Şedinţa publică din data de 24 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, la data de 12.01.2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat să se dispună repararea prejudiciului cauzat acestuia prin emiterea şi punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv:
- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reţinute începând cu data 01.01.2022 din pensie, cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru dreptul de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensie şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei,
- obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011),
- obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată (art. 453 alin. (1) C. proc. civ.).
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, s-a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; a fost obligat pârâtul Guvernul României la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV şi XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum şi a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei reţineri şi până la restituirea efectivă a tuturor reţinerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată; s-a respins în rest cererea ca rămasă fără obiect.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs pârâtul Guvernul României, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În contextul expunerii situaţiei de fapt, a arătat că, în opinia sa, în cauză, din cauza unei interpretări necorespunzătoare a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, judecătorul fondului a făcut o greşită aplicare a acestora.
Astfel, soluţia pronunţată de prima instanţă, în ceea ce priveşte admiterea, în parte, a acţiunii, în sensul obligării Guvernului la acordarea de despăgubiri, este esenţial nelegală deoarece contravine dispoziţiilor normative ale art. 9 din Legea nr. 554/2004, modificată şi completată, în sensul că, o cerere de reparare a prejudiciului, având exclusiv caracter patrimonial, nu putea fi soluţionată în absenţa unei acţiuni specifice contenciosului administrativ, care să vizeze anularea actelor administrative subsecvente ordonanţelor declarate neconstituţionale, aflate în directă legătură de cauzalitate cu vătămarea ce se solicită a fi reparată.
Dispoziţiile art. 9 nu pot fi interpretate în sensul că acţiunea poate avea un obiect pur patrimonial, fără a fi însoţită de o cerere principală specifică contenciosului administrativ, şi anume dovada unei vătămări concrete a unui drept sau interes legitim, printr-un act administrativ emis în baza ordonanţei Guvernului.
Prin urmare, în speţa dedusă judecăţii, instanţa de contencios a fost investită în mod nelegal cu o cerere având un obiect pur patrimonial, prin care s-a solicitat exclusiv repararea prejudiciului, iar instanţa de fond şi-a însuşit susţinerile sale netemeinice, pronunţând o soluţie care nu satisface exigenţa textului art. 9 din Legea nr. 554/2004.
Prima instanţă a stabilit nelegal existenţa unei obligaţii de plată în sarcina Guvernului fără a verifica îndeplinirea condiţiilor unei răspunderi civile delictuale a autorităţii pârâte.
Din analiza considerentelor sentinţei atacate, se poate observa că instanţa de fond a reţinut faptul că, în esenţă, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate. Or, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind, astfel, contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.
Recurentul a mai învederat că, în Monitorul Oficial al României din data de 17 februarie 2023, a fost publicată Ordonanţa de Urgenţa nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate. Actul normativ adoptat reglementează modalitatea de restituire a contribuţiilor CASS reţinute pensionarilor cu venituri de peste 4.000 de RON.
A mai arătat că, referitor la celelalte solicitări deduse judecăţii, respectiv acordarea contravalorii actualizării cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada de referinţă în care au operat toate aceste reţineri din pensia lunară cuvenită, în temeiul prevederilor din O.U.G. nr. 130/2021, precum şi a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, instanţa a constatat că sunt întemeiate. S-a constatat de către instanţă că, prin intermediul O.U.G. nr. 4/2023, care a instituit obligaţia de restituire în favoarea reclamantului, lunar, sumele reţinute astfel în perioada de referinţă, nu s-a recunoscut şi dreptul persoanelor vătămate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 130/2021 la dobânda aferentă sumelor reţinute în baza acestui act normativ declarat neconstituţional. Astfel, din această perspectivă, nu s-a reparat în integralitate prejudiciul produs reclamantului care a fost lunar nelegal lipsit de folosinţa unor sume din pensie.
În opinia sa, instanţa a făcut însă abstracţie de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entităţile plătitoare a drepturilor de pensie.
Procedând astfel, prima instanţă nu a observat că de principiu, răspunderea civilă delictuală nu putea fi antrenată decât în subsidiar, după acţionarea în judecată a entităţii care plăteşte reclamantului drepturile de pensie, iar dreptului reclamantului la restituirea unor sume reţinute nelegal din pensie îi corespunde obligaţia corelativă a entităţii plătitoare a acestor drepturi de a restitui aceste sume;
Aşadar, în măsura în care a stabilit că partea reclamantă trebuie să beneficieze de restituirea sumelor reţinute din pensie, este evident că obligaţia de plată a acestor sume, nu putea fi stabilită decât în sarcina entităţilor care plătesc acestora drepturile de pensie In mod eronat, instanţa de fond a dispus obligarea Guvernului României la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV şi XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum şi a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei reţineri şi până la restituirea efectivă a tuturor reţinerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată, întrucât, în opinia noastră, se relevă lipsa capacităţii juridice civile şi corelativ, a calităţii procesuale pasive a Guvernului României.
Astfel, Guvernul României poate sta în judecată, în calitate de pârât, numai în litigiile de contencios administrativ atunci când se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă, aflându-ne în această situaţie în prezenţa unei capacităţi juridice speciale de drept.
Guvernul României nu are atribuţii de a calcula şi reţine din pensii contribuţia de asigurări sociale de sănătate, mai mult decât atât nici nu poate fi obligat să plătească despăgubiri întrucât sumele au fost calculate şi reţinute de către casele teritoriale de pensii sau, după caz, de casele de pensii sectoriale, respectiv entităţile care plătesc venituri din pensii.
Or, la data de 17 februarie 2023, a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I nr. 138, O.U.G. nr. 4/15.02.2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate. Aşa cum reiese din preambulul actului normativ, acesta a fost adoptat în considerarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022.
Prin urmare, interesul trebuie să fie în legătură cu pretenţia formulată, să îl vizeze pe cel care recurge la forma procedurală şi să existe în momentul în care se exercită dreptul la acţiune ca, de altfel, pe tot parcursul soluţionării cauzei, de la momentul promovării cererii, cât şi pentru susţinerea acesteia şi, mai ales, trebuie să existe la momentul pronunţării soluţiei de către instanţa de judecată, în scopul evitării unor litigii şi soluţii fără finalitate.
Soluţia de respingere a cererii ca rămasă fără obiect, atunci când ceea ce s-a dedus judecăţii nu mai există, urmare a unei împrejurări intervenite ulterior introducerii cererii de chemare în judecată (a fost adoptat actul normativ care reglementează în sensul solicitat de partea reclamantă, în considerarea Deciziei CCR nr. 650/2022) îşi are fundamentul în art. 194 lit. c) C. proc. civ.
Faţă de acestea, prin adoptarea actului normativ reprezentat de O.U.G. nr. 4/2023, legiuitorul delegat a stabilit cadrul normativ pentru transpunerea practică a efectelor Deciziei Curţii Constituţionale nr. 650/2022 şi a reglementat în sensul solicitat de părţile reclamante, împrejurare faţă de care, cererea pendinte este rămasă fără obiect, neputându-se susţine în continuare, în mod valabil, sancţionarea autorităţii publice pârâte pe calea urmată de către partea reclamantă.
Astfel, prin reglementările conţinute de O.U.G. nr. 4/2023 a fost stabilită competenta Caselor Teritoriale de Pensii, precum caselor de pensii sectoriale si entităţilor care plătesc venituri din pensii, de a restitui sumele reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cât si sursa bugetara necesară implementării acestor măsuri. Aceste entităţi vor proceda la calcularea şi restituirea din oficiu a sumelor pretinse de partea reclamantă. Or, menţinerea dispoziţiilor hotărârii judecătoreşti contestate prin prezentul memoriu de recurs, ar duce la încasarea dublă, a acestor sume, ceea ce nu este permis, de moment ce legiuitorul delegat a stabilit un cadrul normativ, special, pentru restituirea acestora.
Prin urmare, din moment ce competenţa restituirii sumelor reţinute (obligaţia principală) este dată prin lege, exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii şi/sau entităţilor care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuţii şi nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare şi/sau a diferentelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflaţie.
În ceea ce priveşte obligarea pârâtului Guvernul României la plata cheltuielilor de judecată, a solicitat să se constate că aceasta este neîntemeiată şi să fie respinsă ca atare deoarece în situaţia de faţă, nu se poate reţine culpa procesuală a pârâtului, condiţie pentru acordarea cheltuielilor de judecată.
4. Apărările formulate în recurs
În stadiul procesual al recursului nu s-a formulat întâmpinare.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 24 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat să se dispună repararea prejudiciului cauzat acestuia prin emiterea şi punerea în aplicare, începând cu data de 1 ianuarie 2022, a dispoziţiilor art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuţiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 RON, pentru fiecare drept de pensie, respectiv: obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata către reclamant a unor sume egale cu sumele reţinute începând cu data 01.01.2022 din pensie, cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru dreptul de pensie, despăgubirile urmând a fi calculate începând cu prima reţinere din pensie şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, indexate cu rata inflaţiei; obligarea pârâtului la despăgubiri constând în plata dobânzilor legale aferente sumelor reţinute cu titlul de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului (art. 6 din O.G. nr. 13/2011); obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată (art. 453 alin. (1) C. proc. civ.).
Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost admisă în parte, pârâtul Guvernul României care a fost obligat la plata către reclamant a contravalorii actualizării cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensia cuvenită reclamantului pentru perioada începând cu luna ianuarie 2022, în temeiul prevederilor art. XXIV şi XV din O.U.G. nr. 130/2021, precum şi a dobânzilor legale penalizatoare aferente sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, începând cu data primei reţineri şi până la restituirea efectivă a tuturor reţinerilor din pensia cuvenită reclamantului pe perioada indicată, formulând recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a căror incidenţă nu poate fi reţinută în cauză.
Astfel, instanţa de control judiciar constată că în cauză, intimatul-reclamant s-a considerat vătămat în drepturile şi interesele sale legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuţiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuţiei de 10% din partea ce depăşeşte suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acţiune în condiţiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Punctual, prin decizia Curţii Constituţionale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepţia de neconstituţionalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a1) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 1573 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum şi al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secţiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuţii sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2), alin. (5) în privinţa trimiterii la art. 1573 şi alin. (7)1 Codul fiscal] şi pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privinţa trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)2) Codul fiscal] şi art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privinţa alin. (1) şi (5) ale art. 168 Codul fiscal şi pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum şi pentru modificarea şi completarea unor acte normative, dispoziţiile mai sus menţionate fiind declarate neconstituţionale.
În esenţă, instanţa de contencios constituţional a reţinut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuţii la bugetul Fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanţă de urgenţă nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuţii, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituţie, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituţie, care interzice afectarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale prin ordonanţe de urgenţă.
Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuţii de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reţinute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituţionale.
Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările şi completările ulterioare, şi reţinerea diferenţelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferenţele de impozit pe venit se calculează separat faţă de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se reţin la data efectuării plăţii sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc şi se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declaraţiei privind obligaţiile de plată a contribuţiilor sociale, impozitului pe venit şi evidenţa nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispoziţiile alin. (1) şi (2) se aplică în mod corespunzător şi sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depăşeşte suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eşalonată prevăzută la alin. (1) se aplică şi în ceea ce priveşte plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătoreşti devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023".
Ulterior adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanţă a admis pe fond doar pretenţiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflaţie a sumelor reţinute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 şi dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.
Prin memoriul de recurs, pârâtul Guvernul României a formulat critici de nelegalitate circumscrise motivului de casare prevăzute de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la: faptul că instanţa a făcut abstracţie de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entităţile plătitoare a drepturilor de pensie; greşita interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului, lipsa atribuţiilor legale de plată a sumelor ce fac obiectul cererii, lipsa temeiului legal pentru atragerea răspunderii civile delictuale, rămânerea cererii fără obiect, respectiv lipsa de interes a reclamantului cu privire la demersul judiciar de faţă, precum şi la acordarea cheltuielilor de judecată, critici pe care instanţa de control judiciar le apreciază ca fiind nefondate.
Înalta Curte aminteşte că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greşită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a legii atunci când instanţa a recurs la textele de lege aplicabile speţei dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omiţând unele condiţii pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greşit.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
În primul rând, se constată că recurentul-pârât a susţinut că instanţa de fond a făcut abstracţie de faptul că sumele pretinse de reclamant reprezintă o componentă a raportului de asigurări sociale cu entităţile plătitoare a drepturilor de pensie, susţineri care sunt nefondate.
Înalta Curte reţine că acţiunea a fost întemeiată pe dispoziţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, intitulat "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", care la alin. (1) prevede că: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei sau a dispoziţiei din ordonanţă."
Prin urmare, în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată, acţiunea a fost în mod corect dedusă judecăţii instanţei de contencios administrativ, în speţă nefiind vorba de stabilirea sau plata unor drepturi de pensiei, ci prin acţiunea de faţă, reclamantul a solicitat acordarea de despăgubiri, compuse din sumele reţinute, pe de o parte, iar pe de altă parte, din dobânda legală şi actualizarea cu rata inflaţiei, pentru vătămarea suferită din cauza unor dispoziţii dintr-o ordonanţă de guvern declarate neconstituţionale.
În al doilea rând, în ceea ce priveşte lipsa de obiect a acţiunii, respectiv lipsa de interes a reclamantului cu privire la demersul judiciar de faţă, invocată de recurentul-pârât faţă de emiterea O.U.G. nr. 4/2023, Înalta Curte reţine că prin această ordonanţă s-a dispus doar restituirea sumelor reţinute cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamant prin reţinerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflaţiei a sumelor ce vor fi restituite şi plăţii dobânzilor legale aferente acestor sume, calculate începând cu data primei reţineri şi până la acoperirea integrală a prejudiciului, astfel că nu se poate susţine că acţiunea de faţă prin care se solicită repararea integrală a prejudiciului a rămas fără obiect ori interes.
În continuare, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile din recurs formulate de pârâtul Guvernul României vizând obligaţia de plată a acestor accesorii. Despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 sunt aferente prejudiciului constând, pe de-o parte, în debitul principal (a cărui restituire a fost reglementată prin O.U.G. nr. 4/2023), iar, pe de altă parte, în devalorizarea monedei datorită inflaţiei şi lipsirea reclamanţilor de folosinţa sumei solicitate (dobânda legală). Or, obligaţia de plată a acestor accesorii aparţine tot Guvernului României, care a generat prejudiciul prin impunerea în sarcina reclamantului a obligaţiei de plată a unei contribuţii, printr-un act normativ neconstituţional.
Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acţiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative".
În acest context, se constată că sunt nefondate susţinerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reţinut şi care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reţinute din pensia intimatului, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speţă.
În acest sens, Înalta Curte are în vedere că acţiunea de faţă are ca obiect, în condiţiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanţei neconstituţionale care au prejudiciat în mod direct reclamantul.
Faptul că reţinerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa de Pensii nu îi conferă acestei entităţi calitate procesuală pasivă în condiţiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţa declarată neconstituţională. Acţiunea de faţă nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant şi Casa de Pensii, astfel cum încearscă să inducă recurentul, referitor la atribuţiile conferite acesteia de lege, ci, aşa cum s-a arătat, obiectul cauzei de faţă îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanţă declarată neconstituţională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanţe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operaţiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire.
Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reţinute în temeiul ordonanţei declarate neconstituţionale se face prin intermediul aceloraşi case de pensii nu este de natură a înlătura calitatea procesuală pasivă a recurentului din proces, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligaţiilor instituite prin actul normativ menţionat.
Înalta Curte subliniază, aşadar, că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acţiunile împotriva ordonanţelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanţa (de urgenţă) declarată neconstituţională, astfel de acţiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri.
Pe lângă Guvern, ca emitent al actului vătămător, ar mai putea sta în judecată în contenciosul administrativ emitenţii actelor administrative emise în baza ordonanţei, a căror anulare s-ar cere, sau autorităţile publice în privinţa cărora s-ar solicita să fie obligate la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative, ceea ce nu este cazul în speţă, dreptul de pensie originar aparţinând domeniului asigurărilor sociale.
De asemenea, instanţa de recurs subliniază că art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituţionale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituţia României, text potrivit căruia "Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale."
Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 defineşte contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".
În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acţiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum şi, după caz, (iii) obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative." (alin. (5).
Se observă că dintre acţiunile enumerate de textul legal anterior menţionat, doar acelea referitoare la anularea actelor administrative ori obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operaţiuni administrative se circumscriu definiţiei de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004.
În schimb, acţiunea în acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deşi în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretenţiile băneşti prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic şi asimilat.
Prin urmare, se constată că acţiunea în discuţie, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât şi specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă.
În aceste condiţii, din moment ce premisa de formulare a acţiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acţiuni în pretenţii formulată potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanţa sau ordonanţa de urgenţă (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanţe/ordonanţe de urgenţă a Guvernului, ce ar fi neconstituţională, au prejudiciat partea reclamantă.
În acest din urmă caz, persoanei interesate îi revine obligaţia să recurgă la acţiunea de drept comun/dreptul muncii/asigurărilor sociale/contencios administrativ etc., prevăzută de lege în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, natura juridică a raportului litigios şi calitatea părţilor, cadru procesual în care va putea formula o excepţie de neconstituţionalitate în condiţiile art. 29 din Legea nr. 47/1992, în măsura în care apreciază că reglementarea legală aplicată în raportul juridic respectiv ar fi afectată de vicii de constituţionalitate.
În aceste condiţii, pretenţiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală şi actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflaţie, iar, în raport cu acestea, răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimatului-reclamant prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituţională, aparţinea emitentului, în speţă Guvernului României, susţinerile acestuia privind lipsa calităţii sale procesuale pasive fiind lipsite de suport legal.
Referitor la pretinsa lipsă a capacităţii juridice civile, recurentul-pârât Guvernul României a susţinut, în esenţă, că nu poate sta în judecată, în calitate de pârât, decât în litigii de drept administrativ în care se contestă legalitatea actelor administrative pe care le adoptă.
Înalta Curte constată că prezentul litigiu este unul de natura contenciosului administrativ, despăgubirile fiind cerute de reclamanţi în temeiul art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, care conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe considerate neconstituţionale sau declarate ca atare să solicite acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului.
Cum pretenţiile reclamantului nu au natură civilă, ci vizează acoperirea prejudiciului suferit ca urmare a vătămării produse prin emiterea de către Guvernul României a unei ordonanţe de urgenţă declarate neconstituţionale, Înalta Curte constată că pârâtul nu a fost chemat în judecată în virtutea invocatei capacităţi de drept civil, ci în considerarea capacităţii de drept administrativ ce-i revine în calitate de autoritate emitentă a actului vătămător.
În consecinţă, în raport de obiectul cauzei deduse judecăţii, întemeiat pe prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, astfel cum s-a reţinut anterior, susţinerile vizând lipsa capacităţii juridice civile a pârâtului Guvernul României nu pot fi primite.
Din aceeaşi perspectivă sunt nefondate şi argumentele recurentului-pârât referitoare la lipsa atribuţiilor sale în sensul plăţii despăgubirilor solicitate de reclamanţi, ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, care prevede că sumele reţinute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuţii de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023-28 februarie 2024 şi că restituirea sumelor se face, din oficiu, de către Casa Naţională de Pensii Publice, prin casele teritoriale de pensii, precum şi de către casele de pensii sectoriale şi de către entităţile care plătesc venituri din pensii, casele de pensii demarând procedura de restituire, conform acestei odonanţe.
Nefondată este şi critica formulată prin cererea de recurs care vizează despăgubirile acordate constând în dobânda legală şi actualizarea cu rata inflaţiei, pe motiv că debitorului obligaţiei băneşti principale (cu privire la care se susţine că nu poate fi Guvernul României şi oricum acesta nu poate fi obligat pe această cale), îi revine şi sarcina îndeplinirii obligaţie subsecvente, pe cale de consecinţă.
Înalta Curte constată că pentru repararea prejudiciului suferit, creditorului are dreptul la daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflaţiei - damnum emergens (pierderea efectivă), cât şi în dobânda legală - lucrum cessans (beneficiul nerealizat), aceasta pentru că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligaţiei cu rata inflaţiei, prima reprezentând o sancţiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea unei obligaţii de plată, iar a doua reprezentând valoarea reală a obligaţiei băneşti la data efectuării plăţii, respectiv daune compensatorii.
Soluţia de mai sus rezidă şi din considerentele Deciziei nr. 2/2014, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursurilor în interesul legii, referitoare la plata eşalonată a unor drepturi salariale, aplicabilă mutatis mutandis şi în cauza de faţă, prin care s-a statuat că: "În aplicarea dispoziţiilor art. 1082 şi 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I şi art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eşalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condiţiile art. 1 şi 2 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".
În considerentele acestei decizii, s-a reţinut că "pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele preţurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eşalonate a titlurilor executorii, impune şi remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".
Aşadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât şi posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuţie (dobânda şi indicele de inflaţie).
În fine, în ceea ce priveşte critica vizând acordarea cheltuielilor de judecată, se constată că prin sentinţa recurată nu s-a stabilit nicio obligaţie în sarcina pârâtului pentru plata unor astfel de cheltuieli.
Prin urmare, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de pârâtul Guvernul României împotriva sentinţei civile nr. 1441 din 16 octombrie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 24 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.