Şedinţa publică din data de 30 octombrie 2024
Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06.04.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului:
1. obligarea pârâtului să anuleze/revoce Hotărârea de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022;
2. să se constate că niciun document din fondurile deţinute de Arhivele Naţionale şi cele care fac parte din Fondul Arhivistic Naţional (FAN), indiferent de locul în care este păstrat, creator sau conţinut, nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu, întrucât sunt documente de interes public, şi nici nu pot face obiectul Legii 182/2002;
3. obligarea pârâtului să adoptate o ordonanţă de Guvern sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deţinute şi gestionate de Arhivele Naţionale, indiferent de creator, an, conţinut sau marcaj de clasificare, precum şi absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deţinător, an, conţinut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public şi nu pot face obiectul legii informaţiilor clasificate;
4. să se dispună suspendarea Hotărârii de Guvern nr 1481 din 14 decembrie 2022 până la soluţionarea definitivă;
5. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.
La data de 18 septembrie 2023, în faţa Curţii de Apel Bucureşti – secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamantul A. a formulat cerere completatoare prin care a solicitat ca, pe lângă soluţiile care se vor da cu privire la cererile iniţiale, să se dispună şi anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.
Prin sentinţa nr. 1484 din 02.10.2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti.
2. Hotărârea instanţei de fond
Prin sentinţa nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei de interes, invocată de pârât şi intervenientul accesoriu;
A respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 şi capătul de cerere nr. x din cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind formulate de o persoană lipsită de interes;
A admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârât şi intervenientul accesoriu;
A respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil;
A admis excepţia inadmisibilităţii, pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins cererea de completare din 18.09.2023, ca inadmisibilă;
A respins cererea de introducere în cauză a Serviciului Român de Informaţii, ca rămasă fără obiect;
A respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere nr. x, invocată de pârât şi de intervenientul accesoriu;
A respins capătul de cerere nr. x, ca neîntemeiat;
A admis cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea pârâtului.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva sentinţei nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost completată.
În motivarea recursului, arată că sentinţa recurată a fost dată cu aplicarea sau interpretarea greşită a următoarelor norme de drept material: art. 1 şi art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996; art. 2 alin. (1), art. 4, art. 15 alin. (1) lit. b) şi art. 17 din Legea nr. 182/2022; art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002; art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Sub un prin aspect, susţine că în mod nelegal prima instanţă a admis excepţia lipsei de interes în formularea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 şi a capătului 1 al cererii de chemare în judecată prin care se solicită anularea H.G. nr. 1481/2022, instanţa apreciind că reclamantul trebuia să justifice un drept subiectiv sau interes legitim propriu.
Susţine că hotărârea este nelegală, întrucât instanţa de fond nu a avut în vedere şi interesul legitim public, sens în care invocă dispoziţiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede în mod expres că interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public, în condiţiile în care actul administrativ ce face obiectul cauzei (Hotărârea Guvernului nr. 1481/2022) constituie un act administrativ cu caracter normativ, adică un act administrativ cu caracter public, efectele sale fiind de interes public.
Totodată, arată că are calitatea de istoric, ceea ce include şi activitatea de cercetare istorică, aflată în strânsă legătură cu documentele de arhivă care constituie "Fondul Arhivistic Naţional", iar în domeniul de reglementare al actului atacat intră o parte a documentelor care compun acest fond.
De asemenea, actul administrativ cu caracter normativ atacat reglementează un anumit regim juridic de acces la documente publice destinate publicului, iar efectele sale afectează interesul public, vătămarea interesului public constând în aceea că: pe de o parte, H.G. nr. 1481/2022 menţine acces restricţionat la o cantitate însemnată de documente din fondul arhivistic naţional create de regimurile politice dictatoriale şi totalitare înainte de 22 decembrie 1989, neputând face obiectul libertăţii de cercetare istorică nici astăzi, după 35 de ani de la căderea regimului comunist.
Astfel, art. 1 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică doar documentele "secret" şi "strict secret" create înainte de 15.02.1972; art. 2 şi 3 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică doar pe cele "strict secret" şi pe cele "secret" create între 15.02.1972-22.12.1989, numai în anumite condiţii (s-au împlinit 50 de ani/30 de ani de la creare sau au fost date în cercetare înainte de intrarea în vigoare a H.G. nr. 1481/2022), iar art. 4 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică pe cele "secret de serviciu" create anterior datei de 31.12.1989.
Consideră că nu există libertate de cercetare istorică a documentelor clasificate "strict secret de importantă deosebită" (SSID), nici măcar a celor create anterior datei de 15 februarie 1972; nu există libertate de cercetare istorică a documentelor clasificate "secret" şi "strict secret" create între 15.02.1972 şi 11.06.2002, când a intrat în vigoare Legea nr. 182/2002, sau până la data de 5 iulie 2003, când a expirat termenul de 12 luni prevăzut de art. 18 alin. (1) din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, astfel că nu se poate determina nici măcar compatibilitatea menţinerii consemnului clasificării cu domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 a unor documente care fac parte din Fondul Arhivistic Naţional, create în intervalul 15.02.1972-11.06.2002; nu există libertate de cercetare istorică a documentelor "secret de serviciu" create între 31.12.1989 şi 11.06.2002, când a intrat în vigoare Legea nr. 182/2002 sau până la data de 5 iulie 2003, când a expirat termenul de 12 luni prevăzut de art. 18 alin. (1) din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, astfel că nu se poate determina compatibilitatea menţinerii consemnului clasificării cu domeniul de reglementare al H.G. nr. 781/2002 privind protecţia informaţiilor secrete de serviciu a unor documente care fac parte din fondul arhivistic naţional create în intervalul 15.02.1972 - 11.06.2002.
Aşadar, deşi art. 1 din Legea nr. 16/1996 stabileşte: "Constituie izvoare istorice şi alcătuiesc Fondul Arhivistic Naţional al României documentele create de-a lungul timpului de către organele de stat, organizaţiile publice sau private economice, sociale, culturale, militare şi religioase, de către persoane fizice autorizate, profesionişti care îşi desfăşoară activitatea în baza unei legi speciale şi persoane fizice. Acestor documente statul le asigură protecţie specială, în condiţiile prezentei legi", prin H.G. nr. 1481/2022 se pune istoria României sub secret de stat, iar cercetarea istorică este condiţionată.
Pe de altă parte, arată că prin H.G. nr. 1481/2022 se încearcă crearea unei practici care excede cadrului legal instituit de Legea nr. 182/2002 şi de art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, în condiţiile în care potrivit acestui din urmă articol, consemnele de clasificare aplicate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002 trebuiau verificate în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, respectiv deţinătorii de informaţii secrete de stat şi secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit H.C.M. nr. 19 din 14 ianuarie 1972, vor prezenta persoanelor sau autorităţilor publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informaţii în noi clase şi niveluri de secretizare, după caz.
Or, obiectul de reglementare al H.G. nr. 1481/2022 vizează documentele din fondul arhivistic naţional aflate în păstrarea Arhivelor Naţionale (centrale şi judeţene), care constituie direcţie a Ministerului Afacerilor Interne conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 16/1996, iar atât timp cât Arhivele Naţionale şi Ministerul Afacerilor Interne nu au atribuit noi clase de secretizare, respectiv nu au atribuit noi niveluri de secretizare în cele 12 luni prevăzute de art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, este evident că aceste documente nu mai puteau intra în domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 şi nici al H.G. nr. 781/2002,
Mai arată că prin H.G. nr. 1481/2022 se încalcă dispoziţiile art. 1 şi art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996, ce prevăd că fondul arhivistic naţional este destinat cercetării istorice, ceea ce exclude ideea că documentele din fondul arhivistic naţional pot fi documente clasificate, iar Ministerul Apărării Naţionale, Ministerul Afacerilor Externe, Serviciul Român de Informaţii, Serviciul de Informaţii Externe, Serviciul de Protecţie şi Pază, alte organe cu atribuţii în domeniul siguranţei naţionale, precum şi Academia Română îşi păstrează documentele proprii şi după expirarea termenelor prevăzute la art. 13, în considerarea dispoziţiilor art. 4 lit. a) şi b), precum şi a art. 15 lit. b) din Legea nr. 182/2002 şi pentru protejarea acestor informaţii, însă consideră că nu pot fi excluse de la cercetare documentele care se află în păstrarea Arhivelor Naţionale.
Consideră că justifică un interes legitim privat, întrucât a dovedit că este istoric şi are dreptul de a desfăşura activitate de cercetare istorică, iar H.G. nr. 1481/2022 îi limitează accesul la anumite documente din fondul arhivistic naţional, destinat cercetării istorice conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, îngrădindu-i libertatea de cercetare istorică a documentelor create de regimuri politice totalitare şi dictatoriale care poartă consemnele de clasificare "SSID", "SS" şi "S" între 15.02.1972-11.06.2002/5.07.2002; "secret de serviciu" între 31.12.1989-11.06.2002 sau 5.07.2003.
Cu privire la interesul procesual, arată că a depus la dosar buletinele de comandă ale unor dosare aflate în păstrarea Arhivelor Naţionale, care i-au fost refuzate la cercetare din cauza consemnelor aplicate pe documentele din aceste dosare, acestea făcând parte din fondul arhivistic "Consiliul de Stat al RSR-Decrete", "Consiliul de Miniştri" şi " C. civ. al B.-Secţie Cancelarie", respectiv documente care fac parte din legislaţia României creată de regimul comunist şi din Arhiva B..
Susţine că interesul său este determinat, legitim, personal, născut şi actual.
Pe de altă parte, critică cele reţinute de către instanţa de fond în sensul că nu justifică un interes procesual legitim, în condiţiile în care admiterea cererii de suspendare a executării sau de anulare a H.G. nr. 1481/2022 ar avea drept consecinţă păstrarea caracterului clasificat al documentelor menţionate, respectiv posibilitatea consultării acestora în condiţiile restrictive, ceea ce ar determina o îngrădire nejustificată a dreptului la informaţie.
Precizează că H.G. nr. 1481/2022 constituie un act administrativ cu caracter normativ edictat în afara normelor prevăzute de Legea nr. 182/2002 şi a art. 18 alin. (1) din H.G. nr. 585/2002, întrucât Legea nr. 182/2002 prevede în art. 17 ce fel de informaţii pot fi considerate secrete de stat, iar art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002 stabileau un termen de 12 luni în care se puteau menţine ori se puteau schimba consemnele aplicate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 182/2002.
Prin urmare, susţine că este în afara cadrului legal special din materia informaţiilor clasificate secrete de stat şi secrete de serviciu emiterea de hotărâri de Guvern prin care să se înlăture sau să se menţină consemne aplicate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002, cu atât mai mult în situaţia în care aceste consemne sunt aplicate pe documente ce fac parte din fondul arhivistic naţional, aflate în păstrarea Arhivelor Naţionale şi destinate cercetării istorice.
Dat fiind faptul că H.G. nr. 1481/2022 vizează strict documentele aflate în păstrarea Arhivelor Naţionale, adică documente destinate cercetării istorice conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, ce conţin informaţii de interes public, consideră că prin acest act administrativ cu caracter normativ s-a urmărit în mod intenţionat limitarea accesului la documente şi informaţii de interes public.
De asemenea, consideră că în mod nelegal s-a admis excepţia inadmisibilităţii cu privire la capătul 3 din cererea de chemare în judecată (obligarea pârâtului Guvernul României să adopte un act normativ) şi cu privire la cererea completatoare (anularea art. 18 din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002), pentru lipsa plângerii prealabile.
În ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibilă a cererii completatoare, referitoare la anularea art. 18 din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, arată că este incident art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care această hotărâre de Guvern a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice şi nu mai poate fi revocată.
Mai mult, arată că. înainte de a se fi adresat instanţei de contencios administrativ, la data de 13 ianuarie 2023 a solicitat Guvernului României revocarea H.G. nr. 1481/2022, iar prin adresa nr. x/08.02.2023, Secretariatul General al Guvernului i-a comunicat oficial că iniţiatorul actului administrativ contestat, analizând temeinicia şi legalitatea acestuia în raport cu aspectele semnalate, apreciază că plângerea prealabilă este neîntemeiată. Prin urmare, arată că a formulat plângerea prealabilă şi a primit răspuns negativ.
Referitor la respingerea ca inadmisibilă a cererii sale de obligare a pârâtului Guvernul României la emiterea unei hotărâri de guvern sau ordonanţe de urgenţă prin care să stabilească că toate documentele deţinute şi gestionate de Arhivele Naţionale sunt documente de interes public şi nu pot face obiectul legii informaţiilor clasificate, invocă dispoziţiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996, potrivit cărora documentele care au legătură cu domeniul siguranţei/securităţii naţionale se păstrează de instituţiile care desfăşoară activitate în acest domeniu, astfel că acestea nu se predau Arhivelor Naţionale.
Or, în acest caz, rezultă că H.G. nr. 1481/2022 vizează documente destinate cercetării istorice, conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, şi nu documente care au legătură cu siguranţa/securitatea naţională, astfel că nu au legătură cu domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 sau al H.G. nr. 781/2002, şi, prin urmare, nici nu este necesară procedura declasificării acestora.
În acest sens, invocă faptul că art. 1 din Legea 16/1996 prevede că: "alcătuiesc Fondul Arhivistic National al României documentele create de-a lungul timpului de către organele de stat, organizaţiile publice sau private economice, sociale, culturale, militare şi religioase, de către persoane fizice autorizate, profesionişti care îşi desfăşoară activitatea în baza unei legi speciale şi persoane fizice".
Consideră că în mod nelegal a respins prima instanţă capătul 2 din cererea de chemare în judecată, privind pretenţia sa de a se constata că documentele cuprinse în FAN nu pot fi clasificate, fiind documente de interes public.
Referitor la acest aspect, arată că art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 182/2002 trebuia interpretat coroborat cu art. 4 şi art. 17 din Legea nr. 182/2002, întrucât aceste dispoziţii legale arată scopul şi întinderea protecţiei unor documente, date şi informaţii ca secrete de stat.
Astfel, arată că secrete de stat pot fi doar documentele, datele şi informaţiile care au legătură cu scopul precizat în art. 4 din Legea nr. 182/2002 şi sunt dintre cele precizate în mod expres în art. 17 din Legea nr. 182/2002, iar domeniul de reglementare al Legii Arhivelor Naţionale nr. 16/1996 îl constituie documentele, datele, informaţiile din Fondul Arhivistic Naţional care constituie "izvoare istorice", respectiv documente de interes public destinate analizei istorice, nefiind secrete de stat.
Sub acest aspect, consideră că argumentele primei instanţe referitoare la procedura de declasificare nu au legătură cu cauza, având în vedere faptul că în speţă nu este vorba despre documente, date şi informaţii clasificate secrete de stat după intrarea în vigoare a Legii nr. 182/2002, ci de documente cuprinzând marcaje de clasificare anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002, în privinţa cărora trebuia procedat conform art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002.
Critică argumentul primei instanţe conform căruia art. 44 alin. (2) din Legea nr. 182/2002 ar fi asigurat o protecţie juridică şi pentru secretele de stat anterioare, considerate conform noului act ca fiind informaţii secrete de stat, recurentul-reclamant susţinând că în realitate, această dispoziţie clarifică doar că expresia secrete de stat din conţinutul actelor normative în vigoare se va înlocui cu sintagma informaţii secrete de stat, aşa încât nu echivalează cu o protecţie a clasificărilor anterioare Legii nr. 182/2002.
De asemenea, susţine că argumentul instanţei de fond în sensul că art. 18 alin. (2) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002 ar proteja vechile clasificări până la îndeplinirea obligaţiilor legale de către deţinătorii acestora este în afara cadrului legal, instanţa încălcând dispoziţiile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. prin distorsionarea sensului dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, care prevăd expres că protecţia asigurată de aceste Standarde vechilor consemne dăinuie până la stabilirea noilor niveluri de secretizare.
Apreciază că nu poate fi reţinut nici considerentul instanţei de fond în sensul că art. 14 alin, (2) din Legea nr. 16/1996 nu exclude posibilitatea ca în FAN să fie predate şi documente cu caracter confidenţial, de vreme ce în FAN, conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, sunt cuprinse documente care constituie "izvoare istorice", adică documente care pot fi cercetate din perspectivă istorică şi unt de interes public.
Astfel, solicită să se constate că H.G. nr. 1481/2022 nu are legătură cu domeniul siguranţei/securităţii naţionale, protejat prin Legea nr. 182/2002, având în vedere că, în raport de art. 1 din Legea nr. 16/1996, tot ce există în Fondul Arhivistic Naţional constituie "izvor istoric", fiind destinat interesului public.
4. Apărările formulate în recurs
Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanţei de fond este legală.
Arată că prin H.G. nr. 1481/2022 s-a dispus declasificarea unor informaţii clasificate cuprinse în documente care aparţin FAN, aflate în depozitele ANR, făcând astfel posibilă consultarea acestora.
Documentele în discuţie au fost create în perioada 15.02.1972-31.12.1989 şi au fost date în cercetare potrivit foii de folosire a acestora.
Precizează că Hotărârea de Guvern atacată vine în întâmpinarea unor solicitări legitime venite în special din partea cercetătorilor în domeniul istoriei şi reprezintă, din acest punct de vedere, un important pas înainte în asigurarea accesului public la documentele istorice ale regimului comunist din România.
Mai arată că întrucât prin noua reglementare au fost afectate raporturi sau situaţii juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu şi-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări, la art. 18 din H.G. nr. 585/2002 a fost reglementată o normă cu caracter tranzitoriu, prin care se prevedea o perioadă de tranziţie de 12 luni de la intrarea în vigoare a H.G. nr. 585/2002 în care deţinătorii de informaţii secrete de stat şi secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit HCM nr. 19/1972, să prezinte persoanelor sau autorităţilor publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informaţii în noi clase şi niveluri de secretizare, după caz.
Având în vedere că la nivelul ANR nu s-a realizat activitatea dispusă prin art. 18 alin. (1) din H.G. nr. 585/2002 în termenul de 12 luni de la intrarea în vigoare a acestei hotărâri, informaţiile clasificate stabilite în baza HCM nr. 19/1972 şi-au păstrat caracterul clasificat, sarcina protejării acestuia rămânând deţinătorului, respectiv ANR.
În acest context, la nivelul Ministerului Afacerilor Interne, la iniţiativa ANR, în calitate de deţinător, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind declasificarea unor informaţii clasificate, cuprinse în documente ce aparţin FAN, aflate în depozitele ANR, document aprobat în data de 14.12.2022, care a devenit H.G. nr. 1481/2022.
De asemenea, precizează că obiectul actului normativ atacat îl reprezintă tocmai declasificarea unor documente aparţinând FAN, iar nu clasificarea acestora, cum în mod eronat a apreciat recurentul.
Susţine că faptul că recurentului-reclamant i-a fost refuzat accesul la anumite documente nu a fost cauzat de prevederile H.G. nr. 1481/2022, ci de faptul că acest act normativ reglementează numai situaţia anumitor categorii de documente, celorlalte fiindu-le incidente prevederile Legii nr. 16/1996, Legii nr. 182/2002 şi H.G. nr. 585/2002.
În acest context, arată că recurentul-reclamant nu a făcut dovada unui interes, nici al celui procesual, prevăzut de art. 32 şi 33 C. proc. civ., nici al celui legitim, conform Legii nr. 554/2004 şi nici al unu interes legitim public.
Pe de altă parte, susţine că instanţa de fond a admis în mod corect excepţia inadmisibilităţii solicitării de a obliga Guvernul României să adopte o ordonanţă de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele care fac parte din FAN sunt documente de interes public şi nu pot face obiectul informaţiilor clasificate.
De asemenea, arată că instanţa de fond a reţinut în mod corect că ordonanţele de urgenţă nu sunt acte administrative în accepţiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.
În ceea ce priveşte cererea completatoare, privind anularea art. 18 din H.G. nr. 585/2002, consideră că instanţa în mod corect a respins-o ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile.
Consideră că a fost soluţionat în mod corect de către instanţa de fond şi capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat să se constate că toate documentele deţinute şi gestionate de către ANR sunt documente de interes public şi nu intră sub incidenţa legislaţiei privind protecţia informaţiilor clasificate.
5. Procedura de soluţionare a recursului
În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.
În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 13 mai 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 30 octombrie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.
6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului
Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este parţial fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.
În cauză, reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului: obligarea pârâtului să anuleze/revoce Hotărârea de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022; să se constate că niciun document din fondurile deţinute de Arhivele Naţionale şi cele care fac parte din Fondul Arhivistic Naţional (FAN) nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu şi nici nu pot face obiectul Legii 182/2002; obligarea pârâtului să adoptate o ordonanţă de Guvern sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deţinute şi gestionate de Arhivele Naţionale, indiferent de creator, an, conţinut sau marcaj de clasificare, precum şi absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deţinător, an, conţinut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public şi nu pot face obiectul legii informaţiilor clasificate; să se dispună suspendarea executării Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022 până la soluţionarea definitivă a cauzei.
Reclamantul A. a formulat cerere completatoare, prin care a solicitat şi anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.
Prima instanţă a respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 şi capătul de cerere nr. x din cererea de chemare în judecată, ca fiind formulate de o persoană lipsită de interes; a admis excepţia inadmisibilităţii, invocată de pârât şi intervenientul accesoriu şi a respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil; a admis excepţia inadmisibilităţii, pentru lipsa plângerii prealabile şi a respins cererea de completare din 18.09.2023, ca inadmisibilă; a respins cererea de introducere în cauză a Serviciului Român de Informaţii, ca rămasă fără obiect; a respins excepţia inadmisibilităţii capătului de cerere nr. x, invocată de pârât şi de intervenientul accesoriu; a respins capătul de cerere nr. x, ca neîntemeiat; a admis cererea de intervenţie accesorie formulată în favoarea pârâtului.
Împotriva sentinţei de mai sus a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că instanţa de fond a dat o dezlegare corectă cauzei în ceea ce priveşte capătul 1 al cererii de chemare în judecată, referitor la anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022, apreciind că reclamantul nu justifică un interes în formularea acestei cereri.
Instanţa de recurs constată că din formularea cererii de chemare în judecată reiese că reclamantul a iniţiat prezentul demers judiciar pentru a avea acces la anumite documente aflate în Arhivele Naţionale, respectiv în Fondul Arhivistic Naţional, pentru a le consulta şi studia, în calitatea sa de istoric.
În acest sens, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481/2022, apreciind că acesta este actul în baza căruia i s-a îngrădit accesul la respectivele documente.
Înalta Curte constată că prin Hotărârea nr. 1481/2022 privind declasificarea unor informaţii clasificate, cuprinse în documente ce aparţin Fondului Arhivistic Naţional, aflate în depozitele Arhivelor Naţionale s-a dispus:
"Art. 1. Se aprobă declasificarea informaţiilor clasificate strict secret şi secret cuprinse în documente ce aparţin Fondului Arhivistic Naţional, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naţionale, emise anterior datei de 15 februarie 1972.
Art. 2. Se aprobă declasificarea informaţiilor clasificate strict secret cuprinse în documente ce aparţin Fondului Arhivistic Naţional, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naţionale, emise în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989:
a) pentru care, la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, s-a împlinit un termen de 50 de ani de la data emiterii; sau
b) care au fost date în cercetare potrivit foii de folosire, până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri.
Art. 3. Se aprobă declasificarea informaţiilor clasificate secret cuprinse în documente ce aparţin Fondului Arhivistic Naţional, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naţionale, emise în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989:
a) pentru care, la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, s-a împlinit un termen de 30 de ani de la data emiterii; sau
b) care au fost date în cercetare potrivit foii de folosire, până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri.
Art. 4. Se aprobă declasificarea informaţiilor clasificate secret de serviciu cuprinse în documente ce aparţin Fondului Arhivistic Naţional, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naţionale, emise anterior datei de 31 decembrie 1989."
Prin urmare, prin Hotărârea de Guvern atacată au fost declasificate informaţii clasificate strict secret şi secret cuprinse în documente aflate la data intrării în vigoare a hotărârii în depozitele Arhivelor Naţionale sau în Fondului Arhivistic Naţional, emise anterior datei de 15 februarie 1972 şi în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989.
Înalta Curte reţine că pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acţiunii civile, instanţa trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obţine în ipoteza admiterii demersului său procesual.
Or, cum Hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită vizează declasificarea unor documente, este evident că recurentul-reclamant nu poate justifica un interes în anularea actului de declasificare. Un asemenea interes s-ar fi putut justifica doar în ipoteza în care actul atacat ar fi clasificat documentele ca fiind strict secret sau secret şi care, în acest mod, ar fi împiedicat recurentul-reclamant să aibă acces la acestea.
Cu alte cuvinte, actul pe care recurentul-reclamant a ales să îl atace în contencios administrativ nu vizează clasificarea unor documente, pentru ca recurentul-reclamant să aibă interes în atacarea lui, ci tocmai declasificarea informaţiilor din anumite documente, cu posibilitatea studierii acestora.
Prin urmare, în lipsa unui folos practic pe care recurentul-reclamant să îl poată afirma, cererea sa este lipsită de interes atât din perspectiva art. 32-33 C. proc. civ., cât şi din perspectiva art. 1 alin. (1) şi (2) şi a art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, astfel cum în mod corect a reţinut instanţa de fond.
Cu privire la capătul 2 din cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată legală soluţia de respingere pronunţată de prima instanţă, însă, în virtutea atribuţiilor conferite instanţei de control judiciar, care poate înlătura argumentele ce nu corespund, în contextul raţionamentului logico-juridic aplicabil speţei, urmează să procedeze la substituirea motivării, în sensul respingerii acestui capăt de cerere ca inadmisibil.
Astfel, prin acest capăt de cerere, reclamantul a solicitat să se constate că niciun document din fondurile deţinute de Arhivele Naţionale şi cele care fac parte din Fondul Arhivistic Naţional (FAN), indiferent de locul în care este păstrat, creator sau conţinut, nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu, întrucât sunt documente de interes public, şi nici nu pot face obiectul Legii 182/2002.
Înalta Curte constată că în contenciosul administrativ o asemenea cerere este inadmisibilă, întrucât este vorba de o cerere în constatare, având în vedere că obiectul acţiunii în contencios administrativ este configurat în art. 1 alin. (1) şi (2) şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar o asemenea acţiune nu este menţionată de către legiuitor în cuprinsul acestor texte de lege.
Astfel, se pot adresa instanţei de contencios administrativ persoanele care se consideră vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri ori printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept (art. 1), precum şi persoana vătămată nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.
Or, cererile în constatarea unui drept sau a unei situaţii de fapt nu se regăsesc în obiectul de reglementare al contenciosului administrativ.
În ceea ce priveşte capătul 3 al cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că instanţa de fond l-a respins în mod corect ca fiind inadmisibil.
Subsumat acestuia, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să adoptate o ordonanţă sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deţinute şi gestionate de Arhivele Naţionale, indiferent de creator, an, conţinut sau marcaj de clasificare, precum şi absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deţinător, an, conţinut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public şi nu pot face obiectul legii informaţiilor clasificate;
Sub acest aspect, Înalta Curte constată că la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a reglementat soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ, stabilind că: "Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă."
Cu toate acestea, deşi conform textului de lege de mai sus, instanţa de contencios administrativ poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ, în cauză, recurentul-reclamant a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de Guvern sau a unei ordonanţe, solicitare inadmisibilă în speţa de faţă, cum de altfel a reţinut în mod corect şi instanţa de fond.
Astfel, sub un prim aspect, se constată că ordonanţele emise de către Guvern nu intră în sfera actelor administrative, astfel cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia acte administrative sunt acte unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.
Înalta Curte constată că ordonanţele şi ordonanţele de urgenţă sunt adoptate de Guvernul României în baza dispoziţiilor art. 115 din Constituţie, nefiind acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, ce nu sunt incluse în sfera actelor administrative şi, prin urmare, instanţa de contencios administrativ nu poate proceda la obligarea Guvernului României la emiterea acestora.
Mai mult, se constată că potrivit dispoziţiilor art. 108 din Constituţia României: "(3) Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta". Prin urmare, emiterea unei ordonanţe trebuie să aibă ca premisă o lege specială de abilitare, astfel că nu poate fi emisă în lipsa acesteia.
În acest sens, instanţa de fond a reţinut în mod corect că ordonanţele emise de Guvern au caracter de lege, fiind adoptate în temeiul legii de abilitare care presupune o delegare temporară a competenţelor legislative ale Parlamentului către Guvern, astfel că ordonanţele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, întrucât nu sunt acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004 şi, corelativ, instanţele judecătoreşti nici nu pot obliga Guvernul României să emită un asemenea act normativ.
De asemenea, Înalta Curte constată că este inadmisibilă şi cererea recurentului-reclamant privind obligarea Guvernului României la emiterea unei hotărâri de Guvern, în condiţiile în care obligarea autorităţii la emiterea unui act administrativ, în temeiul dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 se poate face doar cu respectarea cadrului legal specific, astfel cum a reţinut în mod corect instanţa de fond.
Pe de o parte, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a făcut dovada faptului că ar fi solicitat anterior Guvernului României, pe cale administrativă, pentru emiterea unei asemenea hotărâri de Guvern, astfel că nu poate fi vorba de un refuz din partea acestei instituţii.
Pe de altă parte, emiterea unei hotărâri de Guvern presupune respectarea anumitor proceduri, precum şi respectarea normelor de tehnică legislativă în materie, astfel cum sunt prevăzute de art. 3 şi art. 9 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cum ar fi elaborarea proiectelor de lege de către Guvern şi a propunerilor legislative, motivarea proiectelor de acte normative şi avizarea proiectelor în funcţie de obiectul reglementării, etc.
Dincolo de aceste aspecte, dacă s-ar aprecia că acest capăt de cerere este accesoriu primului capăt de cerere referitor la anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022, ţinând cont de finalitatea urmărită de către recurentul-reclamant prin litigiul de faţă, cererea ar fi neîntemeiată, câtă vreme capătul principal de cerere a fost respins ca neîntemeiat.
Înalta Curte constată că din modalitatea de formulare a cererii de chemare în judecată, instanţa de fond a reţinut în mod corect că în realitate, prin cererea de obligare a pârâtului Guvernul României la emiterea unei hotărâri de Guvern, reclamantul A. a urmărit eludarea procedurii speciale prevăzute prin lege pentru a obţine declasificarea documentelor deţinute de Arhivele Naţionale, demers judiciar care nu este admisibil.
În ceea ce priveşte modalitatea de soluţionare de către instanţa de fond a cererii completatoare, Înalta Curte constată că recursul este fondat.
În cauză, prin cererea formulată la data de 18 septembrie 2023, reclamantul A. a solicitat să se dispună şi anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.
Prima instanţă a respins cererea ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, soluţie pe care instanţa de recurs nu o împărtăşeşte.
Astfel, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:
"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)
(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."
Instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.
Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral contestat, respectiv H.G. nr. 585/2002 a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice.
Astfel, potrivit art. 18 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002:
"(1) în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, deţinătorii de informaţii secrete de stat şi secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit H.C.M. nr. 19 din 14 ianuarie 1972, vor prezenta persoanelor sau autorităţilor publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informaţii în noi clase şi niveluri de secretizare, după caz.
(2) Până la stabilirea noilor niveluri de secretizare, informaţiile secrete de stat şi secrete de serviciu menţionate la alin. (1) îşi păstrează nivelul şi termenul de secretizare şi vor fi protejate potrivit prezentelor standarde."
Cum termenul instituit prin alin. (1) al articolului de mai sus s-a împlinit, în condiţiile în care hotărârea atacată a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din data de 5 iulie 2002, rezultă în mod evident că prevederea respectivă a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice, în sensul că acolo unde au fost stabilite noi niveluri de secretizare, s-au aplicat acestea, iar acolo unde nu au fost formulate propuneri privind încadrarea acestor informaţii în noi clase şi niveluri de secretizare, s-au menţinut nivelurile de secretizare anterioare.
Prin urmare, textul de lege a cărui anulare se solicită, respectiv art. 18 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, nu mai putea fi revocat, ci doar anulat pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii normei.
În atare condiţii, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică, căci articolul din Hotărârea de Guvern nr. 585/2002 nu mai putea fi revocat de către emitentul său.
În consecinţă, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice aferente, motiv pentru care Înalta Curte constată că din această perspectivă, hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a legii, câtă vreme în cauză erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice.
Întrucât prima instanţă nu a soluţionat fondul cererii adiţionale, privind anularea art. 18 din Standardele naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.
Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca cererea formulată de către reclamante, reţinând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile în privinţa capătului de cerere formulat prin cererea completatoare, câtă vreme acesta a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.
În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în privinţa cererii adiţionale, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.
7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs
Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) şi art. 497 C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal; va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza în vederea soluţionării cererii adiţionale referitoare la anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.
De asemenea, va menţine în rest dispoziţiile sentinţei.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinţei nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, pronunţate de Curtea de Apel Piteşti – secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza în vederea soluţionării cererii adiţionale referitoare la anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naţionale de protecţie a informaţiilor clasificate în România.
Menţine în rest dispoziţiile sentinţei.
Definitivă.
Pronunţată astăzi, 30 octombrie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.