Asupra recursurilor de față,
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
I.1. Cererea de chemare în judecată.
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, anularea Ordinului nr. 344/2023 privind organizarea activității judiciare și suspendarea executării acestuia până la soluționarea definitivă a cauzei.
I.2.Hotărârea primei instanțe
Prin sentința civilă nr. 1127 din 18 iunie 2024, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
De asemenea, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării precum și cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația X.
I.3.Cererile de recurs
I.3.1. Împotriva sentinței civile nr. 1127 din data de 18.06.2024, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A, B, C, J, K, L, M, O, P, S, V, W, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, anularea parțială (cu privire la aspectele de nelegalitate contestate, specifice activității judiciare penale) a Ordinului nr. 344/2023, privind organizarea activității judiciare, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.
La data de 26 august 2024, recurenții au formulat un memoriu privind dezvoltarea/completarea motivelor de recurs.
În motivarea recursului, recurenții formulează următoarele critici:
I.3.1.1. Instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la toate motivele de anulare/suspendare a Ordinului nr. 344/2023, a nesocotit procedura de urgență pentru suspendarea Ordinului, a respins toate probele solicitate prin acțiune și oral de către avocat și a ignorat cererea de înlăturare a unor probe depuse de pârât.
Susțin că, deși reclamanții și intervenienta X au formulat mai multe cereri prin care au solicitat motivat anularea și suspendarea Ordinului contestat, prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la toate aceste motive; că au solicitat să se constate că textele reglementate prin Ordin sunt nelegale, întrucât acestea nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ, însă prima instanță nu a analizat această critică și nu s-a pronunțat cu privire la primul motiv de nelegalitate al Ordinului contestat.
Astfel, susțin că instanța nu a analizat: limitele emiterii ordinului cu caracter intern; raportul acestui act administrativ cu Constituția, în contextul în care potrivit legii fundamentale doar autoritatea legislativă poate legifera în domeniul statutului procurorului, drepturilor procesuale ale părților, răspunderii disciplinare și organizării judiciare; raportul actului administrativ cu legea și hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile în care Ordinul a fost emis cu exces de putere, având în vedere conținutul său și faptul că nici prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, care se publică în Monitorul Oficial, nu se adoptă acest tip de reglementări, astfel că nici aspectele privind organizarea judiciară, statutul procurorului, răspunderea disciplinară și drepturile părților nu pot fi reglementate prin act administrativ.
Precizează că instanța de fond a stabilit că actul administrativ este legal adoptat fără a verifica dacă acesta cuprinde prevederi referitoare la organizarea judiciară, drepturile procesuale ale părților, statutul și eventuala răspundere disciplinară a procurorilor și dacă putea fi emis de către intimat în domenii rezervate de Constituție, legii organice, situație circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Mai arată că, deși au motivat că textele din ordin sunt contrare Constituției și legilor, prima instanță nu a analizat efectiv această critică și nu s-a pronunțat cu privire la toate argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, răspunsul la întâmpinare și concluziile avocatului, inclusiv prin cererea de intervenție, deși au demonstrat că ordinul contestat nu poate deroga de la actele normative de rang superior.
În concret, arată că instanța de fond a conferit în mod nelegal statut de lege unui act administrativ, deși a arătat că potrivit Constituției și Legii nr. 304/2022 (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2), orice activitate de control ierarhic, principiu constituțional al organizării Ministerului Public care nu a fost negat în cauză, se realizează exclusiv potrivit legii și în temeiul acesteia.
Mai arată că instanța de fond nu s-a pronunțat nici asupra următoarelor aspecte invocate: că prin textele ce permit intervenția procurorului de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință care ar urma să solicite achitarea sau încetarea procesului penal și înlocuirea acestuia se derogă în mod nepermis de la prevederile legale care stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară; că Ordinul contestat prevede imixtiunea șefului în activitatea procurorului de ședință; că imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urmat pot duce la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare; că textele criticate din Ordin sunt contrare Recomandărilor europene în materia justiției penale independente și eficiente; că Ordinul 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public interzice imixtiunea activității de control în privința procurorului de ședință.
De asemenea, instanța nu a analizat critica din răspunsul la întâmpinare privind caracterul inoportun și dificultatea de fi puse în aplicare dispozițiile art. 10 din Ordin, apreciind că acest aspect excede controlului instanței de contencios, aspect pe care recurenții îl consideră nejustificat, întrucât emiterea unui act administrativ care nu poate fi aplicat în orice împrejurare sau care îngreunează activitatea judiciară ori riscă să angajeze răspunderea disciplinară a procurorului care este pus în dificultatea de a se conforma unor prevederi excesive și formale, determină nelegalitatea Ordinului.
Menționează că Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce semnifică faptul că la toate aceste cereri se va răspunde astfel, fie de către procurorul semnatar al actului de sesizare, fie de către procurorul de ședință, soluție excesivă, contrară Codului de procedură penală, regulamentului de ordine interioară și legii de organizare judiciară și de natură a înlătura posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral unor cereri sau excepții care nu reclamă intervenția procurorului care a întocmit rechizitoriul.
Arată că acest aspect nu a fost analizat de prima instanță.
Susțin că instanța nu a analizat nici critica potrivit căreia unitățile de parchet din țară și Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism au solicitat să se reglementeze participarea procurorilor specializați ai Direcției în anumite cauze, potrivit legii, sancțiunea în această situație putând fi nulitatea hotărârii.
Din această perspectivă, arată că Ordinul a fost emis cu nerespectarea legii și fără a ține cont de nevoia de reglementare a acestor aspecte în cadrul Ministerului Public, criticând argumentul instanței de fond în sensul că nu poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016, întrucât excede controlului instanței de contencios administrativ.
Consideră că instanța de contencios administrativ nu poate refuza să judece, obiectul activității judiciare fiind tocmai contenciosul unui act administrativ cu legea de la care derogă, iar nu dezlegarea unei probleme de drept procesual penal.
I.3.1.2.Critică și faptul că instanța de fond a considerat că art. 6 art. 7 art. 12 alin. (5), art. 14 și art. 18 alin. (1) din Ordin nu privesc drepturi și libertăți, ci chestiuni de ordin administrativ și că, sub acest aspect, instanța a apreciat că se impune a se reține marja de apreciere recunoscută autorității în fiecare caz în parte, urmând ca aceasta să fie sancționată doar în situația în care dreptul de apreciere este exercitat prin exces de putere, în condițiile art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanță nu a analizat argumentele sale privind motivele pentru care textele din Ordinul contestat pot fi de natură să afecteze activitatea judiciară, să prejudicieze drepturile participanților la proceduri și mai ales să angajeze răspunderea disciplinară a procurorilor.
În această privință, menționează că unitățile de parchet au solicitat simplificarea acestor formalități, digitalizarea procedurilor și chiar înlăturarea unor proceduri lipsite de valoare și de finalitate, nevoia de reglementare din Ordin nefiind impusă de solicitările parchetelor.
Precizează că toate aceste situații sunt circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Pe de altă parte, susțin că prin răspunsul la întâmpinare au invocat faptul că referatul de aprobare, care fundamentează Ordinul, nu a fost semnat și ștampilat, motiv pentru care au solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu; pârâtul nu a formulat nicio apărare cu privire la această cerere, iar instanța de fond nu a analizat critica, pronunțând sentința pe baza unui înscris asumat de către pârâtul-intimat, însă nesemnat și neștampilat, în condițiile în care referatul de aprobare constituie un instrument normativ obligatoriu care trebuie să îndeplinească toate condițiile de formă.
În aceste condiții, susțin că în lipsa analizării conformității referatului de aprobare, având în vedere stadiul cauzei și lipsa răspunsului intimatului-pârât cu privire la acest aspect, consideră că lipsurile nu mai pot fi acoperite, iar Ordinul nu poate fi considerat legal.
Consideră că și aceste aspecte se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
O altă critică formulată prin cererea de recurs vizează faptul că instanța de fond a respins toate probele solicitate prin cererea de chemare în judecată și de către avocat la ultimul termen de judecată, ca nefiind utile cauzei.
De asemenea, critică soluția dată cererii de suspendare a executării actului atacat.
Susțin că o parte din argumentele pârâtului menționate în întâmpinare sunt preluate în motivarea instanței, fără ca răspunsul reclamanților la acestea să fie analizate, cum ar fi argumentul instanței de fond în sensul că soluția este rezultatul consultării procurorilor cu opinii contrare și al analizei procurorului ierarhic superior comun, în contextul unei informări reciproce între secțiile judiciare și secțiile de urmărire penală pentru a asigura posibilitatea procurorului care a efectuat sau supravegheat urmărirea penală de a supune examinării instanței raționamentul său cu privire la soluția care se prefigurează în cauza penală, argument preluat de la pag. 8 din întâmpinare.
Consideră că instanța de fond nu a procedat la o analiză efectivă a acțiunii și nu a răspuns în concret la toate criticile de nelegalitate ale Ordinului contestat, aspecte care au dus la pronunțarea unei hotărâri nelegale, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
I.3.1.3. Într-o altă linie de argumentație, recurenții consideră că hotărârea recurată cuprinde argumente contradictorii și contrare prevederilor Constituției și legilor, conferind legalitate unui act administrativ contrar legii fundamentale, legislației primare și recomandărilor europene.
Referitor la argumentele contradictorii, arată că acestea reies din următoarele paragrafe ale hotărârii recurate:
Astfel, deși instanța a arătat că „art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 prevede că procurorul participă la ședințele de judecată, în condițiile legii, și are rol activ în aflarea adevărului, este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză; procurorul poate sesiza la Secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de apărare a independenței și imparțialității procurorilor, intervenția procurorului ierarhic superior”, și că „În același sens, art. 363 alin. (2) C. proc. pen. prevede că în cursul judecății, procurorul exercită rol activ, în vederea aflării adevărului și a respectării dispozițiilor legale, formulează cereri, ridică excepții și pune concluzii, iar când apreciază, că există vreuna dintre cauzele care împiedică exercitarea acțiunii penale, procurorul pune, după caz, concluzii de achitare sau de încetare a procesului penal”, instanța de fond a reținut că art. 10 din Ordinul contestat este doar aparent în contradicție cu aceste dispoziții legale, de vreme ce tocmai pentru respectarea principiului independenței procurorului de ședință cu concluzii contrare, procurorul ierarhic superior va desemna un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei.
Instanța a mai reținut că tocmai pentru a preîntâmpina situația în care procurorul care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și procurorul de ședință concluzionează diferit, art. 10 din Ordinul contestat propune o soluție care să asigure respectarea principiului unității, potrivit căruia fiecare procuror reprezintă întregul parchet din care face parte.
În acest sens, deși instanța a apreciat că nu poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016, întrucât aceasta excede controlului instanței de contencios administrativ, în motivare a reținut că în contextul unor interpretări diferite ale normelor legale menționate anterior, Ordinul nr. 344/2023 a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a acestora.
I.3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs și recurenta-intervenientă Asociația X, titularul cererii de intervenție, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii reclamanților și a cererii de intervenție accesorie, anularea parțială a Ordinului nr. 344/2023 privind organizarea activității judiciare, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și suspendarea executării acestui ordin, până la soluționarea definitivă a cauzei.
În motivarea recursului arată următoarele:
1.3.2.1. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susține că prima instanță nu a răspuns următoarelor argumente ale reclamanților și intervenientei:
i) Nelegalitatea art. 10 alin. (2), 3, 4, art. 23 alin. (4) din Ordinul 344/27.11.2023, pe motiv că aspectele cuprinse în aceste norme, prin care s-au modificat elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor, precum și elemente referitoare la organizarea judiciară și la eventuala răspundere disciplinară a procurorilor, nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ. Ordinul reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare, procesului penal și ale independenței procurorului care sunt și rămân în competența legiuitorului primar.
Intervenienta a arătat că s-a trecut în mod nepermis peste prevederile art. 71 alin. (1), 2, art. 66 alin. (3), art. 68 alin. (2) și 5 din Legea nr. 304/2022, art. 3 alin. (1), 2, art. 1 alin. (1), art. 4 alin. (1), art. 271 lit. k din Legea nr. 303/2022 și că actul administrativ atacat modifică elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor. De asemenea, s-a încălcat art. 126 alin. (1), art. 23 din Constituție, în condițiile în care în materia dreptului procesual, a procedurilor judiciare derulate în cursul înfăptuirii justiției penale, este exclusă de plano orice completare sau modificare a procedurilor judiciare prin acte normative inferioare legii.
Susține că Ordinul modifică dispoziții legale, deși singurul ce are competența de a formula concluzii în instanță este procurorul de ședință, având libertatea legală de a le prezenta, fără a le trece prin filtrul procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și al procurorului ierarhic superior.
O asemenea modificare tinde la modificarea dispozițiilor art. 327 C. proc. pen., fără a ține cont de faptul că odată cu emiterea rechizitoriului prin care dispune trimiterea în judecată, procurorul și-a îndeplinit atribuțiile din această fază a procesului penal, revenind procurorului care participă la ședința de judecată exercitarea atribuțiilor specifice procedurii în cameră preliminară, respectiv procedurii de judecată, acesta fiind abilitat legal de a avea rol activ în aflarea adevărului, conform art. 71 alin. (1), 2 din Legea nr. 304/2023.
Consideră că hotărârea nu cuprinde motive prin care prima instanță să fi analizat și răspuns acestor argumente și că atunci când a analizat nelegalitatea art. 10 și art. 26 din Ordin, instanța a avut în vedere doar fondul acestor norme infra-legale.
ii) Nelegalitatea textelor criticate din Ordin, prin raportare la contrarietatea cu dispoziții concrete ale Constituției și ale actelor normative de rang superior, în condițiile în care Ordinul nu poate deroga de la dispozițiile constituționale și ale actelor normative de rang superior.
Arată că prima instanță nu a analizat aceste motive și nu a răspuns faptului că potrivit Constituției și legii (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022), orice activitate de control ierarhic se realizează exclusiv în acord cu legea și în temeiul acesteia, ci a dat, în mod nepermis, statut de lege unui act administrativ, peste actele normative de rang superior.
De asemenea, instanța nu a răspuns nici următoarelor aspecte: că Ordinul influențează statutul procurorilor, sub aspectul independenței recunoscute de lege, a carierei acestora, în situația în care nu ar respecta dispozițiile ordinului putând fi angajată răspunderea disciplinară conform art. 271 lit. l din Legea nr. 303/2004; că Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022, de vreme ce procurorul de ședință, anterior punerii concluziilor într-o cauză, trebuie să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere; că prin textele care permit intervenția procurorului cu funcție de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință se derogă în mod inacceptabil de la prevederile legale ce stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară, conform art. 271 lit. k din Legea nr. 303/2022, sens în care invocă Ordinul nr. 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public care interzice imixtiunea în privința activității procurorului de ședință; că imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urma, duc la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare, câtă vreme procurorul de ședință este obligat, anterior punerii concluziilor, să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere, iar în cazul unor opinii contrare, procurorul ierarhic superior va putea proceda la desemnarea unui alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei; că în acest mod, Ordinul „creează” o modificare a motivelor de amânare a cauzei, prevăzute de C. proc. pen.; că procedura reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) C. proc. pen. de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat, judecarea cauzei să nu sufere amânare, în ipoteza în care s-ar impune, potrivit art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) din Ordin, amânarea cauzei pentru a informa procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere și pentru a aștepta decizia acestuia, ceea ce ar presupune ca procurorul de ședință ce are un punct de vedere diferit de cel al procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală să informeze și pe președintele completului de judecată asupra faptului că a fost nevoit să declanșeze procedura prevăzută în art. 10 din Ordinul nr. 344/2023; că Ordinul nr. 344/2023 ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2023, în condițiile în care, prin atingerea adusă independenței procurorului de ședință, nu respectă imperativul legal potrivit căruia aceste acte administrative se încheie și se emit cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali; că Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce înseamnă că va răspunde fie de procurorul semnatar al actului de sesizare, fie procurorul de ședință, soluție excesivă și contrară C. proc. pen., Legii de organizare judiciară și Regulamentului de ordine interioară, înlăturând posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral la unele cereri sau excepții; că referatul de aprobare care fundamentează Ordinul nr. 344/2023 nu este semnat și ștampilat, motiv pentru care s-a solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu, iar pârâtul nu a formulat nicio apărare cu privire la acest aspect și nici instanța de fond nu l-a analizat.
1.3.2.2. O altă critică adusă hotărârii recurate este aceea că sentința instanței de fond cuprinde motive contradictorii.
Astfel, cu privire la independența procurorilor de ședință de a formula cereri, ridica excepții, pune concluzii și la conținutul art. 10 din Ordin, instanța de fond a reținut dispozițiile art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 și pe cele ale art. 363 alin. (2) C. proc. civ., pentru ca ulterior să rețină că „Tocmai pentru a preîntâmpina situația în care, formându-și opinia în temeiul dispozițiilor legale incidente și a acelorași probe administrate în cauză, procurorul care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și procurorul de ședință concluzionează diferit, art. 10 din Ordinul contestat propune o soluție care să asigure respectarea principiului unității, potrivit căruia fiecare procuror reprezintă întregul parchet din care face parte”, contrazicând textele de lege citate în prealabil, cu atât mai mult cu cât libertatea procurorului de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate și interdicția procurorului ierarhic superior de influențare a acestor concluzii nu este supusă, de către legiuitor, vreunei restrângeri.
Cu privire la art. 26 din Ordinul nr. 344/2023, arată că pe de o parte, instanța a motivat că în cauză nu se poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile ort. 2 alin. (1) lit. d din O.U.G. nr. 78/2016, întrucât aceasta excede controlului instanței de contencios administrativ, iar apoi a concluzionat că „în contextul unor interpretări diferite ale normelor legale menționate anterior, Curtea reține că Ordinul nr. 344/2023 a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a acestora.”
Așadar, deși a considerat că nu poate analiza legalitatea acestui text din Ordin, ulterior a conchis că Ordinul, deci inclusiv art. 26 din acesta, a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a normelor legale.
1.3.2.3. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că pentru a ajunge la concluzia că dispozițiile art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 care prevăd că procurorul este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, trebuie interpretat în coroborare cu art. 64 alin. (1) și 3 din aceeași lege, prima instanță s-a raportat la Deciziile Curții Constituționale nr. 1.058/2007, nr. Decizia nr. 345/2006 și nr. 547/2020.
Referitor la primele două decizii, critică faptul că instanța s-a raportat la jurisprudența mai veche a Curții Constituționale, ignorând jurisprudența recentă, sens în care invocă Decizia nr. 358/2018 și Decizia nr. 341/2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 88 ind. 8 alin. (1) lit. d din Legea nr. 304/2004.
Recurenta-intervenientă susține că trei concluzii definitorii pentru soluția în speță, se desprind din jurisprudența citată a Curții Constituționale, respectiv: Curtea Constituțională postulează principiul libertății concluziilor procurorului de ședință, ca materializare a principiilor legalității și imparțialității; principiile legalității și imparțialității, consacrate de art. 132 alin. (1) din Constituție, pe baza cărora se desfășoară activitatea procurorilor, nu sunt anihilate de principiul controlului ierarhic și nici supuse acestuia; controlul ierarhic asupra procurorului de ședință nu este anihilat, de vreme ce procurorul ierarhic superior are posibilitatea de a evalua legalitatea și temeinicia hotărârii judecătorești și, în consecință, de a retrage apelul declarat de procurorul de ședință. Însă, prerogativa controlului ierarhic este expres prevăzută de lege în art. 415 alin. (3) C. proc. pen., iar cu privire la concluziile procurorului de ședință, legea nu prevede limitări din partea procurorului ierarhic superior.
Această distincție între cele două prerogative ale procurorului de ședință se desprinde și din punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală, depus în dosarul nr. x D/2019 al Curții Constituționale. (Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020 - par. 30).
În același sens, invocă și Decizia nr. 358/2018 (par. 93), prin care Curtea Constituțională s-a referit la art. 64 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, ca reflectare a principiului controlului ierarhic. Arată că instanța de contencios constituțional nu a supus principiul libertății concluziilor procurorului de ședință controlului ierarhic.
Mai arată că în fapt, aplicarea principiului libertății concluziilor procurorului de ședință a fost susținută și de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosarul nr. x D/2019 al Curții Constituționale. (parag. 17, 18 din Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020)
Referitor la Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020, invocă în plus față de cele anterior expuse, parag. 76 al deciziei.
Astfel, neredarea completă de către prima instanță, a contextului învestirii și analizei instanței de contencios constituțional, precum și extrapolarea statuărilor, în defavoarea principiului libertății concluziilor pe care procurorul le pune în instanță, reprezintă un raționament fără temei.
Totodată, susține confirmarea de către Curtea Constituțională a concluziei potrivit căreia principiul libertății concluziilor procurorului de ședință nu încalcă principiul controlului ierarhic, sens în care invocă Decizia nr. 423/2016 a Curții Constituționale (parag. 28).
Însă, instanța de fond a reținut fără fundament, că reclamanții au concluzionat în mod eronat că activitatea procurorilor de ședință se bucură de garanții suplimentare față de cea a procurorilor care efectuează/supraveghează urmărirea penală și și-a întemeiat raționamentul pe un principiu cutumiar, neprevăzut de lege, principiul unității de acțiune a parchetului, pe care l-a interpretat eronat.
Fără ca reclamanții sau intervenienta să emită o astfel de concluzie, instanța a motivat legalitatea art. 10 din Ordinul nr. 344/2023 în jurul acestei idei, apreciind că dispozițiile invocate de reclamanți și de intervenientă trebuie interpretate într-un context mai amplu, în care legiuitorul a configurat desfășurarea activității tuturor procurorilor cu respectarea principiului subordonării ierarhice.
Arată că a criticat limitările aduse acestui principiu în privința punerii concluziilor în instanță de către procuror, activitate afectată de dispozițiile nelegale cuprinse în art. 10 alin. (2) și art. 23 alin. (4) din Ordinul nr. 344/2023.
Susține că, în ciuda subordonării ierarhice, procurorul ierarhic superior nu are competența de a da procurorilor din subordine dispoziții privind modalitatea de desfășurare a urmăririi penale ori activitatea în procedurile jurisdicționale, ci doar de verificare a actelor întocmite de procuror, sub aspectul legalității sau temeiniciei. Acest control este unul a posteriori, superiorul ierarhic neputând interzice procurorului întocmirea unui act, luarea unei măsuri sau dispunerea unei soluții care este dată de legea de procedură în competența procurorului.
Prin urmare, procurorul ierarhic superior nu poate lua a priori nici măsuri de genul celor cuprinse în art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) din Ordinul nr. 344/2023 pentru că acestea vizează concluziile pe care procurorul de ședință intenționează să le pună în instanță.
În ceea ce privește principiul unității de acțiune a parchetului (indivizibilității), arată că acesta nu este prevăzut expres de lege, el fiind de natură cutumiară și constă în teoria că personalitatea fiecăruia dintre membrii parchetului reprezintă întregul parchet din care face parte, însă acesta presupune ca procurorul ierarhic superior să vegheze la existența unei opinii unice, la nivelul tuturor procurorilor din parchetul respectiv, cu privire la o cauză aflată pe rolul instanței, ci acest principiu dă posibilitatea participării succesive a procurorilor la ședințele de judecată.
Un alt aspect pe care îl invocă este faptul că diferența conceptuală, legislativă și în privința efectelor, între independența judecătorilor și independența procurorilor, nu justifică anihilarea efectelor normelor legale care o consacră pe aceasta din urmă.
Astfel, arată că independența procurorului nu este reglementată la același nivel cu independența judecătorului, însă acest aspect nu dă dreptul procurorului ierarhic superior sau ministrului justiției ca, în numele principiului controlului ierarhic, să încalce independența procurorului pe soluții - incluzând și principiul libertății concluziilor procurorului de ședință - statornicită prin lege, în contextul procedurilor judiciare și al drepturilor și libertăților persoanelor.
Independenta autorității judecătorești, care nu poate fi separată de cea a Ministerului Public, constituie elementul esențial al reformei din justiția română, iar dispozițiile referitoare la independența sistemului judiciar nu sunt însă aplicabile în totalitate și procurorilor care, spre deosebire de judecători, își desfășoară activitatea potrivit principiului controlului ierarhic și sub autoritatea ministrului justiției.
Consideră că nesocotirea independenței procurorului obstrucționează și îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită prin art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022.
Precizează că în situația în care principiul libertății de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate ar fi supuse a priori principiului controlului ierarhic, ar rămâne fără efect următoarele texte de lege ce țin de statutul procurorului: art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022; art. 31 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 305/2022; art. 68 alin. (6) din Legea nr. 304/2022.
Menționează intervenienta Avizul CCPE nr. 13(2018).
1.3.2.4. Un alt aspect invocat prin cererea de recurs vizează argumentele privind nelegalitatea art. 10 și art. 23 din Ordinul atacat, la care prima instanță nu a răspuns, ce fundamentează caracterul nelegal al actului atacat, precum și greșita aplicare a legii de către prima instanță, în analiza nelegalității art. 5 alin. (3) din Ordin.
Într-o primă critică arată că procedura stabilită în art. 10 alin. (2) și art. 23 alin. (4) (cu trimitere la art. 10 afectează obligația procurorilor de a asigura aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022, de vreme ce procurorul de ședință, anterior punerii concluziilor într-o cauză, trebuie să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere, iar în cazul unor opinii diferite, procurorul ierarhic superior va putea inclusiv să desemneze un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei.
Arată că o astfel de conduită stabilită în sarcina procurorului de ședință poate determina formularea unei cereri de amânare a cauzei, cu atât mai mult cu cât primul care ia cuvântul trebuie să fie procurorul, conform art. 388 alin. (1), art. 420 alin. (6) teza a II-a C. proc. pen. Astfel, se creează o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei.
În plus, această procedură infra-legală modifică dispoziții legale, de vreme nu respectă prevederile potrivit cărora singurul ce are competența de a formula concluzii în instanță este procurorul de ședință, având libertatea legală de a le prezenta, el însuși, în măsura în care le consideră întemeiate, neavând obligația legală de a le trece prin filtrul procurorului care a efectuat/ supravegheat urmărirea penală și al procurorului ierarhic superior, iar pe de altă parte, nici completul de judecată și nici procurorul de ședință nu sunt ținuți de opiniile altor procurori decât cel desemnat să participe în respectiva cauză.
Totodată, procedura instituită prin art. 10 din Ordin tinde la modificarea dispozițiilor art. 327 C. proc. pen., în condițiile în care odată cu emiterea rechizitoriului prin care dispune trimiterea în judecată, procurorul și-a îndeplinit atribuțiile din această fază a procesului penal, revenind procurorului care participă la ședința de judecată exercitarea atribuțiilor specifice procedurii în cameră preliminară, respectiv procedurii de judecată, acest procuror fiind cel abilitat legal de a avea rol activ în aflarea adevărului, conform art. 71 alin. (1), 2 din Legea nr. 304/2023.
De asemenea, procedura reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) C. proc. pen., de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat judecarea cauzei să nu sufere amânare.
Mai arată că deși se dorește un act administrativ de organizare a activității judiciare a procurorilor, cum este definit în titlu, un asemenea scop nu poate fi nici atins și nici reglementat în afara cooperării instituționale cu instanțele de judecată, deoarece Ordinul nr. 344/2023 privește sau afectează procedurile judiciare și ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2022, în condițiile în care, prin atingerea adusă principiului libertății concluziilor procurorului de ședință, nu respectă imperativul legal al încheierii și emiterii actelor administrative cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali.
Invocă dispozițiile art. 5 alin. (3) din Ordin, potrivit cărora: „în procedura de cameră preliminară, va participa procurorul desemnat conform planificării în ședințele de judecată”, sens în care menționează și Decizia nr. 341/2021, pronunțată de Curtea Constituțională.
Arată că Ordinul atacat principiile legalității și imparțialității, astfel cum sunt acestea reflectate în jurisprudența Curții Constituționale, precum și dispozițiile art. 71 din Legea nr. 304/2022, de vreme ce prin art. 5 alin. (3) din Ordin se instituie obligația formulării răspunsului scris, la „cererile și excepțiile invocate”.
Sub acest aspect, invocă dispozițiile art. 72 din Legea nr. 302/2022, apreciind că prin introducerea art. 5 alin. (3) din Ordin, i se ia procurorului de ședință una dintre cele mai importante prerogative pentru exercitarea atribuțiilor legale în etapa procesuală a camerei preliminare.
Din perspectiva art. 344 alin. (4) C. proc. pen., critică norma de la art. 5 alin. (3) din Ordin, dat fiind faptul că principiul libertății concluziilor suferă o triplă limitare, după cum urmează: procurorul care participă la ședința de judecată este derobat de competența formulării răspunsurilor scrise la cererile depuse/formulate și excepțiile ridicate în cauză, transferată, în mod nelegal, procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea; procurorul care participă la ședința de judecată nu va putea susține alt punct de vedere decât cel cuprins în răspunsurile scrise ale procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea penală; procurorului care participă la ședința de judecată i se ia dreptul legal de a răspunde, el însuși, doar oral la cererile și excepțiile ridicate în cauză.
Susține, contrar celor reținut de către prima instanță, că în speță, critica art. 6 și 7 din Ordin nu este una de oportunitate, de vreme ce aceste dispoziții determină și efecte asupra drepturilor și libertăților persoanelor.
Precizează că aceste art. reglementează obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de a întocmi fișa de ședință, care cuprinde: nr. dosar instanță; datele de identificare ale părților; actul de sesizare; obiectul cauzei; încadrarea juridică pentru fiecare inculpat; date despre antecedentele penale ale inculpaților; declarațiile părților; alte mijloacele de probă; încheierile de ședință; date privind măsurile preventive și alte măsuri procesuale dispuse în cauză; informațiile utile formulării concluziilor asupra unor eventuale excepții; cererile formulate; jurisprudența națională relevantă în materie; jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a Curții de Justiție a Uniunii Europene; doctrină și practică judiciară.
Ordinul stabilește și termenul în care această fișă trebuie întocmită, și anume cu cel puțin 3 zile înaintea termenului de judecată stabilit în cauză, cu excepția cauzelor urgente. De asemenea, art. 7 alin. (4) stabilește obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de această fișă de ședință, la solicitarea procurorului ierarhic superior.
Consideră că obligația întocmirii fișei de ședință, cu respectarea cuprinsului exhaustiv și amănunțit stabilit în Ordin este excesivă, fiind o atribuție cronofagă ce va reduce timpul pe care procurorul de ședință îl va putea utiliza efectiv pentru studierea cauzelor, legislației, jurisprudenței, doctrinei, putând duce la scăderea calității actelor și concluziilor acestuia, în condițiile insuficienței resurselor umane din parchete, al creșterii gradului de încărcătură al procurorilor și accentuării complexității cauzelor.
Această perspectivă a fost confirmată mutatis mutandis în cadrul proiectului POCA -„Optimizarea managementului la nivelul sistemului judiciar. Componenta de instanțe judecătorești”, derulat și finalizat de Consiliul Superior al Magistraturii, program în cadrul căruia aceste fișe nu au fost puse în sarcina efectivă a judecătorilor, ci a asistenților judecătorului, ținându-se seama de gradul de încărcătură al judecătorilor, în contextul insuficienței resurselor umane și al creșterii complexității cauzelor, ce poate avea ca efect scăderea calității actului de justiție.
Astfel cum a subliniat Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (ENJC), pentru sistemele judiciare și consiliile judiciare, principala rațiune a întreprinderii unor reforme o constituie calitatea actului de justiție și un acces mai bun la justiție, care are la bază câteva principii, printre care menținerea și îmbunătățirea serviciului de justiție de înaltă calitate.
Mai arată că în plus, stabilirea, pe lângă obligația întocmirii fișei de ședință, și a verificării, de către procurorul ierarhic superior, a îndeplinirii acestei atribuții, nu numai sub aspectul realizării fișei de către procurorul desemnat să participe la ședința de judecată, ci și în privința întocmirii complete a acesteia, în varianta amănunțită prevăzută în Ordin, va avea efecte negative cu privire la evaluarea procurorilor, în condițiile creșterii volumului de activitate cauzat de insuficiența resurselor umane și de complexitatea cauzelor.
Potrivit art. 12 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 303/2022, calitatea activității de participare la ședințele de judecată se măsoară și prin întocmirea fișelor de ședință și actualizarea lor permanentă, dar și prin exercitarea rolului activ în ședințele de judecată și calitatea concluziilor susținute în ședințele de judecată.
Așadar, exacerbarea, în fapt, a unuia dintre indicatorii calității activității procurorului de ședință, în defavoarea celorlalți, contravine voinței legiuitorului.
1.3.2.5. Cu privire la nelegalitatea soluției asupra cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 344/27.11.2023, până la soluționarea definitivă a cauzei, arată că prima instanță și-a bazat soluția dată acestui capăt de cerere pe soluția pronunțată asupra fondului, arătând că suspendarea executării se poate dispune numai în cazuri bine justificate.
În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, arată că, în cadrul acestei condiții, nu se analizează legalitatea actului cu privire la care se solicită suspendarea executării, o asemenea analiză rămânând de competența instanței de contencios administrativ care va soluționa acțiunea în anulare, ci judecătorul poate proceda doar la o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.
Susține că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării poate fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege, respectiv măsura suspendării executării se dispune în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, atunci când există un argument aparent valabil de nelegalitate a actului și executarea actului este de natură a cauza pagube dificil de reparat.
Referitor la condiția pagubei iminente, arată că aceasta presupune un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, o perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În susținerea celor două condiții, necesare pentru suspendarea executării actului, arată că în concret:
i) Ordinul nr. 344/2023 reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare și ale principiului libertății concluziilor procurorului de ședință care sunt și rămân în competența legiuitorului primar;
ii) Ordinul nu s-a limitat la dispoziții cu caracter intern, care să respecte principiul ierarhiei actelor normative (cuprins în art. 26 teza finală, art. 4 din Legea nr. 24/2000) și prin care să detalieze, să concretizeze, fără să încalce, prevederile legale;
iii) Ordinul modifică elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor;
iv) Ordinul conține dispoziții ținând de statutul legal al procurorului, pe care, însă, îl încalcă în privința principiului libertății concluziilor procurorului de ședință; Ordinul dă o interpretare contrară legii cu privire la normele imperative care consacră dreptul acestuia de a prezenta în instanță concluziile pe care Ie consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză (art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022). În consecință, Ordinul modifică proceduri judiciare stabilite prin lege și creează consecințe negative asupra drepturilor și libertăților persoanelor, nerespectând imperativul legal potrivit căruia actele administrative care privesc sau afectează procedurile judiciare emit cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali;
v) Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura inclusiv aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022;
vi) Ordinul creează o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei, prevăzute în cuprinsul Codului de procedură penală;
vii) Ordinul nesocotește principiul libertății concluziilor procurorului de ședință și obstrucționează îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită în art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022;
viii) Ordinul nu ține seama de Avizele CCPE nr. 16(2021) și nr. 13(2018).
De asemenea, în ceea ce privește prejudiciul iminent și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public, aceasta reiese din următoarele aspecte:
a) Ordinul conține prevederi cu caracter normativ care produc efecte juridice în sistem și afectează activitatea de reprezentare a intereselor generale ale societății, în condițiile în care limitează/anihilează independența procurorului de a pune concluzii în ședință, printr-o interpretare extinsă și contrară legii a principiului controlului ierarhic, în contextul în care Ordinul nu este publicat, nici accesibil și previzibil, nefiind cunoscut de întregul sistem judiciar, de judecători și de participanții Ia procedurile judiciare;
b) executarea Ordinului creează premisele unor abuzuri în materie disciplinară împotriva procurorilor care nu respectă dispozițiile actului;
c) executarea Ordinului creează și premisele afectării drepturilor fundamentale ale cetățenilor, prin limitarea responsabilităților legale ale procurorului, de reprezentant al intereselor generale ale societății, precum și premisele îngreunării, prin dispoziții formale, a activității desfășurate de aceștia, în detrimentul calității actului de justiție;
d) exacerbarea unuia dintre indicatorii de evaluare a calității activității procurorilor desemnați să participe la ședințele de judecată, în defavoarea celorlalți indicatori contravine voinței legiuitorului și duce la prejudicii cu privire la cariera procurorilor.
Precizează că suspendarea executării Ordinului nr. 344/2023 până Ia soluționarea definitivă a cauzei nu va afecta activitatea judiciară desfășurată de procurori, care se va realiza, în continuare, potrivit legii, astfel cum a avut loc și anterior emiterii acestui ordin nelegal.
I.4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursurilor ca nefondate.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că argumentele invocate prin cererea de recurs sunt nefondate. Consideră că hotărârea recurată este motivată, în condițiile în care aceasta a expus argumentele ce au fundamentat soluția adoptată, iar neînsușirea de către prima instanță a apărărilor reclamanților și intervenientei nu poate fi asimilată unei nemotivări în sensul textului legal, instanța nefiind ținută să răspundă fiecărui argument în parte, fiind suficientă o analiză logico-juridică de sinteză a argumentelor părților.
Arată că și criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate și neîntemeiate.
În plus, arată că recurenții nu s-au raportat în concret la norme de drept material care să fi fost încălcate sau aplicate în mod greșit de către instanța de fond, ci sunt relevate simple afirmații, fără un suport logico-juridic adecvat.
Totodată, arată că excedează obiectului controlului de legalitate în recurs criticile prin care recurenții deduc analizei instanței de control judiciar chestiunea existenței/inexistenței vreunei diferențe de statut constituțional și/sau legal între judecători și procurori sub aspectul garanțiilor de independență și imparțialitate ale celor două categorii de magistrați.
Consideră că în raport cu obiectul cauzei – anularea unui act administrativ cu caracter normativ, emis în vederea organizării executării legii în cadrul Ministerului Public –, analiza instanței de fond a avut în vedere întregul ansamblu normativ de nivel constituțional și legal care guvernează organizarea și funcționarea Ministerului Public, precum și Statutul procurorilor, pe care l-a interpretat și aplicat în mod judicios, prin raportare punctuală la criticile concrete formulate, parte dintre aceste critici vizând și aspecte de oportunitate în alegerea soluțiilor normative de care emitentul actului beneficiază de o marjă de apreciere, aspecte care în mod corect nu au fost analizate de către prima instanță, cum ar fi art. 6 art. 7 art. 12 alin. (5), art. 14 și art. 18 alin. (1) din Ordinul nr. 344/2023.
I.5. Cererea de intervenție accesorie
În cauză, Uniunea Y și Asociația Z au formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurenților-reclamanți, întemeiată pe dispozițiile art. 63 alin. (2) C. proc. civ., solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie, admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în baza motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii reclamanților și a cererilor de intervenție accesorie formulate de X, Y și Z.
, cu consecința anulării parțiale a Ordinului nr. 344/27.11.2023 privind organizarea activității judiciare, emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și suspendării executării Ordinului nr. 344/27.11.2023, până la soluționarea definitivă a cauzei.
În susținerea cererii de intervenție, arată că au calitatea de „persoane interesate”, fundamentat pe prevederile Statutului și concretizat prin obligația respectării acestuia, cele două asociații profesionale ale judecătorilor având ca obiective apărarea statutului magistraților în statul de drept și a independenței justiției, sens în care invocă dispozițiile art. 206 din Legea nr. 303/2022.
Precizează că interesul lor reiese din următoarele dispoziții legale: art. 1 alin. (1) și 4 din Legea nr. 304/2022, art. 3 alin. (1) și 2 din Legea nr. 303/2022, art. 68 alin. (2), art. 71 alin. (1) și 2, art. 74 alin. (2) din Legea nr. 304/2022, art. 204 din Legea nr. 303/2022, precum și din faptul că asociațiile sunt împuternicite, prin chiar actul constitutiv, să acționeze în numele magistraților, în calitate de organizații profesionale ale judecătorilor și procurorilor, mandatate să apere drepturile și interesele acestora, atunci când ele sunt vătămate prin acte sau demersuri ce conțin elemente de nelegalitate care determină acțiuni pentru anihilarea efectelor acestor acte/demersuri.
Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că prima instanță nu a răspuns la următoarele argumente ale reclamanților și intervenientei:
i) Nelegalitatea art. 10 alin. (2), 3, 4, art. 23 alin. (4) din Ordinul 344/27.11.2023, pe motiv că aspectele cuprinse în aceste norme, prin care s-au modificat elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor, precum și elemente referitoare la organizarea judiciară și la eventuala răspundere disciplinară a procurorilor, nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ. Ordinul reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare, procesului penal și ale independenței procurorului care sunt și rămân în competența legiuitorului primar.
Sub acest aspect, critică în esență faptul că art. 10 din Ordin instituie obligația ca procurorul de ședință să supună concluziile procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală, ceea ce tinde la modificarea dispozițiilor art. 327 Cod proc. pen.
În ceea ce privește art. 26 din Ordin, arată că instanța a avut în vedere doar fondul acestor norme infra-legale.
ii) Nelegalitatea textelor din Ordin criticate, prin raportare la contrarietatea cu dispoziții concrete ale Constituției și ale actelor normative de rang superior, reclamanții și intervenienta aducând argumente pentru susținerea fiecărui caz de contrarietate și motivând că Ordinul nu poate deroga de la dispozițiile constituționale și ale actelor normative de rang superior.
Astfel, instanța de fond nu a răspuns, prin hotărâre, la următoarele critici/motive de nelegalitate ale Ordinului nr. 344/2023, invocate de reclamanți și de intervenienta accesorie:
- potrivit Constituției și legii (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022), orice activitate de control ierarhic - principiu constituțional al organizării Ministerului Public care nu a fost negat în cauză - se realizează exclusiv în acord cu legea și pe temeiul acesteia;
- Ordinul influențează statutul procurorilor, sub aspectul independenței recunoscute de lege, precum și cariera acestora, întrucât în situația în care ei nu respectă dispozițiile ordinului, poate fi angajată răspunderea disciplinară pentru abaterea prevăzută de art. 271 lit. l din Legea nr. 303/2004;
- Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura inclusiv aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022, de vreme ce procurorul de ședință, anterior punerii concluziilor într-o cauză, trebuie să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere, iar dacă acesta este diferit de al procurorului care a efectuat urmărirea penală, procurorul ierarhic superior poate desemna un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei;
- prin textele care permit intervenția procurorului cu funcție de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință, fiind permisă și înlocuirea acestuia, se derogă în mod inacceptabil, de la prevederile legale ce stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară – art. 271 lit. k din Legea nr. 303/2022, cu atât mai mult cu cât Ordinul nr. 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public interzice imixtiunea în privința activității procurorului de ședință, chiar și cu ocazia realizării activității de control;
- imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urmat duc la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare;
- Ordinul „creează” o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei, prevăzute în cuprinsul Codului de procedură penală;
- „procedura” reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) Cod proc. pen., de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat judecarea cauzei să nu sufere amânare;
- cu toate că se dorește a fi un act administrativ de organizare a activității judiciare a procurorilor – cum este definit chiar prin titlu –, acest scop nu poate fi nici atins și nici reglementat în afara cooperării instituționale cu instanțele de judecată, deoarece Ordinul nr. 344/2023 privește sau afectează procedurile judiciare, ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2023, în condițiile în care, prin atingerea adusă independenței procurorului cu privire la soluții/concluzii, nu respectă imperativul legal potrivit căruia aceste acte administrative se încheie și se emit cu respectarea garanțiilor procesuale, a drepturilor părților și ale subiecților procesuali;
- Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce înseamnă că la toate aceste cereri va răspunde astfel fie de procurorul semnatar al actului de sesizare, fie procurorul de ședință, soluție excesivă, contrară Codului de procedură penală, Legii de organizare judiciară și Regulamentului de ordine interioară, înlăturând posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral la unele cereri sau excepții;
- referatul de aprobare care fundamentează Ordinul nr. 344/2023 nu este semnat și ștampilat, motiv pentru care s-a solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu; pârâtul nu a formulat nicio apărare cu privire la acest aspect.
O altă critică vizează faptul că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, întrucât, prin concluzia formulată, instanța a contrazis, în mod vădit, textele de lege pe care le-a citat în prealabil, respectiv art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 și art. 363 alin. (2) C. proc. civ.
Cu privire la art. 26 din Ordinul nr. 344/2023, instanța a reținut că nu se poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 78/2016, dar, în alin. următor, a conchis că Ordinul, deci, inclusiv art. 26 din acesta, a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a normelor legale.
Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod proc. civ., sub un prim aspect, critică faptul că instanța de fond s-a raportat la jurisprudența Curții Constituționale de acum (aproape) două decenii (Deciziile nr. 1.058/2007 și nr. nr. 345/2006), ignorând jurisprudența recentă care, fără a nega principiul controlului ierarhic, conține elemente noi în privința aplicării concrete a acestuia, inclusiv cu privire la principiul libertății concluziilor pe care procurorul de ședință le poate formula.
În acest sens, invocă Decizia nr. 358/2018 și Decizia nr. 341/2021, pronunțate de Curtea Constituțională, care au fost invocate și în cererea de recurs formulată de recurenta-intervenientă Asociația X, concluzionând în sensul că instanța de contencios constituțional nu a cuprins în considerente niciun exemplu referitor la supunerea principiului libertății concluziilor procurorului de ședință controlului ierarhic, linia acestei abordări fiind constant păstrată prin Deciziile nr. 547/2020 și nr. 341/2021.
Concluzia aplicării principiului libertății concluziilor procurorului de ședință este susținută chiar și de Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, astfel cum reiese din dosarul nr. x D/2019 al Curții Constituționale.
În susținerea acelorași aspecte, invocă și Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020, susținând că în fapt, confirmarea de către Curtea Constituțională a concluziei potrivit căreia principiul libertății concluziilor procurorului de ședință nu încalcă principiul controlului ierarhic
În plus, pentru fundamentarea argumentelor întemeiate pe jurisprudența Curții Constituționale, a solicitat a se reține și Decizia nr. 423/2016, în care s-a statuat că procurorul este liber să pună concluzii în instanță, având o singură limitare, și anume să țină seama de probele administrate în cauză.
Consideră că instanța a motivat, fără fundament, că reclamanții au concluzionat în mod eronat că activitatea procurorilor de ședință se bucură de garanții suplimentare față de cea a procurorilor care efectuează/supraveghează urmărirea penală și și-a întemeiat raționamentul pe un principiu cutumiar, neprevăzut de lege, principiul unității de acțiune a parchetului, pe care l-a interpretat eronat.
Precizează că nici reclamanții și nici intervenienta nu au negat reglementarea și acțiunea principiului subordonării ierarhice, prevăzut de art. 132 alin. (1) din Constituție, împreună cu celelalte 2 principii care guvernează activitatea procurorilor – legalitatea și imparțialitatea, ci au criticat procedura de punere a concluziilor în instanță de către procurorul de ședință, în condițiile în care, potrivit legii, acesta este liber să pună concluzii proprii.
Mai arată că diferența conceptuală, legislativă și în privința efectelor, între independența judecătorilor și independența procurorilor, nu justifică anihilarea efectelor normelor legale care o consacră pe aceasta din urmă, chiar și în condițiile în care independența procurorului nu este reglementată la același nivel cu independența judecătorului, sens în care invocă Decizia nr. 2/11 ianuarie 2012 a Curții Constituționale, art. 126 alin. (1) din Constituție, art. 1 alin. (3) și 4 din Legea nr. 303/2022 și În Avizul nr. 1(2001) al Consiliului Consultativ al Judecătorilor Europeni.
Cu toate acestea, un asemenea aspect nu dă dreptul procurorului ierarhic superior sau ministrului justiției ca, în numele principiului controlului ierarhic, să încalce independența procurorului pe soluții – incluzând și principiu libertății concluziilor procurorului de ședință –, statornicită prin lege, în contextul procedurilor judiciare și al drepturilor și libertăților persoanelor.
Mai mult, nesocotirea independenței procurorului, în condițiile legii, pe temeiul dispozițiilor legale evidențiate, obstrucționează și îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită prin art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022.
Susține că în situația în care principiul libertății de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză, ar fi supuse a priori principiului controlului ierarhic, astfel cum apare în reglementarea din art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) (cu trimitere la art. 10 din Ordin, ar rămâne fără efect următoarele texte de lege ce țin de statutul procurorului: art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022, art. 31 alin. (1) și 2 din Legea nr. 305/2022 și art. 68 alin. (6) din Legea nr. 304/2022.
În ceea ce privește nelegalitatea art. 10 și art. 23 din Ordinul atacat, arată că prima instanță nu a răspuns următoarelor aspecte:
- „Procedura” stabilită în art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) (cu trimitere la art. 10 afectează obligația procurorilor de a asigura aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022;
- O astfel de conduită stabilită în sarcina procurorului de ședință poate determina formularea, din partea acestuia, a unei cereri de amânare a cauzei, dacă punctul său de vedere a fost format pe baza probelor administrate tocmai în ședința de judecată în care instanța ar trebui să treacă la dezbateri:
- Ordinul „creează”, pe cale de consecință, o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei, prevăzute în cuprinsul Codului de procedură penală.
Mai arată că în plus, această procedură infra-legală modifică dispoziții legale, de vreme nu respectă prevederile potrivit cărora singurul ce are competența de a formula concluzii în instanță este procurorul de ședință, având libertatea legală de a le prezenta, el însuși, în măsura în care le consideră întemeiate, neavând obligația legală de a le trece prin filtrul procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și al procurorului ierarhic superior, cu atât mai mult cu cât odată cu emiterea rechizitoriului prin care dispune trimiterea în judecată, procurorul și-a îndeplinit atribuțiile din această fază a procesului penal.
De asemenea, arată că procedura reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) Cod proc. pen., de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat judecarea cauzei să nu sufere amânare.
Intervenienta susține că deși Ordinul se dorește un act administrativ de organizare a activității judiciare a procurorilor – cum este definit prin titlu –, acest scop nu poate fi atins și nici reglementat în afara cooperării instituționale cu instanțele de judecată, deoarece Ordinul nr. 344/2023 privește sau afectează procedurile judiciare, ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2022 și nu respectă imperativul legal al încheierii și emiterii actelor administrative cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali.
Potrivit art. 5 alin. (3) din Ordin: „în procedura de cameră preliminară, va participa procurorul desemnat conform planificării în ședințele de judecată”, text de lege din care reiese că procurorul care participă la ședința de judecată, „conform planificării”, are îndrituirea de a exercita toate atribuțiile legale pentru reprezentarea intereselor generale ale societății.
În raport cu dispozițiile art. 72 din Legea nr. 302/2022 și art. 344 alin. (4) Cod proc. pen. și ca urmare a „procedurii” stabilite de art. 5 alin. (3) din Ordin, participarea procurorului desemnat conform planificării în ședințele de judecată va fi una formală, dat fiind că, referitor la cererile formulate și excepțiile ridicate de părți sau din oficiu, principiul libertății concluziilor suferă o triplă limitare din cauza Ordinului atacat: procurorul care participă la ședința de judecată este derobat de competența formulării răspunsurilor scrise la cererile depuse/formulate și excepțiile ridicate în cauză – transferată, în mod nelegal, procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea; procurorul care participă la ședința de judecată nu va putea susține alt punct de vedere decât cel cuprins în răspunsurile scrise ale procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea penală; procurorului care participă la ședința de judecată i se ia dreptul legal de a răspunde, el însuși, doar oral la cererile și excepțiile ridicate în cauză, de vreme ce art. 5 alin. (3) din Ordin impune răspunsurile scrise din partea procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea penală.
Contrar opiniei primei instanțe, critica art. 6 7 din Ordin nu este una de oportunitate, de vreme ce aceste dispoziții determină și efecte asupra drepturilor și libertăților persoanelor, reglementând obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de a întocmi fișa de ședință, stabilindu-se și cuprinsul detaliat al acesteia, precum și termenul în care această fișă trebuie întocmită, și anume cu cel puțin 3 zile înaintea termenului de judecată stabilit în cauză – cu excepția cauzelor urgente. De asemenea, art. 7 alin. (4) stabilește obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de a prezenta fișa de ședință, la solicitarea procurorului ierarhic superior.
Consideră că obligația întocmirii fișei de ședință, cu respectarea întocmai a cuprinsului exhaustiv și amănunțit stabilit în Ordin este excesivă, fiind o atribuție cronofagă ce va reduce timpul pe care procurorul de ședință îl va putea utiliza efectiv pentru studierea cauzelor, legislației, jurisprudenței, doctrinei, putând duce la scăderea calității actelor și concluziilor acestuia, în condițiile insuficienței resurselor umane din parchete, al creșterii gradului de încărcătură al procurorilor și accentuării complexității cauzelor.
Această perspectivă a fost confirmată mutatis mutandis în cadrul proiectului POCA - „Optimizarea managementului la nivelul sistemului judiciar. Componenta de instanțe judecătorești”, derulat și finalizat de Consiliul Superior al Magistraturii.
Mai mult, astfel cum a subliniat Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (ENJC), pentru sistemele judiciare și consiliile judiciare, principala rațiune a întreprinderii unor reforme o constituie calitatea actului de justiție și un acces mai bun la justiție, care are la bază câteva principii, printre care menținerea și îmbunătățirea serviciului de justiție de înaltă calitate .
Arată că stabilirea, pe lângă obligația întocmirii fișei de ședință, și a verificării, de către procurorul ierarhic superior, a îndeplinirii acestei atribuții, nu numai sub aspectul realizării fișei de către procurorul desemnat să participe la ședința de judecată, ci și în privința întocmirii complete a acesteia, în varianta amănunțită prevăzută în Ordin, va avea efecte negative cu privire la evaluarea procurorilor, în condițiile creșterii volumului de activitate și al insuficienței resurselor umane.
În acest sens, susține că la începutul anului 2024, numărul total al posturi de procuror era de 2.388 (excluzând DNA și DIICOT). Din acestea, 759 posturi erau vacante, adică aproape 32%. La DIICOT, la sfârșitul anului 2023, numărul posturilor de procuror era de 331, din care 251 posturi erau ocupate, procentul celor vacante fiind de 24%. Situația era mai bună doar la DNA unde, din 195 de posturi, doar 19 erau vacante la începutul anului 2024, adică numai 9,7%.
Potrivit art. 12 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 303/2022, calitatea activității de participare la ședințele de judecată se măsoară și prin întocmirea fișelor de ședință și actualizarea lor permanentă, dar și prin exercitarea rolului activ în ședințele de judecată și calitatea concluziilor susținute în ședințele de judecată.
Cu privire la nelegalitatea soluției asupra cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 344/27.11.2023, până la soluționarea definitivă a cauzei, arată că prima instanță și-a bazat soluția dată acestui capăt de cerere pe soluția pronunțată asupra fondului, arătând că suspendarea executării se poate dispune numai în cazuri bine justificate.
În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, arată că în cadrul acestei condiții, nu se analizează legalitatea actului cu privire la care se solicită suspendarea executării, o asemenea analiză rămânând de competența instanței de contencios administrativ care va soluționa acțiunea în anulare, ci judecătorul poate proceda doar la o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.
Susține că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării poate fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege, respectiv măsura suspendării executării se dispune în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, atunci când există un argument aparent valabil de nelegalitate a actului și executarea actului este de natură a cauza pagube dificil de reparat.
Referitor la condiția pagubei iminente, arată că aceasta presupune un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, o perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
În susținerea celor două condiții, necesare pentru suspendarea executării actului, arată următoarele:
a) Ordinul nr. 344/2023 reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare și ale principiului libertății concluziilor procurorului de ședință care sunt și rămân în competența legiuitorului primar;
b) Ordinul nu s-a limitat la dispoziții cu caracter intern, care să respecte principiul ierarhiei actelor normative (cuprins în art. 26 teza finală, art. 4 din Legea nr. 24/2000) și prin care să detalieze, să concretizeze, fără să încalce, prevederile legale;
c) Ordinul modifică elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor;
d) Ordinul conține dispoziții ținând de statutul legal al procurorului, pe care, însă, îl încalcă în privința principiului libertății concluziilor procurorului de ședință; Ordinul dă o interpretare contrară legii cu privire la normele imperative care consacră dreptul acestuia de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză (art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022). În consecință, Ordinul modifică proceduri judiciare stabilite prin lege și creează consecințe negative asupra drepturilor și libertăților persoanelor, nerespectând imperativul legal potrivit căruia actele administrative care privesc sau afectează procedurile judiciare emit cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali;
e) Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura inclusiv aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022;
f) Ordinul creează o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei, prevăzute în cuprinsul Codului de procedură penală;
g) Ordinul nesocotește principiul libertății concluziilor procurorului de ședință și obstrucționează îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită în art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022;
h) Ordinul nu ține seama de Avizele CCPE nr. 16(2021) și nr. 13(2018).
De asemenea, în ceea ce privește prejudiciul iminent și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public, învederează următoarele aspecte:
a) Ordinul conține prevederi cu caracter normativ care produc efecte juridice în sistem și afectează activitatea de reprezentare a intereselor generale ale societății, în condițiile în care limitează/anihilează independența procurorului de a pune concluzii în ședință, printr-o interpretare extinsă și contrară legii a principiului controlului ierarhic, în contextul în care Ordinul nu este publicat, nici accesibil și previzibil, nefiind cunoscut de întregul sistem judiciar, de judecători și de participanții Ia procedurile judiciare;
b) executarea Ordinului creează premisele unor abuzuri în materie disciplinară împotriva procurorilor care nu respectă dispozițiile actului;
c) executarea Ordinului creează și premisele afectării drepturilor fundamentale ale cetățenilor, prin limitarea responsabilităților legale ale procurorului, de reprezentant al intereselor generale ale societății, precum și premisele îngreunării, prin dispoziții formale, a activității desfășurate de aceștia, în detrimentul calității actului de justiție;
d) exacerbarea unuia dintre indicatorii de evaluare a calității activității procurorilor desemnați să participe la ședințele de judecată, în defavoarea celorlalți indicatori contravine voinței legiuitorului și duce la prejudicii cu privire la cariera procurorilor.
Precizează că suspendarea executării Ordinului nr. 344/2023 până la soluționarea definitivă a cauzei nu va afecta activitatea judiciară desfășurată de procurori, care se va realiza, în continuare, potrivit legii, astfel cum a avut loc și anterior emiterii acestui ordin nelegal.
II. Soluția instanței de recurs
Cu titlu preliminar, Înalta Curte reține că argumentele dezvoltate în recursul intervenientei constituie o dezvoltare a celor ale recurenților reclamanți și trebuie circumscrise acestora, dată fiind poziția de intervenient accesoriu a recurentei X, astfel încât cele două recursuri urmează a fi analizate împreună, dat fiind caracterul convergent al criticilor formulate.
Examinând hotărârea atacată, prin prisma criticilor formulate de recurenții reclamanți și de recurenta intervenientă și a apărărilor formulate de intimat, Înalta Curte apreciază că recursurile declarate sunt nefondate, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare:
II. 1. Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. (hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei) invocat de recurenți este nefondat.
Potrivit art. 425 C. proc. civ.: "(1) Hotărârea va cuprinde:
b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".
Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.
Sub acest aspect, Curtea reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).
Pe de altă parte, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut că întinderea obligației privind motivarea poate varia în funcție de natura deciziei (cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27) și trebuie analizată în lumina circumstanțelor speței: trebuie să se țină seama în special de diversitatea motivelor pe care un justițiabil le poate ridica în instanță și de diferențele din statele contractante în materie de dispoziții legale, cutume, concepții doctrinare, prezentarea și redactarea hotărârilor și deciziilor ( cauza Ruiz Torija împotriva Spaniei, pct. 29; cauza Hiro Balani împotriva Spaniei, pct. 27).
Din această jurisprudență, Înalta Curte reține că noțiunea de proces echitabil, deși art. 6 alin. (1) obligă instanțele să își motiveze deciziile, acest fapt nu poate fi înțeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke și Lenoble împotriva Franței (dec.); Perez împotriva Franței (MC), pct. 81], ci impune doar ca o instanță internă care și-a motivat decizia pe scurt - fie prin însușirea motivelor furnizate de o instanță de grad inferior sau altfel - să fi examinat totuși în mod real chestiunile esențiale supuse atenției sale și să nu se fi mulțumit să confirme pur și simplu concluziile unei instanțe de grad inferior (cauza Helle împotriva Finlandei, pct. 60). Mai mult, instanța europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părților să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine).
Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond și-a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 C.proc.civ. și cu respectarea garanțiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
În primul rând, se constată că prin argumentele aduse de recurent pe această cale s-a invocat în esență și o eventuală greșită interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi încadrate de către instanță în motivul de casare prev. de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. și analizate ca atare în cele ce urmează.
Analizând în detaliu criticile recurenților sub acest aspect, Înalta Curte reține următoarele:
II.1.1. În esență, recurenții susțin, pe calea acestui motiv de casare, că au solicitat să se constate că textele reglementate prin Ordin sunt nelegale, întrucât acestea nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ, însă prima instanță nu a analizat această critică și nu s-a pronunțat cu privire la primul motiv de nelegalitate al Ordinului contestat, respectiv nu a analizat limitele emiterii ordinului cu caracter intern și raportul acestui act administrativ cu Constituția, respectiv raportul actului administrativ cu legea și hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii.
Mai arată că instanța de fond nu s-a pronunțat nici asupra următoarelor aspecte invocate: că prin textele ce permit intervenția procurorului de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință care ar urma să solicite achitarea sau încetarea procesului penal și înlocuirea acestuia se derogă în mod nepermis de la prevederile legale care stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară; că Ordinul contestat prevede imixtiunea șefului în activitatea procurorului de ședință; că imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urmat pot duce la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare; că textele criticate din Ordin sunt contrare Recomandărilor europene în materia justiției penale independente și eficiente; că Ordinul 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public interzice imixtiunea activității de control în privința procurorului de ședință.
Analizând considerentele sentinței atacate, Înalta Curte reține că sentința atacată analizează în detaliu aceste critici, pe care le raportează la jurisprudența Curții Constituționale, simpla nemulțumire a părții cu privire la concluzia pe care o desprinde instanța din analiza sistematică și teleologică a textelor de lege invocate neputând echivala cu nemotivarea sentinței din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.6 CPC.
De asemenea, nu se confirmă critica recurenților în sensul că instanța nu a analizat critica din răspunsul la întâmpinare privind caracterul inoportun și dificultatea de fi puse în aplicare dispozițiile art. 10 din Ordin.
Instanța de fond a justificat în mod pertinent faptul că o astfel de analiză ar excede controlului instanței de contencios, nefiind vorba de aspecte de nelegalitate, ci eventual de oportunitate.
Prin urmare, refuzul justificat al instanței de fond de a intra într-o analiză care excede limitelor controlului de legalitate cu care este învestită nu echivalează cu nemotivarea hotărârii.
Au mai susținut recurenții că un alt aspect ce nu a fost analizat de prima instanță este argumentul că Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce semnifică faptul că la toate aceste cereri se va răspunde astfel, fie de către procurorul semnatar al actului de sesizare, fie de către procurorul de ședință, soluție excesivă, contrară Codului de procedură penală, regulamentului de ordine interioară și legii de organizare judiciară și de natură a înlătura posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral unor cereri sau excepții care nu reclamă intervenția procurorului care a întocmit rechizitoriul.
Contrar celor susținute de recurenți, acest aspect a fost analizat de prima instanță, care a ajuns în mod justificat la concluzia că Ordinul contestat este doar aparent în contradicție dispozițiile legale invocate de recurenți.
Susțin recurenții că instanța nu a analizat nici critica potrivit căreia unitățile de parchet din țară și Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism au solicitat să se reglementeze participarea procurorilor specializați ai Direcției în anumite cauze, potrivit legii, sancțiunea în această situație putând fi nulitatea hotărârii, recurenții criticând argumentul instanței de fond în sensul că nu poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016, întrucât excede controlului instanței de contencios administrativ.
Or, instanța de fond și-a argumentat soluția prin raportare la considerentele din Decizia Curții Constituționale nr. 609/2023 publicată în Monitorul Oficial nr. 246 din 22.03.2024, prin care instanța de control constituțional a respins ca inadmisibilă excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016 pentru organizarea și funcționarea Direcției de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, reținând că ”asemenea aspecte țin de modalitatea de interpretare și aplicare a legii la situația individualizată a fiecărei spețe, iar clarificarea împrejurărilor cauzei și determinarea prevederilor de lege incidente revin competenței exclusive a instanței de judecată învestite cu soluționarea cauzei, nefiind de resortul contenciosului constituțional.”
Față de argumentarea instanței de fond nu pot fi reținute susținerile recurenților în sensul că instanța de contencios administrativ ar fi refuzat să judece.
Simpla nemulțumire a recurenților față de modul în care instanța de fond a analizat criticile acestora nu poate fi încadrată în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.6 C.proc.civ.
Înalta Curte mai reține și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente, dispoziție căreia instanța de fond a înțeles să i se conformeze pe deplin.
Față de cele mai sus arătate, Înalta Curte apreciază că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată și nu există niciun element care indice caracterul arbitrar al modalității în care instanța a aplicat legislația relevantă pentru faptele cauzei, motivarea având o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părți, fiind astfel respectate cerințele unui proces echitabil.
II.2. Nefondată este și critica adusă hotărârii recurate, de asemenea încadrată în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.6 C. proc. civ. în sensul că sentința instanței de fond cuprinde motive contradictorii.
Analizând considerentele a căror contrarietate este invocată, Înalta Curte reține că respectivele considerente nu sunt nici contradictorii și nici străine de natura cauzei.
Astfel, nu există nicio contradicție între argumentele reținute de instanța de fond cu privire la independența procurorilor de ședință de a formula cereri, ridica excepții, pune concluzii prin raportare la dispozițiile art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 și pe cele ale art. 363 alin. (2) C. proc. civ. și concluzia la care instanța ajunge cu privire la conținutul art. 10 din Ordin.
Mai mult, instanța de fond a justificat ea însăși inexistența unei contradicții în argumentație, arătând că:
”În opinia Curții, textul art. 10 din Ordinul contestat este doar aparent în contradicție cu aceste dispoziții legale, de vreme ce, tocmai pentru respectarea principiului independenței procurorului de ședință cu concluzii contrare, procurorul ierarhic superior va desemna un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei.”
Cu privire la art. 26 din Ordinul nr. 344/2023, arată că pe de o parte, instanța a motivat că în cauză nu se poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile ort. 2 alin. (1) lit. d din O.U.G. nr. 78/2016, întrucât aceasta excede controlului instanței de contencios administrativ, iar apoi a concluzionat că „în contextul unor interpretări diferite ale normelor legale menționate anterior, Curtea reține că Ordinul nr. 344/2023 a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a acestora.”
Or, concluzia instanței că Ordinul a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a normelor legale nu echivalează cu o analiză de fond a legalității Ordinului, neexistând nicio contradicție între considerentele instanței din perspectiva criticată de recurenți.
II.3. Nefondate sunt și criticile recurenților încadrate în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
II.3.1. Susțin recurenții că instanța de fond a stabilit că actul administrativ este legal adoptat fără a verifica dacă acesta cuprinde prevederi referitoare la organizarea judiciară, drepturile procesuale ale părților, statutul și eventuala răspundere disciplinară a procurorilor și dacă putea fi emis de către intimat în domenii rezervate de Constituție, legii organice, conferind astfel statut de lege unui act administrativ, deși a arătat că potrivit Constituției și Legii nr. 304/2022 (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2), orice activitate de control ierarhic, principiu constituțional al organizării Ministerului Public care nu a fost negat în cauză, se realizează exclusiv potrivit legii și în temeiul acesteia.
Criticile recurenților nu se confirmă.
Contrar celor susținute de către recurente, instanța de fond a analizat aceste aspecte, reținând corect și judicios argumentat că pârâtul a emis Ordinul contestat în limitele competențelor conferite de lege - art. 21 alin. (1) pct. 1 și 2 din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, aprobat prin Hotărârea CSM nr. 1106/2023 și art. 81 din Legea nr. 304/2022 privind organizarea judiciară și art. 21 alin. (2) din Regulamentul de ordine interioară al parchetelor, dat fiind că dispozițiile contestate nu privesc drepturi și libertăți, ci vizează chestiuni de ordin administrativ, ținând de organizarea și desfășurarea activității judiciare penale și civile în limitele impuse de prevederile legale și constituționale incidente.
Faptul că unitățile de parchet au solicitat simplificarea acestor formalități, digitalizarea procedurilor și chiar înlăturarea unor proceduri lipsite de valoare și de finalitate sunt chestiuni care țin de eficiența parchetelor și nu de legalitatea actului administrativ, excedând criticilor ce pot forma obiectul recursului.
II.3.2.Sunt nefondate criticile recurenților care susțin că dispozițiile art. prima instanță s-a raportat în mod greșit la deciziile Curții Constituționale nr. 1.058/2007, nr. Decizia nr. 345/2006 și nr. 547/2020.
Au susținut recurenții că instanța s-a raportat la jurisprudența mai veche a Curții Constituționale, ignorând jurisprudența recentă, sens în care invocă Decizia nr. 358/2018 și Decizia nr. 341/2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 88 ind. 8 alin. (1) lit. d din Legea nr. 304/2004.
Or, Decizia nr. 358/2018 a fost pronunțată asupra cererii de soluționare a conflictului juridic de natură constituțională dintre ministrul justiției, pe de o parte, și Președintele României, pe de altă parte, iar sintagma citată de recurenți, potrivit căreia ”aplicarea unei politici nu presupune în niciun caz existența unor ordine precise date personal procurorilor într-un anumit dosar” privește relația procurorilor cu Ministerul Justiției, iar nu relația dintre procuror și procurorul ierarhic superior și se referă la faptul că activitatea judiciară pe care un procuror o desfășoară în concret, într-o anumită cauză penală nu are legătură cu autoritatea ministrului justiției, acestea fiind două probleme distincte.
În ceea ce privește Decizia 547/2020 invocată de recurenți, aceasta vizează statutul S.I.I.J. (Secția de Investigare a Infracțiunilor), ca secție din cadrul P.Î.C.C.J. și relația de supraordonare ierarhică a procurorului-șef al S.I.I.J. față de procurorii din cadrul celorlalte secții ale P.Î.C.C.J., iar nu relația cu conducătorul parchetului, contextul în care trebuie citită această statuare fiind acela că S.I.I.J. nu trebuie privit ca având un statut preeminent față de celelalte structuri de parchet din P.Î.C.C.J..
Or, prezentul litigiu nu vizează nici relația procurorilor cu Ministrul Justiției și nici cu procurorului-șef al S.I.I.J., paragrafele citate de recurenți din respectivele decizii fiind desprinse din context și prin urmare lipsite de forța argumentativă care se desprinde tocmai din particularitatea raporturilor de subordonare la care se referă.
Prin urmare, dând eficiență jurisprudenței constituționale aplicabile cauzei în raport de obiectul dedus judecății, în mod corect a reținut instanța de fond că dispozițiile art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 care prevăd că procurorul este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate trebuie interpretat în coroborare cu art. 69 alin. (1) și 3 din aceeași lege.
II.3.3. Susțin recurenții că prin răspunsul la întâmpinare au invocat faptul că referatul de aprobare, care fundamentează Ordinul, nu a fost semnat și ștampilat, motiv pentru care au solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu.
Or, la dosarul de recurs a fost depus un exemplar semnat al acestui referat, susținerile recurenților fiind, prin urmare, neîntemeiate.
II.3.4. O altă critică formulată prin cererea de recurs vizează faptul că instanța de fond a respins toate probele solicitate prin cererea de chemare în judecată și de către avocat la ultimul termen de judecată, ca nefiind utile cauzei.
O astfel de critică, cea ar putea fi încadrată eventual în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.5 C.proc.civ., iar nu în cele ale art. 488 alin. (1) pct.8 C.proc.civ. este nefondată, aceasta nefiind însoțită de argumente suplimentare privind eventuale alte neregularități de ordin procedural.
II.3.5. Criticile privind soluția dată cererii de suspendare a executării actului atacat sunt lipsite de eficiență de vreme ce prin prezentul recurs a fost analizată însăși cererea de anulare a actului administrativ atacat.
II.4. Soluția asupra cererii de intervenție
Având în vedere soluția dată recursului, față de dispozițiile art. 67 C.proc.civ., respingerea recursului atrage și respingerea cererii de intervenție accesorie formulată de Uniunea Națională a Judecătorilor din România și Asociația Y, în interesul recurenților-reclamanți, ca neîntemeiată.
III. Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs
Pentru toate aceste considerente, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte de Casație și Justiție va respinge recursurile declarate de recurenții-reclamanți A, B, C, J, K, L, M, O, P, S, V, W și de recurenta-intervenientă Asociația X împotriva sentinței nr. 1127 din 18 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.
De asemenea, în temeiul art. 67 C.proc.civ., va respinge cererea de intervenție accesorie formulată de Uniunea Y și Asociația Z, în interesul recurenților-reclamanți, ca neîntemeiată.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
DECIDE :
Respinge recursul declarat de recurenții-reclamanți A, B, C, J, K, L, M, O, P, S, V, W împotriva sentinței nr. 1127 din 18 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Respinge recursul declarat de recurenta-intervenientă Asociația X împotriva aceleiași sentințe, ca nefondat.
Respinge cererea de intervenție accesorie formulată de Uniunea Y și Asociația Z, în interesul recurenților-reclamanți, ca neîntemeiată.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 11 decembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.