Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanțele cauzei
1. Obiectul litigiului dedus judecății
Prin acțiunea înregistrată la data de 10.02.2023, pe rolul Tribunalui Ialomița – Secția Civilă sub nr.x/98/2023, reclamantele Parohia A, Parohia B și Parohia C au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială A, Consiliul Local al Comunei A și Guvernul României, următoarele: anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20 adoptată de Consiliul Local A, în 25.05.2001, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunei D, ulterior a comunei E, în sensul de a se elimina: poziția nr. x din prin care s-a introdus în domeniul public al localității A terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei C; poziția nr. y prin care s-au introdus în domeniul public al localității A terenul cu destinație cimitir aparținând Parohiei C și pozițiile nr. z si xx prin care s-a introdus în domeniul public al localității A terenurile cu destinație cimitir aparținând Parohiei B; anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr.52, în ceea ce privește pozițiile cimitirelor, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale A.
Prin sentința civilă nr. 519/15.05.2023, Tribunalul Ialomița a admis excepția necompetenței materiale ridicată din oficiu și a declinat competența în favoarea Curții de Apel București - Secția de contencios administrativ și fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București - Secția a IX-a Contencios Administrativ și Fiscal la data de 6.06.2023, sub nr.x/98/2023.
2. Hotărârea primei instanțe
Prin hotărârea nr. 2160 pronunțată la 22 decembrie 2023, Curtea de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile invocate ca neîntemeiate, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantele Parohia A, Parohia B și Parohia C, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială A, Consiliul Local al Comunei A și Guvernul României, a anulat în parte Hotărârea Consiliului Local nr. 20 adoptată de Consiliul Local A din data de 25.05.2001, cu completările și modificările ulterioare, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei A respectiv pozițiile x, y, z și xx prin care s-a menționat terenul cu destinație cimitir și a obligat pârâții la plata către reclamantă a sumei de 100 lei cu titlu de cheltuieli de judecată reprezentând taxă de timbru.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva hotărârii nr. 2160 pronunțate la 22 decembrie 2023 de Curtea de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Guvernul României, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct.6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca neîntemeiate.
Prin motivele de recurs se învederează următoarele:
- Din dispozitivul sentinței recurate se reține admiterea cererii de chemare în judecată, inclusiv în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, fără a se reține în sarcina acestuia o obligație distinctă, prin urmare, având în vedere acest obiectiv de clarificare a opozabilității efectelor dispozitivului hotărârii, față de Guvernul României, invocă dispozițiile art. 488 alin.(l) pct.6 C. proc. civ.
Prin hotărâre instanța analizează și H.G. nr. 1353/2001, dar în dispozitivul sentintei nu se reține în sarcina Guvernului României nicio obligație în acest sens, obligația fiind stabilită numai în sarcina Consiliului Local al comunei A care devine unica autoritate obligată la demararea procedurii de executare a obligației din sentința contestată.
- În temeiul dispozițiilor art. 488 alin.(l) pct. 8 C. proc. civ., critică sentința civilă ca fiind dată cu încălcarea/aplicarea greșită a legii astfel:
a) Instanța a respins în mod neîntemeiat excepția inadmisibilității pentru lipsa procedurii prealabile întrucât reclamantele nu s-au adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea și a acesteia potrivit art. 7 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, având în vedere că hotărârea de guvern de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale este act administrativ cu caracter individual.
În speță, deși afirmă incidența situației de excepție la care se referă art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, privind intrarea actului în circuitul civil și producerea de efecte juridice, reclamantele nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedesc, că în baza HG nr. 1353/2001 au încheiat acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul litigios. Reclamantele au în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile.
Cum acțiunea în anularea hotărârii de guvern este inadmisibilă în lipsa plângerii prealabile, se impune subsecvent concluzia că cererea de anulare a hotărârii de consiliu local este deopotrivă inadmisibilă, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în conformitate cu care legalitatea operațiunilor administrative ce au stat la baza emiterii unui act administrativ nu poate fi cercetată de instanța de contencios administrativ decât în cadrul acțiunii în anularea respectivului act, iar nu de sine stătător.
b) În mod eronat, instanța de fond a respins excepția lipsei calitătii procesuale pasive. Raportat la modul în care a fost formulat acest petit — anularea unei hotărâri emise de către un organ de specialitate al administrației publice locale, este evident faptul că Guvernul României nu poate avea capacitate juridică civilă și nici calitate procesuală pasivă.
c) În ceea ce privește anularea parțială a Hotărârii Guvernului nr. 1353/2001 privind atestarea domeniului public al județului Ialomifa, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Ialomita - Anexa 52 - pozițiile cimitir x, y, z și xx susține că Hotărârea Guvernului este temeinică și legală și a fost adoptată de executiv, astfel cum reiese și din Nota de fundamentare care a însoțit proiectul actului administrativ, prin însușirea proiectului inițiat de Ministerul Administrației Publice (în organizarea de la acea dată), Prefectura județului F și Consiliul județean F, organele de specialitate ale administrației publice centrale cu atribuții și competențe în domeniul administrației publice locale și al inițierii proiectelor de acte administrative din sfera lor de competență.
Cimitirul se află în administrarea Consiliului Local al Comunei G, județul F, în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 102/2014 privind cimitirele și ale Legii nr.489/2006 privind libertatea religioasă și regimul general al cultelor, republicată, autoritățile publice locale având obligația de a înființa și de a avea în proprietate cimitire în fiecare localitate.
De asemenea, potrivit legislației în vigoare, cimitirele comunale, orășenești sau municipale nu pot fi administrate de parohiile locale, ci de operatori economici care îndeplinesc condițiile prevăzute de art. 25 din Legea nr. 102/2014.
Analizarea, respectiv cenzurarea valabilității titlului cu care unitatea administrativ-teritorială deține imobilele în discuție este de competența instanțelor de drept comun. Instanța de contencios poate analiza legalitatea unui act administrativ prin prisma respectării dispozițiilor legale în vigoare la momentul emiterii acestuia și a normelor de competență conferite de lege emitentului actului.
d) In ceea ce privește obligarea pârâților la plata către reclamante a sumei de 100 lei cu titlu de cheltuieli de judecată, consideră că instanța a reținut eronat și culpa procesuală a pârâtului Guvernul României sub acest aspect, având în vedere că nu s-a stabilit în sarcina sa nici o obligație și pârâta Comuna A este cea care a emis actul ce a stat la baza adoptării hotărârii de guvern atacată.
4. Apărări formulate în cauză
Intimatele-reclamante au depus întâmpinare, prin care în principal au invocat excepția nemotivării căii de atac, iar în subsidiar, au solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.
II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496 C. proc. civ.
Examinând sentința atacată, în raport de actele și lucrările dosarului și cu dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.
Reclamantel Parohia A, Parohia B și Parohia C au învestit instanța de contencios administrativ cu o acțiune prin care au solicitat anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20 adoptată de Consiliul Local A, în 25.05.2001, cu completările și modificările ulterioare și anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa nr.52, în ceea ce privește pozițiile cimitirelor, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale A.
Soluționând cauza, curtea de apel a admis cererea de chemare în judecată, a anulat HCL nr.20/2001, reținând că HG nr.1353/2001 a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, context în care nu mai este necesară efectuarea procedurii prealabile conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 și că, emitentul HCL nr.20/2001 nu a probat împrejurarea că a dobândit proprietatea printr-unul din modurile legale de dobândire a suprafeței de teren menționate ca fiind cimitire.
Împotriva acestei sentințe a declarat recurs pârâtul Guvernul României criticând soluția pentru nelegalitate și care a susținut în principal, că, instanța de fond nu s-a pronunțat asupra cererii de anulare a HG fiind necesară clarificarea opozabilității efectelor dispozitivului hotărârii față de Guvernul României. Totodată apreciază că s-a menționat eronat că hotărârea dre guvern intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, context în care nu mai este necesară efectuarea procedurii prealabile conform art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.
Preliminar, Înalta Curte reține că, în sistemul noului Cod de procedură civilă, recursul este conceput ca o cale extraordinară de atac, altfel spus, ca un ultim nivel de jurisdicție în care părțile în litigiu își pot apăra drepturile lor subiective, înlăturând efectele hotărârilor pronunțate în condițiile celor opt cazuri de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ.
Conform prevederilor legale în vigoare, recursul nu presupune examinarea cauzei sub toate aspectele, ci numai controlul legalității hotărârii atacate, respectiv al concordanței acesteia cu dispozițiile legii materiale și procesuale aplicabile, în raport de situația de fapt care a fost stabilită de instanța de fond.
În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct.6 C. proc. civ., Înalta Curte reține că acesta este fondat.
Potrivit art. 425 C. proc. civ.: "(1) Hotărârea va cuprinde: (...)b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților;".
Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reamintește că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept. Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare sau de a se pronunța asupra unui capăt de cerere, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.
Sub acest aspect, se reține că, într-adevăr, așa cum s-a statuat într-o jurisprudență constantă de către Curtea Europeană a Drepturilor Omului, garanțiile implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului includ obligația de a motiva hotărârile judecătorești (cauza H. împotriva Belgiei, pct. 53). O decizie motivată permite părților să demonstreze că a fost audiată în mod real cauza lor. Deși o instanță internă dispune de o anumită marjă de apreciere în alegerea argumentelor și admiterea probelor, aceasta trebuie să-și justifice activitățile, precizând motivarea deciziilor sale (cauza Suominen împotriva Finlandei, pct. 36 și cauza Carmel Saliba împotriva Maltei, pct. 79).
Din această jurisprudență, Curtea reține că, deși art. 6 alin. (1) nu poate fi înțeles ca impunând un răspuns detaliat pentru fiecare argument [ cauzele Van de Hurk împotriva Țărilor de Jos, pct. 61; García Ruiz împotriva Spaniei (MC), pct. 26; Jahnke și Lenoble împotriva Franței (dec.); Perez împotriva Franței (MC), pct. 81], acesta impune ca instanța internă să fi examinat totuși în mod real chestiunile esențiale supuse atenției sale. Mai mult, instanța europeană a recunoscut că este motivată în mod corespunzător o decizie care permite părților să facă uz efectiv de dreptul lor de apel (Hirvisaari împotriva Finlandei, pct. 30 in fine) și
Făcând în concret aplicarea acestor principii, Curtea apreciază că instanța de fond nu a motivat sentința în acord cu dispozițiile art. 425 C. proc. civ. și cu respectarea garanțiilor implicite ale art. 6 alin. (1) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.
Curtea mai reține și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.
Înalta Curte reține că instanța de fond a făcut o analiză parțilă a cauzei, fără a se pronunța efectiv asupra capătului de cerere vizând anularea Hotărârii de Guvern nr.1353/2001 și fără a da reclamantei și recurentului-pârât un răspuns adecvat la susținerile/criticile care să conducă la concluzia că a existat o analiză efectivă a acestuia, singura de natură a garanta dreptul la un proces echitabil sub componenta dreptului la apărare.
În ceea ce privește soluționarea excepției lipsei calității procesuale pasive invocate de recurentul-pârât Guvernul României, Înalta Curte apreciază ca legală sentința pronunțată de instanța de fond care va fi menținută pe acest aspect, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 pct.8 C. proc. civ.
Astfel în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de recurentul-pârât Guvernul României în mod legal și motivat a fost respinsă de prima instanță.
Recurentul-pârât are calitate procesuală pasivă în raport de obiectul acțiunii, conform art. 32 (1) și art. 36 C. proc. civ. față de capătul de acțiune având ca obiect anularea parțială a HG nr.1353/2001, recurentul – pârât Guvernul României având calitatea de emitent al unui act administrativ cu caracter individual contestat de reclamanți în calitate de terți.
Analizând hotărârea recurată pentru a verifica când a avut loc intrarea în circuitul civil a Hotărârii de Guvern nr.1353/2001 privind atestarea bunurilor aparținând domeniului public al județelor/ comunelor/orașelor, având în vedere că recurentul-pârât Guvernul României a susținut că acțiunea este inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, instanța de recurs constată că, în considerentele sentinței, judecătorul fondului nu a administrat probatoriu pentru a stabili cu certitudine acest aspect, cu atât mai mult cu cât, în analiza incidenței art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a stabilit lipsa obligativității parcurgerii procedurii prealabile, deși simpla publicare a hotărârii de guvern în monitorul oficial nu echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil.
Înalta Curte precizează că art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 stabilește că, în cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.
Prin acest art., pe lângă excepțiile de la obligativitatea formulării plângerii prealabile, care vizează ipotezele determinate de calitatea emitentului și de obiectul acțiunii, sunt reglementate și excepții determinate de consecințele produse de actele administrative vizate - cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate.
În cazul acestor din urmă excepții, textul legal trimite la două condiții distincte, respectiv intrarea în circuitul civil a actului administrativ și producerea de consecințe juridice de către acesta.
Astfel cum s-a reținut și în doctrină, o chestiune dificil de lămurit în practică este aceea a identificării momentului de la care un act administrativ începe să producă efectele juridice pentru care a fost emis, în acest sens afirmându-se că unele acte administrative individuale fundamentează contracte civile (în sensul că acestea din urmă nu se pot încheia în lipsa actului administrativ), astfel că în felul acesta actul administrativ individual „intră” în circuitul civil în sensul că, indirect, prin intermediul contractului civil, influențează producerea de efecte juridice civile (naștere, modificare sau stingere de raporturi juridice civile). Totodată, există și situația în care actul intră în circuitul civil atunci când, fără mijlocirea unui contract civil, dă naștere unui drept subiectiv civil a cărui stabilitate este garantată de lege.
Raportat la aceste repere, nu se poate reține că simpla emitere și publicare a hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor care aparțin domeniului public echivalează cu intrarea acesteia în circuitul civil, momentul la care s-au produs efecte concrete față de terți urmând a se analiza în baza probatoriului administrat.
De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepția neparcurgerii acesteia este una dirimanta, autorității publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantului interesat sarcina de a administra probe pertinente și concludente în susținerea tezei exceptării sale de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil și se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Perfectarea unor contracte privind concesiunea locurilor de veci ce au drept părți contractante parohiile, iar nu unitățile administrativ teritoriale, nu poate fi reținută drept dovadă a intrării hotărârii de guvern privind atestarea bunurilor aparținând domeniului public al județelor/ comunelor/orașelor în circuitul civil, ci este de natură a susține teza contrară, întrucât, prin încheierea acestor contracte de concesiune, actul administrativ a fost, în realitate, ignorat, parohiile evocând un drept propriu în demersul de perfectare a acestor contracte.
În concluzie, în planul verificării admisibilității sau inadmisibilității acțiunii în anularea hotărârilor de guvern în discuție, este necesar a se constata existența unor elemente concrete care să probeze atât intrarea actelor administrative în circuitul civil, cât și producerea efectelor juridice.
Prima instanță a reținut că nu era necesară procedura prealabilă prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât Hotărârea de Guvern nr.1353/2001 ar fi intrat în circuitul civil, însă nu indică nicio împrejurare care să ateste acest aspect, ceea ce conduce la concluzia că judecătorul fondului a considerat intrarea în circuitul civil a acestuia odată cu publicarea sa în monitorul oficial, ceea ce nu este suficient pentru a concluziona că actul administrativ nu mai poate fi revocat, pentru înlăturarea obligativității procedurii prealabile.
Este necesar în acest scop, să se stabilească dacă în baza HG nr.1353/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual să se constituie în favoarea unor terți drepturi în legătură cu cimitirul respectiv, și dacă nu, acest lucru înseamnă că nu a intrat în circuitul civil hotărârea de guvern și ar fi fost obligatorie plângerea prealabilă. Ulterior, după îndeplinirea acestor condiții, judecătorul fondului va verifica în cadrul acțiunii în anularea hotărârilor atacate, atât viciile de legalitate, cât și interesul legitim privat invocat de parohii, privit lato sensu, cu observarea diferenței dintre noțiunea de interes și cea de drept/titlu exhibat.
Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condițiile cazurilor de casare de art. 488 pct 6 și 8 C. proc. civ.
Având în vedere considerentele care au determinat soluția recursului de față și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție, Înalta Curte va dispune trimiterea cauzei spre rejudecare la instanța de fond în vederea continuării judecății, pentru asigurarea respectării principiilor fundamentale ale procesului civil.
În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, Înalta Curte reține că nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate prin cererea de recurs, acestea urmând a fi avute în vedere de către judecătorul fondului în rejudecare.
Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ. procedură civilă, Înalta Curte, va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E:
Admite recursul declarat de Guvernul României împotriva hotărârii nr. 2160 pronunțate la 22 decembrie 2023 de Curtea de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal.
Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.
Definitivă.
Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.
Pronunțată astăzi, 15 mai 2025.