Şedinţa publică din data de 24 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a - IX - a contencios administrativ şi fiscal, la data de 10.03.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim Ministru României a solicitat:
- să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015;
- aplicarea Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019;
- fixarea cuantumului penalităţilor în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în dosarul nr. x/2015.
Prin întâmpinare, pârâţii prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Guvernul României au invocat excepţia necompetenţei materiale a instanţei, excepţia inadmisibilităţii, excepţia lipsei calităţii procesuale active a părţii reclamante, excepţia prescripţiei dreptului de a obţine executarea silită, iar pe fond a solicitat respingerea acţiunii.
Prin sentinţa civilă nr. 905 din 19 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia prescripţiei dreptului de a cere executarea silită şi a respins acţiunea, ca prescrisă.
Împotriva sentinţei civile nr. 905 din 19 mai 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs reclamantul A..
Recursul a fost soluţionat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie prin decizia nr. 108 din 12.01.2024, prin care s-a dispus casarea sentinţei nr. 905 din 19 mai 2023 şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, cauza fiind reînregistrată sub nr. x/2023*.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 705 din 26 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, s-au respins excepţiile ca neîntemeiate; s-a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim Ministru Romaniei, ca neîntemeiată.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei civile nr. 705 din 26 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.
În contextul unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurentul-reclamant a invocat Decizia nr. 2/16.01.2023, pronunţată de instanţa supremă în dosarul nr. x/2022, în complet pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.
A susţinut că instanţa de fond a pronunţat hotărârea cu încălcarea dispoziţiilor art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, întrucât în mod greşit a considerat că intimata şi-a îndeplinit obligaţiile stabilite prin titlu executoriu.
Pe de altă parte, prima instanţă a aplicat greşit normele de drept material, respectiv a stabilit eronat ce obligaţii avea debitorul potrivit titlului executoriu referitor la cota procentuală din capitalul social ce trebuia vândută salariaţilor, la termenele de început şi de finalizare a vânzării, la procedurile şi condiţiile care trebuia să fie deja adoptate la data pretinsei executări a obligaţiei.
În esenţă, instanţa de executare a respins cererea recurentului ca neîntemeiată pentru motivul că debitorul pârât Guvernul României ar fi executat, prin adoptarea H.G. nr. 746/08.06.2022, obligaţia stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu.
Or, în Decizia nr. 2370/08.05.2019, Înalta Curte a negat categoric Guvernului, cu autoritate de lucru judecat, pretenţia acestuia că poate decide când şi în ce măsură se va efectua vânzarea pachetului de acţiuni, astfel cum rezultă din pag. 5 par. 2 al hotărârii menţionate.
Deci nu numai că nu aceasta era obligaţia stabilită în sarcina Guvernului, ci chiar îi era interzis acestuia prin titlul executoriu atât să modifice cota de capital social care se vinde salariaţilor Petrom, stabilită prin lege, cât şi să stabilească momentele când se va realiza vânzarea.
In condiţiile în care titlul executoriu nu a prevăzut în mod expres un termen special de executare şi, totodată, a negat dreptul executivului de a stabili când se va vinde pachetul de acţiuni, Guvernul era obligat ca, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, să demareze procedura de vânzare a pachetului de acţiuni către salariaţii Petrom.
Ca urmare, ceea ce trebuia să facă era să adopte procedurile şi condiţiile care să permită salariaţilor Petrom să cumpere pachetul de acţiuni Petrom atribuit lor prin lege, lucru pe care Guvernul nu 1-a făcut.
Că Guvernul trebuia să organizeze executarea şi să execute în concret dispoziţiile din lege privind vânzarea pachetului de acţiuni către salariaţii Petrom, adică să adopte procedurile şi condiţiile vânzării, o dovedesc considerentele Deciziei nr. 2370/08.05.2019 a instanţei supreme.
La data emiterii H.G. nr. 746/2022 nu au fost adoptate procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), din moment ce textul arată că acestea urmează să fie stabilite ulterior prin ordin de ministrul energiei, cât şi faptul că, prin această hotărâre, Guvernul înţelege să tergiverseze executarea deciziei nr. 2370/8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie din moment ce stabileşte că aceste proceduri termene şi condiţii vor fi stabilite abia in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020, cu alte cuvinte, că vor fi stabilite abia în termen de 180 de zile de la data de 17.08.2022. (Legea nr. 173/2020 a fost publicată la 13.08.2020 şi a intrat în vigoare la 3 zile de la publicare, respectiv 17.08.2020; prin urmare interdicţia de vânzare a acţiunilor de la art. I al acestei legi, de 2 ani, a expirat la 17.08.2022).
Or, titlul executoriu ar fi trebuit executat de bunăvoie de Guvern în termen de 30 de zile de la pronunţarea acestuia, respectiv până la data de 08.06.2019, iar luna februarie 2023 prevăzută ca moment când Ministrul Energiei va aproba procedurile termenele şi condiţiile de vânzare, se situează mult nu doar după data când hotărârea judecătorească ar fi trebuit să fie executată, dar şi după momentul în care ar interveni prescripţia dreptului de a cere executarea silită a deciziei nr. 2370/08.05.2019 în situaţia respingerii acestei acţiuni.
Prin urmare, în opinia sa, nu se poate reţine teza intimatilor potrivit căreia H.G. nr. 746/2022 ar pune în executare dispoziţiile deciziei nr. 2370/8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Dacă Ministrul Energiei va stabili, în viitor, procedurile, termenele şi condiţiile în care se va realiza vânzarea pachetului de acţiuni, rezultă că nici măcar termenul în care se va finaliza vânzarea, singurul stabilit prin H.G. nr. 746/2022, nu va fi respectat, de vreme ce acel ministru este autorizat să stabilească şi termenele (adică alte termene).
Pe de altă parte, nici din punct de vedere strict formal H.G. nr. 746/2022 nu valorează executarea obligaţiei, nici măcar cea pe care a înţeles-o Guvernul.
Se observă că procentul de 8% indică în realitate cota pe care salariaţii au dreptul să o achiziţioneze plătind pentru acţiuni preţul menţionat de acest articol, respectiv "acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare".
Sintagma de "până la limita a 8%" nu indică faptul că salariaţii ar putea achiziţiona un procent între 0% şi 8%, căci aceasta ar însemna însăşi negarea ideii de drept care este recunoscut prin acest articol salariaţilor, ci procentul pe care pot să-l achiziţioneze la acel preţ astfel individualizat, respectiv acelaşi preţ "la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare (...)" aşa cum a stabilit Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în decizia civilă nr. 2370/8.05.2019.
Interpretarea pe care Guvernul încearcă să o impună prin adoptarea H.G. nr. 746/2022, potrivit căreia acesta ar putea să stabilească o cota mai mică decât 8% ce ar putea fi achiziţionată de salariaţi, contravine atât titlului executoriu decizia civila nr. 2370/8.05.2019, cât şi articolului 9 din Anexa 1 la O.U.G nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, deoarece aceasta ar însemna să i se acorde debitorului unei obligaţii o putere discreţionară de a stabili limitele/măsura dreptului, echivalentă cu negarea însuşi a dreptului recunoscut, situaţie de neconceput într-un stat de drept.
Ca urmare, potrivit legii, procentul de 8% din capitalul social care se vindea salariaţilor aparţinea societăţii Petrom S.A. şi era stabilit la data privatizării societăţii.
In schimb, procentul din capitalul social stabilit prin H.G. nr. 746/2022, diminuat la doar 1%, aparţine societăţii B. S.A. şi se referă la momentul vânzării acţiunilor către salariaţi (în prezent sau, mai corect spus, în viitor, de vreme ce nu există încă procedurile, termenele şi condiţiile în care să se efectueze această vânzare).
Dar procedurile şi condiţiile în care se va realiza vânzarea acţiunilor către salariaţi nu au fost adoptate până la judecarea cererii de executare silită, iar, în ce priveşte termenele privind vânzarea şi cota de capital care se înstrăinează către salariaţi, îi fusese interzis Guvernului prin titlul executoriu să le stabilească.
Având în vedere şi recunoaşterea Guvernului că respectivul act administrativ normativ nu valorează plata obligaţiei stabilite în sarcina sa prin titlul executoriu, prezumţia de legalitate a H.G. nu mai acţionează şi instanţa de executare era obligată să constate că nu existau procedurile şi condiţiile vânzării, să constate că debitorul Guvern nu a executat obligaţia stabilită în sarcina sa prin titlul executoriu, să admită cererea deexecutare silită formulată de recurent şi să ia măsurile de constrângere, prevăzute de lege - penalitatea şi amenda - în scopul determinării pârâţilor la executarea în natură a obligaţiei.
4. Apărările formulate în recurs
Intimaţii-pârâţi Prim-ministrul României, prin Secretariatul General al Guvernului şi Guvernul României au formulat întâmpinări, prin care au solicitat, în esenţă, prin argumente similare, respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentinţa recurată este temeinică şi legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situaţiei de fapt reţinute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia completului învestit cu soluţionarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea dosarului de recurs la data de 24 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
Prin cererea de recurs s-a solicitat şi suspendarea judecăţii cauzei până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2023, aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, precum şi a dosarelor conexate.
La termenul de judecată din 24 octombrie 2024, Înalta Curte a respins cererea de suspendare formulată de recurentul-reclamant, constatând că dosarul nr. x/2023 a fost soluţionat definitiv prin Decizia nr. 3517 din 20.06.2024 apreciind că nu se mai justifică suspendarea prezentului litigiu.
II. Soluţia şi considerentele instanţei de recurs
Examinând sentinţa recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.
1. Argumente de fapt şi de drept relevante
Potrivit art. I al O.G. nr. 55/2003, în derularea procesului de privatizare a SNP Petrom, Ministerul Economiei şi Comerţului va vinde direct pachetul de acţiuni către salariaţii societăţii care au drept de cumpărare, iar potrivit art. V din O.G. nr. 55/2003, care a modificat art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, salariaţii SNP Petrom au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare, cota procentuală ce urmează să fie achiziţionată şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia urmând să fie stabilite prin hotărâre de Guvern.
În anul 2015 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal s-a înregistrat dosarul nr. x/2015 având ca părţi un litisconsorţiu format din 14.378 reclamanţi, 8.485 intervenienţi, persoane salariate în cadrul SNP Petrom S.A.. În cadrul acelui litigiu petenţii au solicitat instanţei, în contradictoriu cu Guvernul României, emiterea unei hotărâri de guvern pentru aplicarea dispoziţiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea SNP Petrom S.A.. Prin sentinţa nr. 1901/2015, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea. În recurs, prin decizia nr. 2370/08.05.2019 (titlul executoriu) Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a admis recursul, a casat sentinţa de fond şi, rejudecând fondul litigiului, a admis acţiunea şi a obligat Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. (denumire în urma reorganizării SNP Petrom) până la limita de 8% din capitalul social la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei. Instanţa de recurs a reţinut un drept legitim al petenţilor de a achiziţiona acţiuni şi o culpă a Guvernului prin pasivitatea de a adopta o hotărâre de Guvern pentru mai mult de 10 ani. Penalităţile au fost stabilite în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. La data de 14.07.2020 instanţa de recurs a respins solicitarea Guvernului de lămurire a dispozitivului deciziei nr. 2370/08.05.2019.
In acest context, instanţa de contencios administrativ şi fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi Prim Ministru României a solicitat: să se constate că pârâtul Guvernul României nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile, Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2015; aplicarea Primului Ministru al Guvernului României, în calitate de conducător al executivului, amenda de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, având în vedere că nu a pus în executare decizia anterior indicată, la expirarea termenului de cel mult 30 de zile, care se calculează de la data de 08.06.2019; fixarea cuantumului penalităţilor în valoare de 1.000 RON/zi de întârziere, ce vor fi calculate de la expirarea termenului de 30 zile, care i-au fost acordate prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/08.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie în dosarul nr. x/2015.
Prin sentinţa recurată, acţiunea a fost respinsă, reclamantul exercitând calea de atac a recursului întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.
Înalta Curte constată că în cauză nu este incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5 C. proc. civ., aplicabil atunci "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii".
Astfel, aceste prevederi vizează neregularităţi de ordin procedural sancţionate potrivit art. 174 C. proc. civ., care defineşte nulitatea ca fiind sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, fiind absolută, atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public, şi relativă, în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat, recurentul-reclamant neinvocând o neregularitate procedurală în sensul acestor dispoziţii.
Înalta Curte constată că sunt nefondate şi susţinerile recurentului circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În accepţiunea acestor dispoziţii legale, încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege.
În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe reflectând interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.
Astfel, prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul numărul x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, astfel cum a fost îndreptată şi completată prin încheierile din 30 mai 2019 şi 11 iulie 2019, pârâtul Guvernul României a fost obligat să adopte o Hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor articolului 9 din Anexa 1 a O.U.G. nr. 49 din 1997, astfel cum a fost modificată prin O.U.G. nr. 55 din 2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.
Potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997:
"Acţiunile societăţii comerciale vor cuprinde toate elementele prevăzute de lege. Societatea comercială va tine evidenta acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8 % din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului."
În cauză, debitorul Guvernul României a emis H.G. nr. 746/2022, publicată in Monitorul Oficial nr. 560/08.06.2022, prin care s-au stabilit următoarele:
"art. 1
(1) Se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.
(2) Vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.
art. 2
În termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I."
3. Analiza argumentelor invocate de recurentul-reclamant şi a apărărilor intimaţilor-pârâţi
Problema de drept dedusă judecăţii prin prezentul recurs este aceea a verificării corectei aplicări de către prima instanţă a prevederilor art. 24 din Legea nr. 554/2004 în raport de obligaţia instituită prin titlul executoriu mai sus menţionat.
3.1 Considerente generale privind procedura de executare silită a obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică reglementată de art. 24 din Legea nr. 554/2004
Conform paragrafului 65 din Decizia nr. 12/2018 pronunţată de ICCJ-Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept în dosarul nr. x/2017), procedura de executare silită a hotărârilor de contencios administrativ prin care autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative (obligaţii de a face care implică faptul personal al debitorului), aşa cum este reglementată prin art. 24 din Legea nr. 554/2004 în forma în vigoare după adoptarea Legii nr. 138/2014, presupune două etape:
a) Într-o primă etapă, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, la solicitarea creditorului, instanţa de executare aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 905 din C. proc. civ. (art. 906 după numerotarea realizată în urma republicării).
Dispoziţiile art. 906 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ. vorbesc de obligarea debitorului la plata în favoarea creditorului a unei penalităţi de la 100 la 1.000 RON pe zi de întârziere, stabilită până la executarea obligaţiei, dacă obligaţia nu este evaluabilă în bani, sau a unei penalităţi între 0,1% şi 1% din valoarea obiectului obligaţiei, pe zi de întârziere, dacă obligaţia este evaluabilă în bani.
Această etapă are un dublu scop:
- pe de o parte, dă efect principiului disponibilităţii care guvernează executarea silită şi în materia contenciosului administrativ (într-adevăr, debitorul nu este obligat să ceară executarea, iar dacă a cerut-o nu este obligat să o finalizeze, aşa cum rezultă explicit din dispoziţiile art. 24 alin. (5); altfel spus, fără o cerere formulată în temeiul art. 24 alin. (3) nu există executare silită în materia contenciosului administrativ (pentru ipotezele guvernate de art. 18 alin. (1) şi (4) lit. b) şi c) şi art. 24 alin. (1) deoarece s-a încălca principiul disponibilităţii; în plus, spre diferenţă de dreptul comun, executarea silită în astfel de situaţii se face de instanţa de executare şi nu de executorul judecătoresc, ceea ce este firesc deoarece în discuţie este constrângerea la exerciţiului puterii publice;
- pe de altă parte, prima fază are ca obiectiv să constrângă debitorul autoritate publică să execute în natură obligaţia care presupune faptul său personal, stabilită în sarcina sa de instanţa de contencios administrativ, iar mijloacele de constrângere sunt amenda în favoarea statului şi penalităţile în favoarea creditorului.
b) Într-o a doua etapă, dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, care se suprapun în parte prevederilor din art. 906 alin. (4) din C. proc. civ., prevăd că "Dacă în termen de 3 luni de la data comunicării încheierii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul nu execută obligaţia prevăzută în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma definitivă ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 891 din C. proc. civ. (devenit art. 892 în urma republicării -), despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.
Cea de-a doua etapă, într-o primă variantă, are ca obiectiv executarea silită prin echivalent a obligaţiei amintite, în cazul în care debitorul refuză executarea în natură.
Astfel, potrivit art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, daca în termen de 3 luni de la data comunicării hotărârii de aplicare a amenzii şi de acordare a penalităţilor debitorul, în mod culpabil, nu executa obligaţia prevăzuta în titlul executoriu, instanţa de executare, la cererea creditorului, va fixa suma ce se va datora statului şi suma ce i se va datora lui cu titlu de penalităţi, prin hotărâre dată cu citarea părţilor. Totodată, prin aceeaşi hotărâre, instanţa va stabili, în condiţiile art. 892 din C. proc. civ., despăgubirile pe care debitorul le datorează creditorului pentru neexecutarea în natură a obligaţiei.
Într-o a doua variantă, alternativă, etapa a doua constă în închiderea executării în ipoteza în care creditorul se desistează (renunţă la executarea începută). Astfel, potrivit art. 24 alin. (5), în lipsa cererii creditorului, după împlinirea termenului prevăzut la alin. (4), compartimentul executări civile al instanţei de executare va solicita autorităţii publice relaţii referitoare la executarea obligaţiei cuprinse în titlul executoriu şi, în cazul în care obligaţia nu a fost integral executată, instanţa de executare va fixa suma definitivă ce se va datora statului prin hotărâre dată cu citarea părţilor.
Preliminar, se constată că legea prevede două momente procedurale diferite la care se pot solicita/se pot stabili penalităţi de întârziere conform legii nr. 554/2004:
- pe de o parte, în temeiul art. 18 alin. (5) şi (6), odată cu soluţionarea acţiunii sau a recursului, la cererea părţii interesate (reclamantul);
- pe de altă parte, în temeiul art. 24 alin. (3), la cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenului prevăzut pentru executare în cuprinsul hotărârii definitive sau, în lipsă, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii.
De altfel, art. 18 alin. (5) şi (6) nu reprezintă decât o posibilitate mai energică pusă la dispoziţia creditorului de a cere încă din cursul judecăţii executarea obligaţiei principale sub sancţiunea penalităţilor, care încep să curgă încă de la împlinirea termenului de executare dat prin hotărâre sau, în lipsa acestuia, în termen de 30 de zile de la rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti.
Dacă nu a uzat de această posibilitate, creditorul poate cere constrângerea debitorului prin penalităţi în temeiul art. 24 alin. (3), fiind aceleaşi penalităţi, care de data aceasta încep să curgă diferit.
Apoi, trebuie observat faptul că stabilirea cuantumului final al penalităţilor nu reprezintă o simplă chestiune de calcul aritmetic pe care ar putea să o facă un executor judecătoresc în condiţiile C. proc. civ.. Dacă ar fi aşa, dispoziţiile art. 24 alin. (4) şi (5) din Legea nr. 554/2004 nu ar mai avea nicio raţiune, iar penalităţile stabilite în temeiul art. 24 alin. (3) s-ar executa direct în temeiul C. proc. civ., fără mijlocirea instanţei de executare.
De altfel, obligaţia de a emite un act administrativ individual, indiferent de numărul destinatarilor actului, conţine o obligaţie unică în sarcina autorităţii publice emitente de a emite un singur act administrativ, acest caracter unic răsfrângându-se şi asupra mijlocului de constrângere reprezentat de stabilirea penalităţilor de întârziere.
Mergând mai departe cu raţionamentul juridic, se constată că stabilirea penalităţilor în baza art. 18 alin. (5) din lege este diferită de cea stabilită în baza art. 24 din aceeaşi lege, cel puţin ca şi cauză juridică; dacă la aplicarea art. 18, se reţine de către instanţă o neexecutare a unei obligaţii legale, la aplicarea art. 24 se constată o neexecutare a unei obligaţii stabilite pe cale judecătorească şi devenită executorie.
În mod evident, stabilirea penalităţilor conform art. 18 alin. (5) face inutilă stabilirea cuantumului penalităţilor conform art. 24 alin. (3) din lege, dar creditorul rămâne obligat să sesizeze instanţa de executare, deoarece executarea hotărârii judecătoreşti în ipotezele date se face de instanţa de contencios administrativ.
Aşadar, în cazul obligaţiilor care implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi exerciţiul autorităţii publice, dacă obligaţiile nu sunt executate de bună voie, aplicarea dispoziţiilor art. 18 alin. (5) nu elimină procedura de executarea silită reglementată de art. 24 alin. (3), (4) şi 5.
Este esenţial că obiectul executării silite nu constă în penalităţile reglementate de art. 18 alin. (5) sau art. 24 alin. (3) din lege, ci în obligaţia de a face ce implică un fapt personal al debitorului autoritate publică şi, implicit, exerciţiul forţat al autorităţii publice necesar pentru înlăturarea unei vătămări.
Penalităţile devin obiect al executării silite (alături de despăgubiri, altele decât cele de întârziere) doar în condiţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, după ce instanţa de executare (care este instanţa de contencios administrativ, conform art. 25 alin. (1) raportat la art. 2 alin. (1) lit. ţ) din Legea nr. 554/2004) a constatat că obligaţia de executare în natură nu este posibilă din cauza refuzului culpabil al debitorului şi, la cererea creditorului (necesară potrivit interpretării per a contrario a dispoziţiilor art. 24 alin. (5) din lege), dispune executarea ei prin echivalent, fixând sumele datorate creditorului cu titlu de penalităţi şi de despăgubire.
Acţiunile întemeiate pe art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 trebuie înţelese ca având întotdeauna drept capăt de cerere declanşarea procedurii de executare silită a debitorului care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţia, fie a îndeplinit-o necorespunzător, fie a îndeplinit-o cu întârziere (acest capăt de cerere este unul în constatare, instanţa fiind chemată doar să constate una din cele trei situaţii posibile).
În situaţia în care creditorul deţine o hotărâre judecătorească în care s-a făcut aplicarea art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 şi totuşi formulează o cerere în temeiul art. 24 alin. (3) prin care pretinde şi aplicarea mijloacelor de constrângere, atunci instanţa este ţinută să constate dacă debitorul a îndeplinit obligaţia întocmai şi la timp sau, în caz contrar, să constate una din următoarele trei ipoteze logic posibile: că obligaţia nu a fost îndeplinită, sau că nu a fost îndeplinită întocmai, sau că a fost îndeplinită cu întârziere.
3.2 O primă susţinere a recurentului-reclamant este aceea că prima instanţă a aplicat greşit dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, atunci când a apreciat ca pârâţii si-ar fi îndeplinit obligaţia de a face stabilită prin titlul executoriu reprezentat de Decizia nr. 2370/2019 pronunţată de ICCJ in dosarul nr. x/2015. Deci, se invocă, primordial, o neexecutare a titlului executoriu invocat în speţă.
Raportând conţinutul H.G. nr. 746/2022 la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 a O.U.G. nr. 49/1997, prima instanţă a reţinut că debitorul Guvernul României prin emiterea acestui act administrativ şi-a îndeplinit obligaţia stabilită în sarcina sa prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019, pronunţată în dosarul nr. x/2015 de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Prin urmare, ceea ce trebuie stabilit este dacă, în lumina dispoziţiilor art. 24 din Legea contenciosului administrativ, în cauză se reţine o executare sau o neexecutare a titlului executoriu emis de instanţa de contencios administrativ, aspect care intră în sfera de aplicare a legii, chiar dacă implică în sine şi verificări de fapt ce nu pot fi însă desprinse de conţinutul normei juridice a cărei aplicare se discută în cauză.
Din analiza dispozitivului deciziei menţionate, Înalta Curte reţine că hotărârea la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionata de salariaţi, iar pe de altă parte momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.
Or, prin H.G. nr. 746/2022 s-a stabilit că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023 şi cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi de 1 % din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.
Argumentul principal al recurentului în sprijinul afirmaţiei neexecutării titlului executoriu este legat de împrejurarea că Hotărârea de Guvern nr. 746/08.06.2022 stabileşte că urmează sa fie emise norme metodologice cu privire la vânzarea cotei de 1 % către foştii angajaţi ai B., deci nu detaliază în întregime modalitatea de punere în executare şi astfel, nu se poate constata îndeplinirea obligaţiei din titlul executoriu.
Înalta Curte constată că pârâtul Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 560/8 iunie 2022.
In preambulul acestui act administrativ normativ s-a făcut referire la dispoziţiile art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "Petrom" - S.A. Bucureşti, aprobată cu modificări prin Legea nr. 70/1998, cu modificările ulterioare, precum şi la decizia civilă nr. 2.370 din 8.05.2019 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal,
Prin art. 1 al H.G. nr. 746/2022 paratul Guvernul României a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării. Totodată, s-a prevăzut ca vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.
Prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca, in termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.
Potrivit art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Dacă în urma admiterii acţiunii autoritatea publică este obligată să încheie, să înlocuiască sau să modifice actul administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze anumite operaţiuni administrative, executarea hotărârii definitive se face de bunăvoie în termenul prevăzut în cuprinsul acesteia, iar în lipsa unui astfel de termen, în termen de cel mult 30 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii".
Potrivit art. 24 alin. (3) din aceeaşi lege: "La cererea creditorului, în termenul de prescripţie a dreptului de a obţine executarea silită, care curge de la expirarea termenelor prevăzute la alin. (1) şi care nu au fost respectate în mod culpabil, instanţa de executare, prin hotărâre dată cu citarea părţilor, aplică conducătorului autorităţii publice sau, după caz, persoanei obligate o amendă de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere, care se face venit la bugetul de stat, iar reclamantului îi acordă penalităţi, în condiţiile art. 906 din C. proc. civ..".
Având în vedere ca prin titlul executoriu, pârâtul Guvernul României a fost obligat la adoptarea unei hotărâri de guvern pentru punerea in aplicare a dispoziţiilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003 in vederea vânzării de actiuni ale B. S.A. pana la limita de 8% din capitalul social, iar la data de 8 iunie 2022, pe parcursul judecării prezentei cauze, paratul a adoptat H.G. nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării, Înalta Curte retine ca prima instanţă, cu corecta aplicare a legii, a reţinut că este neîntemeiată cererea de chemare in judecata având ca obiect executarea silita a acestei obligaţii de a face în baza art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004.
Potrivit dispoziţiilor art. 9 din O.U.G. nr. 49/1997 privind înfiinţarea Societăţii Naţionale a Petrolului "Petrom" - S.A. Bucureşti, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului «Petrom» - S.A. Bucureşti au dreptul sa achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achizitionata de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".
Legea recunoaşte autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă, până la limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul H.G. nr. 746/2022, astfel că sunt lipsite de suport susţinerile recurentului cu privire la lipsa de competenţă a Guvernului României, în calitate de organ al administraţiei de a modifica partea din capitalul social care să fie vândută salariaţilor Petrom, stabilită prin lege, de 8 % din capitalul social al Petrom S.A..
Pe de altă parte, termenul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia a fost, de asemenea, stabilit (decembrie 2023).
În ceea ce priveşte pretinsa nerespectare a dispoziţiei instanţei de a se realiza vânzarea "la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare", neincluderea preţului în H.G. nr. 746/2022 nu reprezintă o neexecutare a hotărârii judecătoreşti, deoarece dispoziţiile art. 1234 C. civ. permit determinarea preţului prin raportare la un factor de referinţă, cum este cazul trimiterii din dispozitivul titlului executoriu la preţul din cadrul procesului de privatizare. Sub acest aspect, în considerentele deciziei ce reprezintă titlul executoriu, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a considerat esenţial pentru admiterea cererii de chemare în judecată simplul refuz nejustificat de emitere a hotărârii de guvern prin care să se stabilească, pe de o parte, cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi, pe de altă parte, momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor. Cu privire la preţul de vânzare, considerentele hotărârii nu dezvoltă obligaţia stabilită prin dispozitiv prin care s-a făcut trimitere la un factor de referinţă, care se presupune că va fi respectat în momentul vânzării efective.
Prin urmare, în ceea ce priveşte preţul de achiziţie, se constată că acesta este stabilit prin lege, nefiind necesar un act administrativ de forţă juridică inferioară care să stabilească preţul acestor achiziţii ("acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare").
Având în vedere ca, la data de 8 iunie 2022, pârâtul Guvernul României a îndeplinit obligaţia de a face stabilita prin titlul executoriu Decizia nr. 2370/2019 definitiva, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie si Justiţie in dosarul nr. x/2015, Înalta Curte retine ca la momentul soluţionării cererii de către prima instanţă, nu se mai justifica aplicarea acestor mijloace de constrângere prevăzute de art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, în mod corect reţinând prima instanţă că a fost executată obligaţia stabilită prin titlul executoriu.
Astfel, cu corecta aplicare a legii, prima instanţă a reţinut că aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere nu mai sunt necesare în condiţiile care chiar anterior sesizării instanţei, debitorul Guvernul României a executat obligaţia stabilită în sarcina sa pentru hotărârea definitivă; obligaţia fiind executată, nu mai subzista necesitatea constrângerii debitorului şi prin urmare aplicarea amenzii şi acordarea penalităţilor de întârziere au devenit inutile.
În ceea ce priveşte solicitarea recurentului-reclamant de a se constata că pârâtul nu a executat de bună voie în termen de cel mult 30 de zile Decizia nr. 2370/2019, Înalta Curte constată că se invocă executarea cu întârziere a titlului.
Din această perspectivă, instanţa de recurs reţine că această circumstanţă factuală nu este determinantă prin ea însăşi.
Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că dreptul de acces la justiţie, garantat de art. 6 din Convenţie, protejează, de asemenea, şi executarea hotărârilor judecătoreşti definitive şi obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în detrimentul unei părţi. În consecinţă, executarea unei hotărâri judecătoreşti nu poate fi împiedicată, anulată sau întârziată într-un mod excesiv (Hornsby c. Greciei, 19 martie 1997, par. 40; Iatridis c. Greciei, 25 martie 1999, Burdov c. Rusiei, 7 mai 2002, par. 34; Jas iuniene c. Lituaniei; Ruianu c. României, 17 iunie 2003, Sabin Popescu c. României, 2 martie 2004, Şandor c. României, 24 martie 2005).
Cu toate acestea, în materia contenciosului administrativ, potrivit legii speciale, instanţa nu poate aplica mijloacele coercitive (amenda civilă şi penalităţile de întârziere) în cazul în care, anterior formulării cererii de chemare în judecată sau, după caz, pe parcursul procesului, a intervenit executarea obligaţiei de către debitor, deoarece acestea reprezintă un remediu pentru viitor, şi nu pentru trecut, acestea neavând natura juridică a unor compensaţii/despăgubiri civile.
Or, în cauza dedusă judecăţii, reclamantul a atins scopul urmărit, obţinând executarea obligaţiei intuitu personae, iar din conţinutul art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 rezultă că însăşi fixarea cuantumului penalităţilor este condiţionată de curgerea unui termen (prohibitiv) de 3 luni în care autoritatea publică, prin conducătorul acesteia, să fi rămas în pasivitate după pronunţarea încheierii de aplicare a art. 24 alin. (3).
Înalta Curte mai reţine că în sarcina pârâţilor nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, condiţie prevăzută în mod expres de dispoziţiile art. 24 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020: "(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".
Aceste modificări legislative au intervenit după pronunţarea Deciziei nr. 2370/2019 în dosarul nr. x/2015, însă produc efecte în ceea ce priveşte situaţiile pendinte, împiedicând autoritatea publică pârâtă să emită un act administrativ prin care să demareze procedurile de vânzare a acţiunilor B. S.A.
Prin hotărârea judecătorească menţionată nu a fost suplinit consimţământul unei părţi la contractul de vânzare, obligaţia nu poată fi considerată a avea efect constitutiv de drepturi, ci doar a fost constatată o omisiune legată de iniţierea unui proces de vânzare a acţiunilor, acesta fiind motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020.
Prin urmare, nu se poate reţine nici refuzul Guvernului de a adopta o hotărâre prin care să pună în aplicare dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997 astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003, iar punerea în aplicare cu întârziere nu poate înlătura concluzia că reclamantul a obţinut executarea obligaţiei prin emiterea actului administrativ la care pârâtul fusese obligat.
În aceste condiţii, Înalta Curte constată că prima instanţă a apreciat în mod corect asupra cererii de chemare în judecată formulată de reclamant aşa încât argumentele expuse în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, întrucât a fost dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.
2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 705 din 26 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 24 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.