului de act administrativ, cu consecința dirimantă a inadmisibilității acțiunii.
Astfel, în raport cu aceste dispoziții legale, nu pot fi avute în vedere aprecierile recurentului-reclamant în sensul că emitentul procesului-verbal contestat nu ar fi avut competența de a organiza și efectua controlul.
În acest context, sunt nefondate alegațiile recurentului-reclamant vizând nelegalitatea soluției instanței de fond de respingere a cererii de suspendare a judecării acțiunii, ipotetica nelegalitate a art. 1 alin. (2) și (3) din HG nr. 1028/2021 neavând nicio influență asupra prezentei cauze.
În ceea ce privește încălcarea normelor de drept material incidente, Înalta Curte reține că, prin procesul-verbal contestat, reprezentanții pârâtului au considerat că nu au fost respectate cerințele privind asigurarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public, făcând constatări asupra activității reclamantului și propunând sesizarea organelor de cercetare penală, fără, însă, a stabili și a cuantifica nicio creanță bugetară.
Rezultă așadar că acest proces-verbal (filele 161 – 213 vol.1) nu cuprinde altceva decât constatările faptelor reclamantului privind posibila întrunire a elementelor constitutive ale unor infracțiuni în raport de faptele analizate, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuși.
Prima instanță a prezentat exhaustiv algoritmul juridic pentru care a apreciat că acest act nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, argumente pe care Înalta Curte le validează, procesul-verbal menționat nefiind un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004, ci constituind o operațiune administrativă prealabilă întocmirii unui eventual act de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, și care nu poate fi contestat singular în fața instanțelor de contencios.
În aceste coordonate, de lege lata, procesul-verbal emis de către inspectorii din cadrul Ministerului Finanțelor nu are trăsăturile definitorii ale actului administrativ fiscal ori ale actului administrativ comun, definit de Legea nr. 554/2004, pentru că nu are prin el însuși aptitudinea de a „da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice”.
Relativ la criticile recurentului-reclamant în sensul că actul ar fi emis cu exces de putere, Înalta Curte, verificând, în concret, dacă în cazul acestui proces-verbal, prin exces de putere s-ar fi dispus totuși o măsură care are o existență de sine stătătoare și stabilește obligații fiscale în sarcina recurentului, constatată că procesul-verbal, independent de concluziile pe care le conține în privința anumitor prejudicii, nu generează prin el însuși o obligație de plată.
Actul contestat de recurentul-reclamant a fost emis în condițiile art. 20 din OUG nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, conform căruia,
„Art. 20 - (1) Organele de inspecție economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecției economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni, în condițiile prevăzute de legea penală.
(2) În situațiile prevăzute la alin. (1) organele de inspecție economico-financiară au obligația de a întocmi proces-verbal, semnat de organul de inspecție economico-financiară și de către operatorul economic supus inspecției economico-financiare, cu sau fără explicații ori obiecții din partea operatorului economic. În cazul în care cel supus inspecției economico-financiare refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecție economico-financiară va consemna acest lucru în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat operatorului economic.”
Reține Înalta Curte că actul care produce efecte juridice este prevăzut în mod expres de art. 21 alin. (3) din aceeași ordonanță de urgență, „dispoziția obligatorie”, prin care se dispun măsuri față de entitatea controlată pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea și prevenirea neregulilor constatate, recuperarea pagubelor.
Art. 22 alin. (1) prevede în mod expres natura juridică a sumelor stabilite prin dispoziția obligatorie,
„(1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecție economico-financiară și înscrise în dispoziția obligatorie, constituie creanțe bugetare. Dispoziția obligatorie constituie titlu de creanță.”.
De asemenea, art. 23 prevede procedura de urmat în cazul contestării acestei dispoziții obligatorii, în condițiile Legii nr. 554/2004.
Nu în ultimul rând, contrar susținerilor recurentului, măsurile și constatările reținute prin procesul-verbal nu pot fi disociate nici de răspunsul la plângerea prealabilă, din Decizia nr. 3/C/26.04.2023, emisă de Ministerul Finanțelor Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor, în care s-a precizat că actul întocmit de inspectorii fiscali nu a dispus măsuri în sarcina operatorului economic, ci a reținut anumite posibile prejudicii.
Astfel, nu sunt fondate nici alegațiile recurentului că sentința recurată este netemeinică și nelegală prin raportare la dispozițiile OMF nr. 1526/2021.
Recurentul a susținut că simplul fapt că dispozițiile OMF nr. 1526/2021 nu ar reglementa în mod expres natura actelor contestate emise de organele de control ca fiind aceea de acte administrative, nu înseamnă că aceste acte nu au și/sau nu pot primi o astfel de calificare.
Referitor la această critică, Înalta Curte reține că, potrivit art. 1 pct. 1 și 2 din Ordinul nr. 1526/2021 pentru stabilirea atribuțiilor de detaliu, fluxului informațional, metodologiei de lucru, modelului și conținutului actelor și ale unor formulare utilizate în activitatea de inspecție desfășurată în baza prevederilor Ordonanței Guvernului nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv: ”În sensul prezentului ordin, termenii și expresiile de mai jos au următoarea semnificație:
1. dispoziție obligatorie - act administrativ cu caracter individual, emis de Ministerul Finanțelor în activitatea de inspecție efectuată de structurile de specialitate din cadrul acestuia;
2. creanță bugetară - sume cuvenite bugetului general consolidat, cu excepția creanțelor fiscale; ”
Conform art. 13 alin. (l ) din același ordin ”În baza constatărilor din raportul de inspecție se emite dispoziția obligatorie, care cuprinde, după caz, creanțele bugetare stabilite de organul de inspecție economico-financiarč și/sau măsuri de înlăturare, corectare, prevenire a neregulilor constatate, recuperarea pagubelor produse și de suspendare a aplicării activităților care contravin reglementărilor incidente. ”
Art. 14 alin. (1) prevede că ”împotriva dispoziției obligatorii se poate formula plângere prealabilă în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. ”
Potrivit prevederilor art. 22 alin. (7) din OG nr. 119/1999: ”împotriva actului administrativ emis ca urmare a inspecției efectuate la instituțiile publice se poate formula plângere prealabilă, în temeiul Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare. (...)”.
Prin urmare, dispoziția obligatorie este definită de legiuitor ca fiind actul administrativ ce poate fi atacat atât în procedura administrativă, cât și în procedura judecătorească.
În urma constatărilor înscrise în raportul de inspecție nr.5011/l/24.02.2023, echipa de inspecție nu a dispus măsuri și nu a stabilit creanțe bugetare, pe cale de consecință nu a fost emisă dispoziție obligatorie.
Astfel, raportul de inspecție nr.5011/1/24.02.2023 și procesul verbal nr.5012/l/24.02.2023 nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (l) lit. c din Legea nr.554/2004, respectiv nu dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, ele neproducând niciun efect prin ele însele, instituției publice verificate.
În consecință, toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei.
3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE:
Respinge recursul declarat de reclamantul Municipiul București prin Primarul General împotriva sentinței nr. 55 din 18 ianuarie 2024 a Curții de Apel București - Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 7 noiembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.