Asupra recursurilor de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată
Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, prin declinare la data de 19.04.2023, sub nr. x/98/2023, reclamanta Parohia A a solicitat în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială (U.A.T) Slobozia, Consiliul Local Slobozia și Guvernul României:
- anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 83/2001 adoptată de Consiliul Local Slobozia, în 30.05.2001, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Slobozia în sensul în care să fie eliminată poziția nr. x prin care s-a introdus în domeniul public al localității Slobozia terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei A;
- anularea parțială a hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 2, în ceea ce privește poziția cimitirului (poziția x), hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Slobozia.
1.2. Hotărârea instanței de fond
Prin sentința civilă nr. 1046 din 17 iunie 2024, Curtea de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:
a respins excepțiile netimbrării, tardivității, a inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, a inadmisibilității, a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, ca neîntemeiate;
a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Parohia A, în contradictoriu cu pârâții Consiliul Local Municipiul Slobozia, Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Slobozia și Guvernul României;
a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia, jud. Ialomița nr. 83/30.05.2001, prin care s-au însușit inventarele bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Municipiului Slobozia, numai în ceea ce privește poziția x - cimitir cartier (...), suprafață 1,1 ha;
a anulat în parte Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa nr. 2 – Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Slobozia, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ-Teritoriale Slobozia a cimitirului cartier (...) - poziția x, suprafață 1,1 ha.
1.3. Căile de atac exercitate în cauză
Împotriva hotărârii nr. 1046 din 17 iunie 2024 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au declarat recursuri pârâții Municipiul Slobozia și Consiliul Local Slobozia, precum și Guvernul României.
1.3.1. Pârâtul Guvernul României a declarat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul-pârât a susținut că instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile.
În esență, a arătat că reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia. Or, potrivit art. 7 alin. (l) și (3) din Legea nr. 554/2004 raporat la art. 193 alin. (l) și (2) C. proc. civ., formularea plângerii prealabile reprezintă o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, condiție ce se impune a fi respectată și de terțul ce se consideră vătămat într-un drept al său sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual adresat altui subiect de drept, caz în care plângerea trebuie introdusă în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului, iar pentru motive temeinice poate fi introdusă și peste acest termen, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului.
În ce privește natura juridică a actelor a căror anulare parțială se solicită în cauză, recurentul-pârât a arătat că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrațiv-teritoriale este act administrativ cu caracter individual, aspect necontestat de reclamantă, în timp ce hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale este doar o operațiune administrativă premergătoare, ce nu produce per se efecte juridice. Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (l) lit. c din Legea nr. 554/2004, fiind relevante în acest sens dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998, în vigoare la data adoptării actelor contestate în cauză.
Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale constă, așadar, într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale.
Prin urmare, în speță, natura juridică de act administrativ, cu caracter individual, o are doar H.G. nr.1353/2001, în timp ce H.C.L. al Comunei Slobozia Nouă nr. 83/2001 reprezintă o operațiune administrativă prealabilă adoptării actului administrativ reprezentat de hotărârea de guvern.
Pe cale de consecință, în conformitate cu dispozițiile art. 7 alin. (l) și (3) din Legea nr. 554/2004, în mod obligatoriu reclamanta ar fi trebuit ca, înainte de a promova acțiunea de față, în anularea H.G. nr. 1353/2001, să se adreseze emitentului cu plângere prealabilă, pentru a solicita revocarea actului.
Formularea plângerii prealabile împotriva hotărârii de consiliu local ce a stat la baza adoptării hotărârii de guvern, ca operațiune administrativă premergătoare, nu este de natură a suplini omisiunea de a solicita emitentului actului administrativ atacat revocarea acestuia, omisiune ce a fost invocată de Guvern în condițiile procedurale impuse de art. 193 alin. (l) și (2) C. proc. civ. și care se traduce astfel într-un fine de neprimire a acțiunii în contencios administrativ.
Astfel, ca excepție de la principiul revocabilității actului administrativ, ce justifică deopotrivă exceptarea de la obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile, intrarea acestuia în circuitul civil și producerea de efecte juridice se impune a fi interpretată restrictiv. Cum actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, fiind suficientă ca argument în acest sens trimiterea la definiția de la art. 2 alin. (l) lit. c din Legea nr. 554/2004, se impune concluzia că esențială pentru a reține situația de excepție în discuție este intrarea actului în circuitul civil. Or, actul administrativ nu intră în circuitul civil prin simpla sa adoptare ori comunicare ori producere de efecte juridice, căci aceasta ar însemna să se lipsească în totalitate de conținut regula revocabilității, ci, mai mult decât atât, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupune ca pe baza sa se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă. Doar într-o atare situație eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, și pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. l alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile terților vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanță cu necesitatea restabilirii legalității.
În speță, deși a afirmat incidența situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, reclamanta nu a demonstrat și, cu atât mai puțin, dovedit, că în baza H.G. nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirele litigioase, ci a avut în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.
Prin urmare, excepția invocată nu poate fi reținută, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, raportat la H.G. nr. 1353/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (l) și (3) din Legea nr. 554/2004.
Cum acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsă plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.
Pentru aceste considerente, a solicitat admiterea excepția lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. l353/2001, și, pe cale de consecință, respingerea acțiunii, în tot, ca inadmisibilă, invocând drept practică judiciară Sentința civilă nr. 1436/13.10.2023 pronunțată de Curtea de Apel București - Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2/2023.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (l) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce privește soluția de anulare parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum si al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița - poziția x-Cimitir (....), a considerat că sentința instanței de fond a fost dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii.
A reluat apărările formulate în fața instanței de fond, arătând că Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomița, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomița, este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura județului Ialomița și Consiliul județean Ialomița, organele de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale și al inițierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competență.
A învederat faptul că, și la acel moment și în prezent, Guvernul are exclusiv competența de a atesta (sau nu), prin hotărâre, apartenența bunurilor la domeniul public de interes local sau județean, neavând abilitarea legală de a inventaria el însuși aceste bunuri, deci de a interveni într-un fel sau altul asupra inventarelor, astfel cum au fost însușite de consiliile locale, respectiv de cele județene, prin hotărâri ale acestora. Intervenția Guvernului asupra inventarelor însușite de către autoritățile administrației publice locale, în sensul adăugării sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerință inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfințită prin Legea fundamentală, și, în prezent, și prin O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ.
De asemenea, a subliniat faptul că la elaborarea actului administrativ au fost respectate dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum și cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. H.G. nr. 555/2001. Prin natura sa, actul de atestare a bunurilor în domeniul public local nu creează drepturi noi, nu stabilește și nici nu modifică regimul juridic al acestora, deci nu este de natură a vătăma vreun drept, ci doar de a constata apartenența acestor bunuri. Prin asemenea acte administrative, consiliile locale/județene stabilesc doar regimul juridic diferențiat cu privire la bunurile lor, hotărârile neavând niciun efect asupra proprietății altor persoane.
Mai mult, în sprijinul celor de mai sus, referitor la actele administrative emise de Guvern, Curtea Constituțională a statuat faptul că acestea "doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate în acte ale autorităților publice locale'", deci nu au efect constitutiv de drepturi.
Nu în ultimul rând, în ceea ce privește cimitirul aflat în administrarea Consiliului Local al Comunei Slobozia Nouă, a învederat faptul că, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. l02/2014 privind cimitirele și ale Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, republicată, autoritățile publice locale au obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate.
De asemenea, potrivit textelor de lege arătate, cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.
Analizarea, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun. Instanța de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a normelor de competență conferite de lege emitentului actului.
În concluzie, a solicitat admiterea recursului și, pe cale de consecință, casarea sentinței atacate și, pe fond, respingerea acțiunii ca neîntemeiată.
1.3.2. Pârâții Municipiul Slobozia prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Slobozia au declarat recurs, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (l) pct. 5 C. proc. civ., recurenții-pârâți au criticat soluția instanței de fond sub aspectul respingerii excepției inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, precizând că Hotărârea Consiliului Local 83/2001 are caracterul unui act administrativ individual așa cum s-a statuat prin Decizia nr. 1915 din 30 martie 2022, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Secția de Contencios Administrativ și Fiscal.
Au menționat faptul că art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 nu deschide calea unei opțiuni a terțului față de actul administrativ contestat, de a introduce plângerea prealabilă fie în termenul de 30 de zile, fie înăuntrul termenului de prescripție de 6 luni, ci prevede că terțul are obligația respectării termenului de 30 de zile calculat de la data luării la cunoștință de actul administrativ, în limitele termenului de 6 luni de la emiterea acestuia, atunci când luarea la cunoștință a intervenit ulterior datei emiterii lui. Mai mult, pentru justificarea formulării plângerii prealabile peste termenul de 30 zile, intimata-reclamantă trebuia să facă dovada motivelor întemeiate pentru care nu a putut depune plângerea în interiorul acestui termen, aspect nedovedit și neprecizat de către aceasta în cuprinsul acțiunii judiciare.
Au arătat că actul administrativ contestat a fost adoptat în data de 30.05.2001, fiind adus la cunoștință publică la data adoptării sale. Mai mult, Ordinea de zi a ședinței Consiliului Local al Municipiului Slobozia din data de 30.05.2001 a fost adusă la cunoștința publicului larg, prin publicarea în cotidianul Tribunal Ialomiței. Cu toate acestea, intimata-reclamantă s-a adresat direct instanței de judecată cu o acțiune în anularea Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001, fără îndeplinirea formalității depunerii plângerii administrative prealabile reglementată de dispozițiile art. 7 alin. (3) Legea nr. 554/2004.
Pe de altă parte, au precizat că plângerea prealabilă formulată de intimata-reclamantă, înregistrată la Municipiul Slobozia sub nr. 78327/28.07.2022 vizează o altă hotărâre adoptată de către Consiliului Local al Municipiului Slobozia, respectiv Hotărârea nr. 103/28.07.2011, care nu face obiectul controlului de legalitate în prezenta cauză. Chiar dacă, prin absurd, instanța de judecată ar reține că această plângere prealabilă ar viza implicit și Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001, față de data formulării acesteia, respectiv la 11 ani distanță de momentul adoptării sale, în mod evident că exigentele Legii nr. 554/2004 nu sunt respectate în prezenta cauză.
În egală măsură, dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 prevăd faptul că acțiunea judiciară poate fi introdusă în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile. Așadar, în cauză sunt aplicabile dispozițiile art. 193 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora "Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată".
Pe cale de consecință, au apreciat că nepunerea în discuția contradictorie a părților a corectei calificări a excepției inadmisibilității, prin raportare la respectarea procedurii prealabile obligatorii, prin prisma respectării dispozițiilor legale referitoare la termenul pentru formularea plângerii prealabile, reprezintă o încălcare a normelor de procedură care atrage sancțiunea nulității.
Cu privire la excepția inadmisibilității față de lipsirea de efecte juridice a Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001 și Anexei la aceasta, au arătat că prin hotărârea recurată instanța de fond a ignorat cu desăvârșire toate argumentele invocate de către părți, precum și probele administrate în prezenta cauză referitoare la modificarea și înlocuirea Anexei Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001, prin actele administrative ulterioare.
Astfel, prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 103 din data de 28.07.2011, a fost aprobată o nouă Anexă prin care au fost stabilite inventarele actualizate ale bunurilor care alcătuiesc domeniul public al municipiului Slobozia. Pe cale de consecință, la data sesizării instanței de judecată, nici Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001, nici Anexa la aceasta nu mai produceau efecte juridice, acestea încetând la data adoptării Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 103 din data de 28.07.2011 și a Anexei la aceasta.
În acest sens, au mai precizat recurenții-pârâți că au depus la dosarul cauzei HCL nr. 103/28.07.2011 și actele care au stat la baza emiterii acesteia, de unde rezultă atât obiectul de reglementare, dar și motivele care au stat la baza adoptării acestei noi hotărâri, respectiv necesitatea reactualizării inventarelor cuprinzând bunurile ce intră în domeniul public al municipiului Slobozia, față de modificările intervenite cu privire la patrimoniul public al municipiului Slobozia, fie prin scoaterea din evidență ca urmare a casării, fie prin trecerea în domeniul privat, fie prin includereea unora noi în domeniul public. În prezent, în Anexa actuală cuprinzând inventarul bunurilor imobile ce intră în domeniul public al municipiului Slobozia, la poziția x, anulată de către instanța de judecată prin hotărârea recurată, nu se regăsește imobilul cimitir cartier (...), suprafață 1,1 ha. Însă, deși cunoștea acest aspect, din moment ce a formulat plângere prealabilă împotriva Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 103 din data de 28.07.2011, intimata-reclamantă nu a învestit instanța de judecată cu o acțiune în anularea actului administrativ a cărui revocare o solicitase inițial în procedura prealabilă, ci a supus controlului de legalitate exclusiv Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001, act administrativ lipsit de efecte juridice, prin însăși voința emitentului.
Scopul acțiunii în contencios administrativ este acela de a sancționa actele de autoritate publică emise cu nerespectarea legii, prin anularea lor, atunci când acestea nu mai pot fi retrase din circuitul civil de autoritatea emitentă, ci doar desființat pe care judiciară. Mai mult, potrivit dispozițiilor art. 1 din Legea nr. 554/2004, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, solicitând anularea actului administrativ, numai acea persoană vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică prin actul supus controlului de legalitate.
Pe cale de consecință, la data sesizării instanței de contencios administrativ actul a cărui anulare s-a cerut în prezenta cauză nu mai putea aduce nicio vătămare drepturilor și intereselor legitime ale intimatei-reclamante și, în consecință nu putea face obiectul prezentei acțiuni judiciare, cererea de chemare în judecată fiind, și sub acest aspect, inadmisibilă.
Din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenții-pârâți au arătat că hotărârea a fost dată cu interpretarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor legale referitoare la regimul juridic al cimitirelor și al bunurilor aparținând cultelor religioase.
Au învederat instanței de judecată faptul că în perioada 1948-1991, imobilele de interes general au fost proprietatea exclusivă a statului care și-a exercitat dreptul său de proprietate prin darea imobilelor în administrarea unor instituții publice, inclusiv fostelor consilii populare, în calitatea lor de organe locale ale puterii de stat sau unităților de cult.
Invocând dispozițiile art. 9 și art. 29 din Decretul nr. 177/1948 pentru regimul general al cultelor religioase ("Decretul nr. 177/1948"), recurenții-pârâți au arătat că includererea cimitirului cartier (...) în inventarul anual al bunurilor Parohiei A nu echivalează cu existența unui drept de proprietate asupra acestui bun imobil, ci doar dovedirea existenței unui drept de folosință acordat de statul român socialist și exercitat sub controlul și verificarea Ministerului Cultelor.
Contrar celor reținute de către instanța de fond, textul art. 9 din Decretul nr. 177/1948 nu stabilește un drept de proprietate asupra terenurilor cărora li se dă destinația de cimitir pentru credincioși, ci stabilește dreptul cultelor religioase de a administra aceste locuri de veci pentru credincioși. În egală măsură, prin Decretul nr. 177/1948 se trasează unităților administrativ-teritoriale obligația de a asigura cimitire comune pentru înmormântarea celor ce nu aparțin cultelor religioase care au cimitire.
Mergând pe logica instanței de judecată ar trebui concluzionat că, în perioada anterioară anului 1991, numai cultele religioase dețineau în proprietate terenuri cu destinația de cimitire pentru înmormântarea credincioșilor, iar statul român exercita dreptul de proprietate doar asupra terenurilor cu destinație de cimitire comune, pentru înmormântarea celor ce nu aparțin cultelor religioase. Or, acest fapt este în totală discrepanță cu însuși monopolul creat de statul socialist asupra imobilelor-terenuri în perioada analizată.
Mai mult, Statutul nr. 4593/1949 pentru organizarea și funcționarea Bisericii Ortodoxe Române ("Statutul nr. 4593/1949") nu include în noțiunea termenului de "avere bisericească" bunurile imobile cu destinație de cimitire. Abia după adoptarea Legii nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor (Legea nr. 489/2006) este reglementat dreptul de proprietate al cultelor religioase asupra bunurilor imobile. Spre deosebire de vechea reglementare cuprinsă în art. 29 din Decretul nr. 177/1948, care prevedea doar inventarierea bunurilor mobile și imobile aflate în folosința cultelor religioase și comunicarea listelor de inventar către ministerul de resort, Legea nr. 489/2006 aduce o noutate, în sensul că vorbește despre posibilitatea cultelor religioase de a dobândi și un drept de proprietate asupra bunurilor imobile.
În concluzie, raportat la dispozițiile legale menționate, cimitirele cultelor religioase sunt proprietatea acestora doar în măsura în care pot face dovada dreptului de proprietate asupra terenurilor cărora le-a fost dată destinația de cimitire pentru înmormântarea credincioșilor.
Astfel, hotărârea recurată este rezultatul greșitei interpretări a normelor de drept material cuprinse în Decretul nr. 177/1948 și Legea nr. 489/2006, criticile fiind încadrate în motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
În continuare, recurenții-pârâți au susținut greșita interpretare dată de instanța de fond dispozițiilor Legii nr. 213/1998 privind bunurile proprietate publică. În acest sens, au învederat faptul că numai statul și unitățile administrativ-teritoriale pot avea calitatea de titulari ai dreptului de proprietate publică, astfel cum prevede art. 136 alin. (2) din Constituția României și art. 858 C. civ., iar niciun alt subiect de drept civil nu poate fi titular al dreptului de proprietate publică. Au precizat că din anul 2013 și până în prezent singurul administrator al cimitirelor umane de pe raza municipiului Slobozia (inclusiv cimitirului cartier (...)) a fost societatea B S.R.L, aflată în subordinea Consiliului Local al Municipiului Slobozia conform Hotărârii Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 195/2013 și a Contractului de delegare a gestiunii, Anexa nr. 4 la acest act administrativ.
Așadar, contrar celor reținute de către instanța de judecată în cuprinsul hotărârii recurate, în sensul că în cauză nu s-ar fi făcut dovada titlului in temeiul căruia bunul imobil a intrat în domeniul public, dreptul de proprietate a fost dobândit ope legis de Municipiul Slobozia.
1.4. Apărările formulate în cauză
Intimata-reclamantă Parohia A a formulat întâmpinări la recursurile declarate în cauză (filele 50-57 și 59-65) prin care a invocat, pe cale de excepție, nulitatea recursurilor pentru nemotivare, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursurilor ca nefondate, apreciind că sentința pronunțată de instanța de fond este temeinică și legală.
II. Soluția instanței de recurs
2.1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte apreciază că este nefondată excepția nulității recursurilor invocată de intimata-reclamantă, motiv pentru care urmează să o respingă, constatând că recurenții-pârâți au formulat argumente de ordin critic prin care au invocat greșita interpretare și aplicare a normelor de drept material, care se cirmcumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., indicat de altfel și prin memoriul de recurs.
Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, sub imperiul acestui motiv de casare, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Acest motiv de nelegalitate vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii, ș.a.m.d.
Recurenții-pârâți au invocat formal acest motiv de casare, fără a preciza care sunt neregularitățile săvârșite de prima instanță, însă acest aspect nu poate atrage sancțiunea nulității recursurilor, câtă vreme așa cum s-a arătat anterior, Înalta Curte a apreciat că toate criticile formulate se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vor fi analizate din această perspectivă.
2.2. Aspecte de fapt și de drept relevante
Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Reclamanta Parohia A a învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care a solicitat anularea parțială a Hotărârii nr. 83 adoptată de Consiliul Local al localității Slobozia, din data de 30.05.2001, în sensul eliminării poziției nr. x prin care s-a introdus în domeniul public al localității Slobozia terenul cu destinație cimitir aparținând reclamantei, precum și anularea parțială a hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr. 2, în ceea ce privește poziția cimitirului nr. x, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale Slobozia.
Soluționând cauza, curtea de apel a respins excepțiile netimbrării, tardivității, a inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, a inadmisibilității, a lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, ca neîntemeiate, iar pe fondul cauzei, a admis cererea de chemare în judecată cum a fost formulată anulând în parte Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Slobozia nr. 83/30.05.2001 și Hotărârea Guvernului nr. 1353/2001, Anexa 2 – referitoare la poziția x, cimitir cartier (...), suprafață 1,1 ha.
Împotriva acestei sentințe au declarat recursuri pârâții Municipiul Slobozia prin Primar și Consiliul Local al Municipiului Slobozia și Guvernul României, criticând soluția pentru nelegalitate.
Din perspectiva identificării limitelor investirii în recurs, Înalta Curte observă că împotriva soluțiilor pronunțate de instanța de fond asupra excepției netimbrării cererii, tardivității introducerii acțiunii în termenul legal stipulat de Legea fondului funciar nr. 18/1991 și de legile ulterioare de retrocedare, precum și excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României, recurenții-pârâți nu au formulat critici de nelegalitate, astfel că acestea au intrat în puterea lucrului judecat, neputând face obiectul examinării în recurs, motiv pentru care vor fi menținute.
Pe cale de consecință, instanța de control judiciar reține că, prin căile de atac, astfel cum au fost motivate, s-au adus critici soluției date asupra excepției inadmisibilității în raport de împrejurarea că cimitirul a fost extins cu noi suprafețe de teren cumpărate de UAT și în raport de temeiului juridic al acțiunii, excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, precum și asupra fondului cauzei.
În ceea ce privește soluționarea excepției inadmisibilității în raport de împrejurarea că cimitirul a fost extins cu noi suprafețe de teren cumpărate de UAT și în raport de temeiului juridic al acțiuni, Înalta Curte apreciază ca legală sentința pronunțată de instanța de fond care va fi menținută pe acest aspect, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.
Faptul că ulterior adoptării actelor contestate în prezenta cauză s-au emis alte acte administrative pentru extinderea cimitirului (H.C.L. nr. 167/30.09.2013 privind efectuarea unui schimb de terenuri și H.C.L. nr. 100/25.10.2012 pentru completarea H.C.L. nr. 103/28.07.2011 privind modificarea și înlocuirea Anexei la H.C.L. nr. 83/2001) nu atrage inadmisibilitatea acțiunii reclamantei, ci reprezintă apărări pe fondul cauzei deduse judecății. De asemenea, temeiul juridic al acțiunii este reprezentat de Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cauza pendinte având ca obiect anularea unor acte administrative cu caracter individual emise de autorități publice. Referirile reclamantei cu privire la dispozițiile Decretului nr. 177/1948 pentru regimul general al cultelor religioase, în vigoare la data emiterii actului contestat, la Legea nr. 489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor și cimitirelor orășenești și comunale, care fac parte din domeniul public al unității administrativ teritoriale prevăzute la art. III punct 10 din Anexa 1 la Legea nr. 213/1998 reprezintă veritabile critici de nelegalitate aduse actelor administrative contestate, reclamanta susținând că includerea cimitirului parohiei în bunurile care aparțin domeniului public al UAT a fost efectuată cu încălcarea acestor dispoziții legale.
În continuare, în ceea ce privește soluția pronunțată de instanța de fond asupra excepției inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile, Înalta Curte reține că aceasta a fost analizată exclusiv prin raportare la actul administrativ emis de pârâtul Guvernul României, respectiv H.G. nr. 1353/2001, fiind invocată în fața instanței de fond doar de către acest pârât.
Instanța de fond a reținut că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat constituie un act care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, context în care nu mai este necesară efectuarea procedurii prealabile conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Totodată, raportat la prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998 a reținut că efectul atestării apartenenței bunurilor la domeniul public de interes local s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.
Analizând hotărârea recurată pentru a verifica când a avut loc intrarea în circuitul civil a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001 privind atestarea bunurilor aparținând domeniului public al județelor/comunelor/orașelor, având în vedere că recurentul-pârât Guvernul României a susținut că acțiunea este inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, instanța de recurs constată că, în considerentele sentinței, judecătorul fondului nu a administrat probatoriu pentru a stabili cu certitudine acest aspect, cu atât mai mult cu cât, în analiza incidenței art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a stabilit lipsa obligativității parcurgerii procedurii prealabile, deși simpla publicare a hotărârii de guvern în monitorul oficial nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil.
Înalta Curte precizează că art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 stabilește că, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Prin acest art., pe lângă excepțiile de la obligativitatea formulării plângerii prealabile, care vizează ipotezele determinate de calitatea emitentului și de obiectul acțiunii, sunt reglementate și excepții determinate de consecințele produse de actele administrative vizate - cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate.
În cazul acestor din urmă excepții, textul legal trimite la două condiții distincte, respectiv intrarea în circuitul civil a actului administrativ și producerea de consecințe juridice de către acesta.
Astfel cum s-a reținut și în doctrină, o chestiune dificil de lămurit în practică este aceea a identificării momentului de la care un act administrativ începe să producă efectele juridice pentru care a fost emis, în acest sens afirmându-se că unele acte administrative individuale fundamentează contracte civile (în sensul că acestea din urmă nu se pot încheia în lipsa actului administrativ), astfel că în felul acesta actul administrativ individual „intră” în circuitul civil în sensul că, indirect, prin intermediul contractului civil, influențează producerea de efecte juridice civile (naștere, modificare sau stingere de raporturi juridice civile). Totodată, există și situația în care actul intră în circuitul civil atunci când, fără mijlocirea unui contract civil, dă naștere unui drept subiectiv civil a cărui stabilitate este garantată de lege.
Raportat la aceste repere, nu se poate reține că simpla emitere și publicare a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor care aparțin domeniului public echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, momentul la care s-au produs efecte concrete față de terți urmând a se analiza în baza probatoriului administrat.
De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepția neparcurgerii acesteia este una dirimanta, autorității publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantului interesat sarcina de a administra probe pertinente și concludente în susținerea tezei exceptării sale de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil și se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, în planul verificării admisibilității sau inadmisibilității acțiunii în anularea hotărârilor de guvern în discuție, este necesar a se constata existența unor elemente concrete care să probeze atât intrarea actelor administrative în circuitul civil, cât și producerea efectelor juridice.
Prima instanță a reținut că nu era necesară procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 ar fi intrat în circuitul civil, însă nu indică nicio împrejurare care să ateste acest aspect, ceea ce conduce la concluzia că judecătorul fondului a considerat intrarea în circuitul civil a acestuia odată cu publicarea sa în monitorul oficial, ceea ce nu este suficient pentru a concluziona că actul administrativ nu mai poate fi revocat, pentru înlăturarea obligativității procedurii prealabile.
Este necesar în acest scop, să se stabilească dacă în baza HG nr. 1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual să se constituie în favoarea unor terți drepturi în legătură cu cimitirul respectiv, și dacă nu, acest lucru înseamnă că nu a intrat în circuitul civil hotărârea de guvern și ar fi fost obligatorie plângerea prealabilă. Ulterior, după îndeplinirea acestor condiții, judecătorul fondului va verifica în cadrul acțiunii în anularea hotărârilor atacate, atât viciile de legalitate, cât și interesul legitim privat invocat de parohii, privit lato sensu, cu observarea diferenței dintre noțiunea de interes și cea de drept/titlu exhibat.
Prin urmare, Curtea constată că sunt îndeplinite condițiile cazului de casare prevăzut de art. 488 (1) pct. 8 C. proc. civ.
Referitor la criticile recurenților-pârâți Municipiul Slobozia și Consiliul Local al Municipiului Slobozia, astfel cum au fost formulate prin cererea de recurs, cu privire la excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, Înalta Curte reține că aceste critici vizează capătul de cererea prin care s-a solicitat anularea parțială a H.C.L. a Municipiului Slobozia nr. 83/2001, iar în fața instanței de fond nu a fost invocată excepția inadmisibilității din această perspectivă, cum eronat susțin recurenții-pârâți.
Aceste apărări, ridicate pentru prima dată în fața instanței de recurs, referitoare la neîndeplinirea procedurii prealabile în privința capătului de cerere având ca obiect anularea parțială a HCL a Municipiului Slobozia nr. 83/2001, nu vor fi analizate de instanța de fond în rejudecare, întrucât Înalta Curte constată că HCL a Municipiului Slobozia nr. 83/2001 reprezintă o operațiune premergătoare emiterii hotărârii de guvern privind atestarea domeniului public, aceasta din urmă fiind actul administrativ producător de efecte juridice.
Raportat, așadar, la conținutul concret și scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de guvern care este actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane.
În acest sens sunt relevante dispozițiile art. 21 din Legea nr. 213/1998 potrivit cărora: „(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.
(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.
(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.”
Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ teritoriale constă, așadar, într-o etapă de inventariere ce se concretizează în efectuarea unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia „act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naștere, modificând sau stingând raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, și contractele încheiate de autoritățile publice care au ca obiect: punerea în valoare a bunurilor proprietate publică; executarea lucrărilor de interes public; prestarea serviciilor publice; achizițiile publice;”, iar hotărârile consiliilor locale privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ teritoriale au natura juridică a unor operațiuni administrative prealabile, în privința cărora nu se impune parcurgerea procedurii prealabile.
Având în vedere considerentele anterioare care au determinat soluția recursului de față și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond în vederea continuării judecății, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.
În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reține că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate prin cererile de recurs, acestea urmând a fi avute în vedere de către judecătorul fondului în rejudecare.
2.3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.
Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 Cod de procedură civilă, Înalta Curte, va admite recursurile formulate, va casa în parte sentința atacată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
De asemenea, vor fi menținute dispozițiile instanței privind respingerea excepțiilor netimbrării, tardivității, inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII,
DECIDE:
Respinge excepția nulității recursurilor invocată de intimata-reclamantă.
Admite recursurile formulate de pârâții Municipiul Slobozia, Consiliul Local al Municipiului Slobozia și Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 1046 din 17 iunie 2024 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal.
Casează în parte sentința atacată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Menține dispozițiile instanței privind respingerea excepțiilor netimbrării, tardivității, inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.
Definitivă.
Pronunțată astăzi, 8 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.