Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești – Secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/42/2023 la data de 10.08.2023, reclamantul A a chemat în judecată pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, pentru ca prin hotărârea ce urmează a o pronunța în cauza pendinte judecății să se dispună anularea parțială a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214/2015 în sensul înlăturării din conținutul Anexei 8 a sintagmei „desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier”, menționată în cuprinsul prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b plata de despăgubiri egale cu veniturile obținute de salariați din cadrul Direcției Transport Rutier, (în cuantum de 728.526 lei) de care au beneficiat ca urmare a numirii în comisia de examinare, prevăzută de art. 4 din Anexa 8 a OMT-ului sus-menționat, reprezentând cuantumul pe ultimii trei ani de zile, cu dobândă legală, rata inflației și beneficiul nerealizat, calculat până la data plății efective a acesteia; obligarea MTI la acordarea de daune morale în cuantum de 500 000 de euro, datorită faptului că urmare emiterii acestui ordin i-a fost încălcat un drept prevăzut de actele administrative cu caracter normativ în vigoare.
Prin cererea modificatoare formulată la data de 19.10.2023, reclamantul a solicitat ca dispozițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa nr. 8 a OMT nr. 1214/2015 să facă obiectul controlului de legalitate, conform art. 11 din Legea nr. 554/2004.
I.2. Soluția instanței de fond
Prin sentința civilă nr.258 din 12 decembrie 2023, Curtea de Apel Ploiești– Secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția de nelegalitate ca inadmisibilă și cererea de chemare în judecată, ca nefondată.
I.3. Calea de atac exercitată în cauză
Reclamantul A a formulat recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia, casarea hotărârii atacate, cu admiterea cererii de chemare în judecată, așa cum a fost modificată.
În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:
Recurentul consideră că sintagma prevăzută de norma legală a cărei anulare parțială o solicită vine în contradicție cu dispozițiile OG nr. 27/2011, astfel încât se impune dispunerea acestei măsuri, de către instanța de judecată, pentru a da posibilitate persoanelor care îndeplinesc condițiile legale, respectiv de cunoaștere a domeniului transportului rutier, cu experiență de cel puțin 3 ani în acest domeniu și care dețin diplomă de studii superioare juridice, să poată fi desemnate ca membri în comisia de examinare, în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere.
Mai mult decât atât, sunt încălcate în mod flagrant dispozițiile art. 4 alin. (3) art. 6 alin. (2) art. 13 art. 16 alin. (4) art. 17 art. 23 etc. din Legea nr. 24/2000, deoarece niciun funcționar public din cadrul Ministerului Transporturilor si Infrastructurii nu poate face parte din rândul acestor comisii, cu excepția celor încadrați la Direcția Transport Rutier (deși legiuitorul nu a avut acest lucru în vedere, atunci când a adoptat OG nr. 27/2011).
Totodată, având în vedere răspunsul formulat la plângerea prealabilă, se poate constata faptul că însuși Ministerul Transporturilor și Infrastructurii recunoaște în mod neechivoc faptul că potrivit art. 67 alin. (1) - (3) din Ordonanța Guvernului nr. 27 /2011, examinarea în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, a lectorilor necesari procesului de pregătire si perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, se realizează de către autoritatea competentă, în condițiile stabilite de aceasta prin norme. Totodată, se prevede expres faptul că examinările în discuție se realizează de către o comisie, formată din trei membri, specialiști în domeniul transporturilor rutiere, nominalizați astfel: un membru din cadrul autorității competențe; doi membri din cadrul unității din subordinea acesteia, cu atribuții în autorizarea operatorilor de transport rutier.
In urma analizei gramaticale a acestor prevederi, se poate concluziona faptul că prin actul normativ de rang superior se prevede că în cadrul comisiilor de examinare sunt nominalizați în comisia de examinare trei membri, dintre care unul din cadrul autorității competente și alți doi din cadrul unității din subordinea acesteia cu atribuții în autorizarea operatorilor de transport rutier.
Cu toate acestea, prin Ordinul nr. 1214 /2015 se completează normele de drept instituite prin actul de rang superior, astfel încât ministrul a statuat că specialistul din domeniul transportului rutier, este cel desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor, denumită în continuare Direcția Transport Rutier, deși aceștia îndeplinesc atribuții care nu au nimic în concret cu această ramură a transportului, care să le permită desemnarea în comisiile de examinare pentru proba teoretică din acest domeniu.
Se invocă, fiind redate in extenso, în cadrul cererii de recurs, prevederile Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1194 /31 mai 2023 prin care s-a aprobat regulamentul de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor si Infrastructurii, pentru a se trage concluzia că aceștia nu au nicio atribuție vis-a-vis de modul de aplicare și de interpretare a legislației în domeniu.
Analizând, prin comparație, care din aceste direcții se ocupă în mod concis cu domeniul legislației, care are relevantă si pondere de 100 % în ceea ce privește examinările care se fac celor care urmează să obțină atestatele de conducători auto în urma probei teoretice, așa cum sunt ele statuate în Anexa 8 - privind normele de examinare în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, recurentul susține că direcția generală juridică are cele mai relevante atribuții în domeniul juridic, și nicidecum cei din domeniul transport rutier, cum în mod eronat a statuat ministrul prin actul administrativ cu caracter normativ, respectiv OMT nr. 1214/2015, contravenind astfel ideii pe care a avut-o în vedere legiuitorul atunci când a fost adoptată OG nr. 27/2011, respectiv: "reglementează la art. 67 alin. (3) și (31) faptul că examinările prevăzute la alin. (1) și (2) se realizează de către o comisie de examinare, formată din trei membri, specialiști în domeniul transporturilor rutiere, nominalizați astfel: un membru din cadrul autorității competente și doi membri din cadrul unității din subordinea acesteia, cu atribuții în autorizarea operatorilor de transport rutier. Nominalizarea membrilor comisiei de examinare prevăzute la alin. (3) se realizează în baza îndeplinirii unor criterii de performanță specifice și de pregătire profesională, în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme" .
Se mai invocă faptul că actul administrativ cu caracter normativ aflat în discuție, în ceea ce privește art. 4 cu denumirea marginală - Organizarea și desfășurarea examinării pentru proba teoretică, prevede următoarele: „Comisia de examinare pentru proba teoretică este aprobată de secretarul de stat din Ministerul Transporturilor în a cărui coordonare se află domeniul transportului rutier și este formată din 3 membri, după cum urmează: doi specialiști în domeniul transportului rutier, desemnați din cadrul Autorității Rutiere Române - ARR, care sunt posesori a unor certificate care atestă deținerea de competențe de " evaluator de competențe profesionale" - cod 242405 sau de "evaluator de evaluatori" - cod 242409, conform Clasificării ocupațiilor din România, și un specialist în domeniul transportului rutier, desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor, denumită în continuare Direcția Transport Rutier, care este posesor al unui certificat care atestă deținerea de competențe de "evaluator de competențe profesionale" - cod 242405 sau de "evaluator de evaluatori" - cod 242409, conform Clasificării ocupațiilor din România.”
Este necesar ca dispozițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa nr. 8 a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214 /2015 să fie anulate potrivit dispozițiilor legii contenciosului administrativ, deoarece prin continuarea producerii de efecte juridice a acestor reglementări se va crea o discriminare și o îngrădire a unor drepturi prevăzute de legiuitor față de unele persoane care îndeplinesc condițiile legale pentru a face parte din comisiile care se constituie la nivel de instituție pentru examinarea în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, așa cum sunt ele statuate prin OMT nr. 1214 /2015.
Mai mult decât atât, recurentul a arătat că și-a întemeiat cererea de chemare în judecată pe ideea că legea de nivel ierarhic superior prevede că nominalizarea membrilor comisiei de examinare prevăzute la alin. (3) se realizează în baza îndeplinirii unor criterii de performanță specifice și de pregătire profesională, în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme.
Cu toate că se reglementează acest lucru, ministrul ministerului de transport, prin adoptarea ordinului aflat în discuție a adăugat la normele de drept în temeiul cărora a fost adoptat, fără a stabili în mod concret aceste criterii de performanță specifice și de pregătire profesională, așa cum a urmărit legiuitorul la adoptarea OG nr. 27/2011.
Obținerea certificatelor de care se face vorbire nu reprezintă o dovadă a pregătirii profesionale, ci o specializare urmată de anumite persoane, care sunt eliberate de Autoritatea Rutieră Română, autoritate care funcționează în subordinea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii și în special sub îndrumarea Direcției Transport Rutier, care printre altele, potrivit art. 129 alin. (1) pct. 8 din Regulamentului de Organizare și Funcționare a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, aprobat prin OMTI nr. 1193/31.05.2023, are ca atribuții, printre altele propunerea și promovarea de proiecte de acte normative privind examinarea și atestarea lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere; monitorizează activitatea specifică a Regiei Autonome „Registrul Auto Român", a Autorității Rutiere Române și a Inspectoratului de Stat pentru Control în Transportul Rutier și exercită controlul ierarhic asupra acestora.
Având în vedere cele prezentate și analizând soluția pronunțată de instanța de prim grad de jurisdicție, recurentul a considerat că aceasta a aplicat în mod eronat prevederile legale în vigoare, prevăzute și reglementate de Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările și completările ulterioare.
Analizând considerentele reținute de instanța de judecată, se poate constata faptul că aceasta nu a făcut o motivare reală din care să se poată extragă o concluzie care să prezinte în mod clar situația care să o fi determinat să dispună în acest sens.
Atât Înalta Curte de Casație și Justiție, cât și doctrina de specialitate au statuat că atunci când se pronunță o hotărâre judecătorească, aceasta trebuie să prevadă în mod concis și detaliat toate împrejurările care au determinat-o să ia o astfel de decizie, fapt care în speța dedusă judecății nu se verifică, astfel încât instanța ierarhic superioară este în imposibilitate de a analiza și a ține cont dacă instanța de prim grad de jurisdicție a avut în vedere toate prevederile legale în vigoare care au fost necesare pentru dispunerea acestei soluții.
Art. 73 74 și 75 din Legea nr. 24/2000 statuează în mod clar că ordinele cu caracter normativ ale conducătorilor ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale de specialitate sau ale autorităților administrative autonome se emit numai pe baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului și că aceste acte trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele pe baza si în executarea cărora au fost emise si nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora; pornind de la această concluzie, instanța de judecată a dat un alt sens intenției legiuitorului atunci când a fost adoptată Legea nr. 24 /2000, deoarece prin modul în care a interpretat prevederile acestui act normativ, a pronunțat o soluție nelegală.
Mai mult decât atât, aceeași instanță a dat o interpretare greșită și noțiunii de personal de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, noțiune care potrivit art. 65 din OG nr. 27 /2011 coroborat cu art. 2 lit. h din Anexa nr. 8 din OMT nr. 1214 /2015 statuează că această calitate o dețin cei concură la siguranta rutieră, dar si cel care cunoaște temeinic domeniul transportului rutier.
Având în vedere acest lucru, se arată că instanța, atunci când a apreciat că membri în comisiile de examinare, pot fi desemnați doar cei care sunt încadrați la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, este absurdă, deoarece pe de o parte, legiuitorul nu a avut în vedere acest lucru, la momentul adoptării actului de rang superior, iar pe de altă parte pentru faptul că, în ceea ce privește calitatea de consilier juridic în cadrul Direcției Reprezentare Instanță din cadrul MTI, ținând cont de faptul că reprezintă interesele acestei instituții, și pe acest domeniu, putea să fie asimilată de judecător ca fiind specialist în domeniul transportului rutier.
In altă ordine de idei, cele reținute de instanță sunt în contradicție cu actele normative incidente în materie, prin prisma faptului că aceasta în mod eronat a ținut să precizeze că intenția legiuitorului a fost aceea de a oferi autorității competente cadrul legal prin care să-și stabilească propriile norme privind pregătirea și perfecționarea personalului de specialitate în domeniul transportului rutier. Orice ordin emis în executarea unui act normativ trebuie să fie în directă concordanță cu cele avute în vedere de legiuitorul care a emis actul de rang superior, iar nu așa cum eronat a menționat instanța că a lăsat posibilitatea ca emitentul să elaboreze un act prin care să stabilească propriile norme, diferit de normele de drept civil în temeiul cărora urma să fie elaborată Anexa 8, anexă aflată în discuție în această speță.
In ceea ce privește soluția instanței de judecată, cu privire la respingerea excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa 8 la OMT nr. 1214/2015 ca inadmisibilă, se arată că judecătorul instanței de fond a înțeles greșit cererea de modificare pe care a formulat-o în cauză la data de 19.10.2023, deoarece prin aceasta a cerut completarea capătului de cerere formulat inițial, iar nu invocarea unei excepții de nelegalitate.
În drept, au fost invocate prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.
I.4. Apărările formulate în cauză
Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat întâmpinare, prin care a invocat, în principal, nulitatea recursului, iar în subsidiar, a cerut respingerea acestuia ca nefondat.
În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:
Din interpretarea dispozițiilor imperative ale art. 489 alin. (2) C. proc. civ., rezultă că instanțele au obligația de a verifica dacă motivele invocate de recurent se încadrează în cazurile de casare prevăzute de art. 488 iar dacă această cerință nu este îndeplinită, operează sancțiunea nulității recursului. Simpla nemulțumire a părții cu privire la hotărârea pronunțată nu este suficientă, ci este necesar ca recursul să fie întemeiat pe cel puțin unul din motivele prevăzute expres și limitativ de lege, fiind o cale de atac de reformare prin care se realizează exclusiv controlul de legalitate a hotărârii atacate.
Motivarea recursului presupune, pe de o parte, arătarea motivului de recurs prin indicarea unuia dintre motivele prevăzute limitativ de art. 488 C. proc. civ., și, pe de altă parte, dezvoltarea acestuia, în sensul formulării unor critici privind judecata realizată de instanța care a pronunțat hotărârea recurată, raportat la motivul de nelegalitate invocat. Nu constituie motiv de recurs orice nemulțumire a părții cu privire la soluția pronunțată, instanța de recurs putând examina numai acele critici privitoare la decizia atacată care pot fi încadrate în ipotezele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct.1 - 8 din Codul de procedură civila.
Din analiza argumentelor dezvoltate în susținerea căii de atac exercitate, se poate observa ca recurentul nu a invocat, nici în preambul și nici în considerente, vreunul dintre motivele de nelegalitate, prevăzute în mod expres și limitative de dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. De asemenea, nu a fost detaliată nicio critică adusă sentinței contestate, care să fie subsumată vreunei încălcări sau aplicări greșite a normelor de drept material, toate susținerile sale fiind, în fapt, o reluare a argumentelor expuse la fond, în scopul de a obține o nouă verificare a acelorași apărări.
Criticile recurentului nu vizează, în concret, argumentele reținute de instanța de fond în respingerea acțiunii, apte de a se subsuma motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Pe de altă parte, demersul recurentului nu demonstrează în ce constă nelegalitatea hotărârii atacate, prin raportare la soluția pronunțată și la argumentele reținute în fundamentarea acesteia.
Accesul la justiție impune părților o anumită conduită procesuală, ce implică respectarea cerințelor formale impuse de lege pentru exercitarea căii de atac, atâta vreme cât obiectul recursului este limitat la verificarea conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile.
Sancțiunea nulității recursului intervine când motivele de recurs lipsesc cu desăvârșire, precum și în cazul nemotivării corespunzătoare, aspect care fundamentează concluzia potrivit căreia prezenta cale de atac promovată de recurentul-reclamant este nemotivată.
Intimatul a arătat că recurentul nu aduce nicio critică de nelegalitate hotărârii judecătorești atacate, ci reiterează argumentele prezentate în motivarea acțiunii introductive bazate pe aprecieri subiective și pe un raționament personal, potrivit cărora, în virtutea funcției publice ocupate, respectiv consilier juridic la Direcția Generală Juridică Direcția Reprezentare Instanța dobândită din anul 2016, ar deține competențele și expertiza necesară pentru a fi desemnat în calitate de membru al comisiei de examinare. Implicit, consideră că, prin dispozițiile actului normativ contestat, în mod nelegal, i-a fost îngrădit dreptul pretins, astfel că, prin cerere modificatoare a invocat excepția de nelegalitate a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa 8 la OMTI nr. 1214/2015.
Susținerea recurentului-reclamant referitoare la soluția de respingere a excepției de nelegalitate a dispozițiilor art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa 8 la OMT nr. 1214/2015, pe considerentul ca judecătorul a înțeles greșit cererea modificatoare formulată la data de 19 10 2023, este vădit nefondată.
În cuprinsul recursului nu au fost identificate motive susceptibile de a pune in discuție legalitatea sentinței atacate, recurentul limitându-se la formularea unor simple afirmații, fara suport real.
Redarea extensivă a prevederilor Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Transporturilor și Infrastructurii, care stabilesc atribuțiile Direcției Transport Rutier și Direcției Generale Juridice este inutilă, deoarece aceste reglementări nu au nicio relevanță în prezenta cauză, obiectul dosarului fiind anularea parțială a OMT nr. 1415/2015, nicidecum a unor dispoziții din acest regulament.
În ceea ce privește analiza comparativă a atribuțiilor celor două direcții, invocată de recurent pentru a demonstra că acesta îndeplinește condițiile prevăzute de art. 2 lit. h din anexă, respectiv cea de "specialist" în domeniul transportului rutier, se arată ca atribuțiile celor două structuri, implicit și ale personalului din cadrul acestora, sunt fundamental diferite. Mai mult decât atât, pe aspectele de natură tehnică și pe cele specifice unui domeniu de transport, apărările formulate în litigiile în care Ministerul Transporturilor și Infrastructurii este parte au la bază punctele de vedere întocmite de către structurile de specialitate.
Ordinul ministrului transporturilor și infrastructurii nr. 1214 /2015 pentru aprobarea normelor privind pregătirea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transportului rutier a fost adoptat cu respectarea dispozițiilor legale în materie, a normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000, fiind emis în aplicarea prevederilor art. 6 alin. (3) lit. h art. 11 art. 67 alin. (1) (3) și (4) din OG nr. 27 /2011 privind transporturile rutiere, cu modificările și completările ulterioare.
În acest sens, în mod judicios, a reținut instanța de fond că „potrivit art. 77 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, ordinele cu caracter normativ și instrucțiunile conducătorilor ministerelor se emit în baza și în executarea legilor, a hotărârilor și a ordonanțelor Guvernului. De asemenea, ordinele și instrucțiunile trebuie să se limiteze strict la cadrul stabilit de actele de bază și în executarea cărora au fost emise și nu pot conține soluții care să contravină prevederilor acestora".
În consecință, este evidentă intenția legiuitorului de a oferi posibilitatea autorității competente de a-și stabili propriile norme obligatorii în ceea ce privește pregătirea și perfecționarea personalului de specialitate din domeniul transportului rutier.
Potrivit prevederilor art. 67 alin. (1) din OG nr. 27 /2011 privind transporturile rutiere, examinarea în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, se realizează de către autoritatea competentă, în condițiile stabilite de aceasta prin norme.
Pe cale de consecință, pe calea unui raționament elaborat și fundamentat în mod judicios, instanța a constatat că solicitarea reclamantului având ca obiect anularea parțială a ordinului contestat nu poate fi admisa, întrucât normele care fac obiectul OMT 1214/2015 nu sunt contradictorii cu prevederile OG nr 27/2011, ci sunt „o completare a acesteia", în timp ce „aspectul conform căruia ordinul contestat impune ca membrii comisiei de examinare sa aparțină de Direcția Transport Rutier din Ministerul Transporturilor, nu este de natură a provoca o încălcare a cadrului legislativ reglementat de OG nr. 27/2011".
În drept, au fost invocate dispozițiile art. 205 C. proc. civ.
I.5.Aspecte procesuale
La termenul de azi, 11.12.2024, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului, invocată de intimat, ca nefondată, pentru considerentele reținute în practicaua prezentei decizii.
II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului
Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor invocate prin motivele de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare, reținând și dispozițiile legale incidente, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
II.1.Elemente de fapt și de drept relevante reținute de prima instanță
Reclamantul a solicitat anularea parțială a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214/2015 pentru aprobarea normelor privind pregătirea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, în sensul înlăturării din conținutul Anexei 8 a sintagmei „desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier”, menționată în cuprinsul prevederilor art. 4 alin. (1) lit. b acesta apreciind că îi este îngrădit dreptul de a face parte din comisia de examinare.
Reclamantul deține funcția publică de consilier juridic la Direcția Generală Juridică, Direcția Reprezentare Instanță – Serviciul Contencios din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii începând din anul 2016.
Potrivit prevederilor art. 67 din OG nr. 27/2011 privind transporturile rutiere:
„(1) Examinarea în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere se realizează de către autoritatea competentă, în condițiile stabilite de aceasta prin norme.
(2) Examinarea în vederea atestării profesionale a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere se realizează de către autoritatea competentă, în condițiile stabilite de aceasta prin norme.
(3) Examinările prevăzute la alin. (1) și (2) se realizează de către o comisie de examinare, formată din trei membri, specialiști în domeniul transporturilor rutiere, nominalizați astfel: un membru din cadrul autorității competente și doi membri din cadrul unității din subordinea acesteia cu atribuții în autorizarea operatorilor de transport rutier. (31) Nominalizarea membrilor comisiei de examinare prevăzute la alin. (3) se realizează în baza îndeplinirii unor criterii de performanță specifice și de pregătire profesională, în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme.
(4) Pentru prestarea activității de examinare, membrii comisiei de examinare prevăzuți la alin. (3) sunt remunerați din cuantumul tarifului achitat de candidați pentru susținerea examinării, în condițiile stabilite de autoritatea competentă”.
Potrivit art. 6 alin. (3) lit. h din același act normativ:
„(3) Ministerul Transporturilor, Infrastructurii și Comunicațiilor, în calitate de autoritate de stat în domeniul transporturilor rutiere, are următoarele atribuții: h) elaborează norme obligatorii privind pregătirea, examinarea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, respectiv a persoanelor desemnate să conducă permanent și efectiv activități de transport rutier, a consilierilor de siguranță, a conducătorilor auto, a profesorilor de legislație rutieră, a instructorilor de conducere auto, precum și a lectorilor necesari procesului de pregătire și perfecționare profesională a acestora”.
Potrivit art. 4 alin. (1) lit. a și b) din Ordinul Ministrului Transporturilor nr. 1214 /2015:
„(1) Comisia de examinare pentru proba teoretică este aprobată de secretarul de stat din Ministerul Transporturilor în a cărui coordonare se află domeniul transportului rutier și este formată din 3 membri, după cum urmează: a) doi specialiști în domeniul transportului rutier, desemnați din cadrul Autorității Rutiere Române - A.R.R., care sunt posesori au unor certificate care atestă deținerea de competențe de "evaluator de competențe profesionale" - cod 242405 sau de "evaluator de evaluatori" - cod 242409, conform Clasificării ocupațiilor din România și b) un specialist în domeniul transportului rutier, desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor, denumită în continuare Direcția Transport Rutier, care este posesor al unui certificat care atestă deținerea de competențe de "evaluator de competențe profesionale" - cod 242405 sau de "evaluator de evaluatori" - cod 242409, conform Clasificării ocupațiilor din România”.
Reclamantul apreciază că sintagma „un specialist în domeniul transportului rutier, desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor” este de natură a-i îngrădi dreptul de a fi parte din comisia de examinare, în condițiile în care, potrivit art. 2 lit. h din același act normativ, „specialist în domeniul transportului rutier - înseamnă o persoană care cunoaște temeinic domeniul transportului rutier, cu experiență de cel puțin 3 ani în acest domeniu și care deține diplomă de studii superioare tehnice, juridice sau economice”, iar acesta, potrivit actelor depuse la dosar, deține studii superioare juridice și cunoaște temeinic domeniul transportului rutier, dar este încadrat la o altă direcție din interiorul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii.
II.2.Analiza motivelor de casare invocate de recurentul-reclamant și a apărărilor intimatului-pârât
Având în vedere ordinea logică de soluționare a motivelor de casare, care este cea prevăzută de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va analiza cu prioritate motivul ce se încadrează la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ..
II.2.1. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.
În cadrul acestui motiv, recurentul a invocat faptul că sentința nu cuprinde o motivare reală, dar și că ar cuprinde argumente contradictorii.
Cu privire la acest aspect, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 Cod de procedură civilă, are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.
Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.
Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.
Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă disp. art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță.
De altfel, se constată că prin argumentele aduse pe această cale se invocă în esență o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi verificate în cadrul motivului de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. invocat în cuprinsul recursului, dar nemotivarea, motivarea insuficientă sau contradictorie nu pot fi reținute raportat la sentința atacată.
Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea; astfel, așa cum s-a statuat în prg. 20 al Deciziei pronunțate în Cauza Gheorghe Mocuța împotriva României:
„În continuare, Curtea reiterează că, deși art. 6 § 1 obligă instanțele să își motiveze hotărârile, acesta nu poate fi interpretat ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument (a se vedea Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, 19 aprilie 1994, pct. 61, seria A nr. 288). De asemenea, Curtea nu are obligația de a examina dacă s-a răspuns în mod adecvat argumentelor. Instanțele trebuie să răspundă la argumentele esențiale ale părților, dar măsura în care se aplică această obligație poate varia în funcție de natura hotărârii și, prin urmare, trebuie apreciată în lumina circumstanțelor cauzei (a se vedea, alături de alte hotărâri, Hiro Balani împotriva Spaniei, 9 decembrie 1994, pct. 27, seria A nr. 303-B).”
Aplicând cele statuate mai sus la prezenta cauză, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei.
Ca urmare, motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., este nefondat.
II.2.2. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În ceea ce privește criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în esență, recurentul a invocat faptul că sintagma prevăzută de norma legală a cărui anulare parțială este în contradicție cu dispozițiile OG nr. 27/2011, deoarece adaugă condiții neprevăzute de norma superioară; consecința unei asemenea adăugiri este aceea că niciun funcționar public din cadrul Ministerului Transporturilor si Infrastructurii nu poate face parte din aceste comisii, cu excepția celor încadrați la Direcția Transport Rutier, deși legiuitorul nu ar fi avut acest lucru în vedere, atunci când a adoptat OG nr. 27/2011.
Problema de drept dedusă judecății prin prezentul recurs este, deci, conformitatea unei norme cuprinse într-un act administrativ cu caracter normativ (Ordinul MTS nr. 1214/2015 pentru aprobarea normelor privind pregătirea și atestarea profesională a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere) cu actul normativ de forță juridică superioară în aplicarea căruia a fost emis (Ordonanța nr. 27 /2011 privind transporturile rutiere).
Această problemă de drept implică verificarea respectării principiului ierarhiei actelor normative, ierarhie care se stabilește în funcție de importanța relațiilor sociale reglementate (conținutul normativ) și în funcție de locul autorității emitente în rândul autorităților publice. Având aceste două elemente ca temei, ierarhia actelor normative determină forța juridică a acestora.
Principiul de drept aplicabil în speță este acela că actul normativ de nivel inferior trebuie să fie emis în limitele și potrivit normelor care le guvernează de nivel superior; astfel, art. 1 alin. (5) din Constituție stabilește că „În România, respectarea Constituției, a supremației sale și a legilor este obligatorie”.
Textul constituțional cuprinde și o reglementare relativ indirectă a principiului ierarhiei actelor normative, dedusă din succesiunea în care sunt reglementate principiile generale, drepturile, libertățile și îndatoririle fundamentale și autoritățile publice – emitenții actelor normative. Cadrul normativ subsecvent Constituției a detaliat reglementarea principiului ierarhiei actelor normative. Articolul 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 prevede că actele normative date în executarea legilor, ordonanțelor sau a hotărârilor Guvernului se emit în limitele și potrivit normelor care le ordonă. De asemenea, art. 81 din același act normativ dispune că la elaborarea proiectelor de hotărâri, ordine sau dispoziții ale autoritățile administrației publice locale se va avea în vedere caracterul lor de acte subordonate legilor, hotărârilor și ordonanțelor Guvernului și altor acte de nivel superior.
Actele normative emise în executarea actelor normative primare trebuie să fie date cu respectarea competenței constituționale și legale a organului emitent și cu respectarea actelor normative cu forță juridică superioară.
Astfel, ordinele cu caracter normativ, instrucțiunile și alte asemenea acte ale conducătorilor ministerelor și ai celorlalte organe ale administrației publice de specialitate sau ale autorităților administrative autonome trebuie să fie emise în conformitate cu reglementările cu forță juridică superioară, fiind acte cu caracter administrativ ce pot fi contestate în cadrul contenciosului administrativ.
Înalta Curte constată, mai întâi, că deși prima instanță a avut în vedere cererea modificatoare ca având ca obiect o excepție de nelegalitate, prin aceasta recurentul-reclamant a precizat în concret art. din Ordin a cărui anulare se solicită, respectiv art. 4 alin. (1) lit. b cât timp indicase prin cererea de chemare în judecată inițială că ceea ce critică efectiv este sintagma „un specialist în domeniul transportului rutier, desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor.”
Înalta Curte constată că indicarea unor condiții specifice ce nu sunt prevăzute în norma superioară, prin detalierea modalității de organizare a aplicării legii, reprezintă tocmai scopul unui act administrativ normativ cu caracter inferior; dacă s-ar cere ca toate aspectele sa fie reglementate exclusiv prin norma juridică superioară, ar fi lipsită de utilitate emiterea de acte normative cu forță juridică inferioară, iar pe de altă parte s-ar ajunge la reglementarea excesivă prin norme juridice superioare, care ar deveni greu de urmărit și de aplicat.
Ceea ce este însă de verificat este ca prin norma inferioară să nu se reglementeze diferit aspecte care, implicit, au fost deja reglementate în norma juridică superioară.
Or, aspectul legat de compunerea comisiei cu un specialist în domeniul transportului rutier, desemnat din cadrul Direcției Transport Rutier din Ministerul Transporturilor nu a fost reglementat ca atare de norma superioară, care în mod explicit a delegat stabilirea acestor norme autorității competente.
Altfel, spus, nu orice completare prin norma juridică inferioară este de natură să conducă la depășirea limitelor de legiferare și la încălcarea normei superioare.
Argumentele recurentului legate de faptul că ar fi fost mai adecvați cei din cadrul direcției generale juridice față de cei din cadrul direcției transport rutier reprezintă un aspect de apreciere a autorității competente, care nu poate fi cenzurat în fața instanței de contencios administrativ, în lipsa dovedirii unui exces de putere. Or, Înalta Curte nu poate constata existența unui asemenea exces de putere, cât timp intimatul-pârât a justificat în mod obiectiv opțiunea de legiferare din actul normativ inferior. Astfel, s-a arătat că atribuțiile celor două structuri, implicit și ale personalului din cadrul acestora, sunt fundamental diferite; pe aspectele de natură tehnică și pe cele specifice unui domeniu de transport, apărările au la bază punctele de vedere întocmite de către structurile de specialitate. Or, instanța de contencios, constatând o justificare obiectivă a opțiunii, nu poate depăși limita marjei de apreciere a autorității competente.
Împrejurarea că dispozițiile prevăzute de art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa nr. 8 a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214 /2015 creează o îngrădire a unor drepturi prevăzute de legiuitor față de unele persoane care îndeplinesc condițiile legale pentru a face parte din comisiile care se constituie la nivel de instituție pentru examinarea în vederea atestării profesionale a personalului de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, nu este susținută; neexistând o reglementare de principiu cu privire la componența acestor comisii, nu se poate susține că există un drept ca atare prevăzut de lege pentru reclamant de a face parte din aceste comisii, dreptul fiind concretizat exclusiv prin reglementarea din cuprinsul art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa nr. 8 a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214 /2015.
De asemenea, faptul că legea de nivel ierarhic superior prevede faptul că nominalizarea membrilor comisiei de examinare prevăzute la alin. (3) se realizează în baza îndeplinirii unor criterii de performanță specifice și de pregătire profesională, în condițiile stabilite de autoritatea competentă prin norme, nu se contrazice cu modalitatea de reglementare a art. 4 alin. (1) lit. b din Anexa nr. 8 a Ordinului Ministrului Transporturilor nr. 1214 /2015; atragerea în componența comisiilor a angajaților dintr-o anumită direcție din minister, ca urmare a justificării menționate anterior, reprezintă o menționare a criteriilor de performanță specifice și de pregătire profesională cerute de norma superioară.
Înalta Curte concluzionează că prima instanță, cu corecta aplicare a legii, a reținut că pârâtul nu a încălcat prevederile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, prin emiterea actului atacat.
În ceea ce privește argumentul legat de greșita interpretare a noțiunii de personal de specialitate din domeniul transporturilor rutiere, care potrivit art. 65 din OG nr. 27 /2011 coroborat cu art. 2 lit. h din Anexa nr. 8 din OMT nr. 1214 /2015 îî desemnează pe cei concură la siguranta rutieră, dar si pe cei care cunosc temeinic domeniul transportului rutier, Înalta Curte constată că recurentul, pe calea acestei critici, solicită din nou instanței de contencios să facă o analiză a dreptului de apreciere al autorității pârâte în emiterea reglementării atacate, fără a se fi dovedit existența unui abuz de putere care să justifice intervenția instanței în acest sens.
Pe de altă parte, la nivel strict principial, se reține ca fiind pertinentă distincția între cunoștintele specifice tehnice ale angajaților încadrați la Direcția Transport Rutier din cadrul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii și cele juridice ale persoanelor care dețin calitatea de consilier juridic în cadrul Direcției Reprezentare Instanță din cadrul MTI.
În mod corect a reținut prima instanță că intenția legiuitorului a fost aceea de a oferi autorității competente cadrul legal prin care să-și stabilească propriile norme privind pregătirea și perfecționarea personalului de specialitate în domeniul transportului rutier, iar prin criticile invocate, recurentul nu a demonstrat nelegalitatea sentinței în ceea ce privește soluția dată.
Ca urmare, Înalta Curte constată caracterul nefondat și al motivului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
III.Temeiul legal al soluției adoptate în recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctele anterioare, în temeiul art. 497 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., cu modificările și completările ulterioare, și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E :
Respinge recursul declarat de recurentul-reclamant A împotriva sentinței civile nr.258 din 12 decembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Ploiești– Secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 11 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței.