Şedinţa publică din data de 4 decembrie 2024
Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cadrul procesual
Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, reclamanta A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale, în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de pârâtă până la soluţionarea pe fond a cauzei privind anularea acestui act administrativ şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul demers judiciar.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin sentinţa civilă nr. 51 din 17 aprilie 2024, Curtea de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice a admis cererea formulată de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de AFIR, până la pronunţarea instanţei de fond.
A respins cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură.
3. Calea de atac exercitată
Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi recurs incident recurenta-reclamantă A. S.R.L..
Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de suspendare formulată de reclamantă.
Cererea de recurs a fost întemeiată pe motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta susţinând că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare şi interpretare a normelor de drept material aplicabile în cauză, respectiv a dispoziţiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În motivarea recursului, s-a arătat – în esenţă – că nu este îndeplinită condiţia cazului bine justificat, întrucât aprecierea instanţei de fond potrivit căreia neregula pretinsă nu este una imputabilă solicitantului la finanţare excedează unei cercetări sumare a aparenţei dreptului, fiind prejudiciat astfel fondul litigiului.
Recurenta-pârâtă a mai arătat că legislaţia în materie obligă AFIR la efectuarea de reverificări în diferite etape ale implementării proiectului, principiul securităţii raporturilor juridice consolidate neputând fi invocat împotriva unei norme comunitare.
Astfel, dispoziţiile contractuale reprezintă preluări din prevederile legale naţionale şi europene în vigoare în materie de finanţare comunitară nerambursabilă, deci imperative pentru părţile contractante, în contextul în care acordarea finanţării nerambursabile, i s-a acordat Beneficiarului în termenii şi condiţiile din contractul asumat de părţi prin semnătură (art. 1 alin. (3) din Contractul de finanţare x/20.01.2020).
Conform prevederilor Contractului de Finanţare încheiat cu A. S.R.L., Autoritatea Contractantă poate să verifice respectarea criteriilor de eligibilitate şi selecţie pe întreaga perioadă de valabilitate a contractului de finanţare, iar în cazul în care constată nereguli se demarează procedura de recuperare a ajutorului financiar nerambursabil acordat pentru cheltuielile constatate neeligibile.
Structurile AFIR efectuează verificări strict în baza unor proceduri interne acreditate, fapt ce nu înseamnă că în situaţia în care ulterior sunt efectuate alte controale aprofundate de către compartimente specializate sau chiar instituţii externe cu atribuţii de control, beneficiarul este exonerat de răspundere pentru documentele depuse sau acţiunile întreprinse.
Atribuţiile şi activităţile desfăşurate de serviciile din cadrul AFIR sunt clar definite, iar nedepistarea neregulilor la momentul săvârşirii acestora de către beneficiar, în diferitele etape procedurale de selecţie sau implementare a proiectului, nu este un motiv care să atragă exonerarea răspunderii beneficiarului faţă de autoritatea contractantă, cu atât mai mult cu cât din aspectele constatate de AFIR reies neregulile rezultate din verificările ulterioare, iar conform art. 5 alin. 2 din contractul de finanţare, "(...) autorizarea cererilor de plată poate fi invalidată ulterior prin constatarea de nereguli".
Recurenta-pârâtă a susţinut că aspectele invocate de intimată în susţinerea cazului bine justificat nu se pot încadra în categoria acelor circumstanţe de fapt sau de drept care se circumscriu acestei noţiuni şi care, astfel cum s-a reţinut într-o jurisprudentă constantă, se pot referi la necompetenţa autorităţii care a încheiat actul administrativ a cărui suspendare se solicită, lipsa totală a unui temei juridic care să fundamenteze actul ori alte astfel de situaţii care să nu echivaleze cu judecarea fondului cauzei.
În opinia recurentei-reclamante, procesul-verbal contestat cuprinde toate elementele prevăzute de modelul cadrul reglementat de H.G. nr. 875/2011, atât sub aspectul motivelor de fapt cât şi al motivelor de drept care au condus la emiterea titlului de creanţă, care este temeinic motivat, cu indicarea în detaliu a clauzelor contractuale şi dispoziţiilor legale incidente încălcate de beneficiar, fiind nefundamentată aprecierea instanţei potrivit căreia actul administrativ este nemotivat. Chiar dacă actele normative în baza cărora s-a făcut verificare sunt menţionate generic, cap. 7 al actului administrativ a cărui suspendare s-a dispus cuprinde, detaliat, toate dispoziţiile legale si toate clauzele contractuale încălcate de beneficiar, ceea ce face ca aprecierea instanţei potrivit căreia procesul-verbal de constatare este nemotivat în drept să nu se susţină.
Recurenta-pârâtă a reiterat că instanţa de fond a depăşit limitele cu care a fost învestită, încălcând normele materiale reprezentate de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, emiterea actului administrativ a cărui suspendare s-a solicitat fiind consecinţa nerespectării de către reclamantă a dispoziţiilor legale care reglementează condiţiile semnării Cererii de Finanţare care o obligau la respectarea criteriului de selecţie SI punctul P1.3 la punctul 18 -ALTE DOCUMENTE - prin care se prevede că se vor specifica după caz - contracte/precontracte cu producătorii de materie primă conform Ghidului Solicitantului submasura 4.2 Sprijin pentru Investiţii în Procesarea/Marketingul Produselor Agricole 2018.
Referitor la îndeplinirea condiţiei pagubei iminente, recurenta-pârâtă a susţinut că simpla menţionare a existenţei unei creanţe constatate nu duce de facto la constatarea că există o pagubă iminentă, iar la dosar nu s-au depus documente din care să rezulte pericolul care ar duce la producerea unei pagube iminente de natură să justifice suspendarea executării actului administrativ, nefiind astfel probat prejudiciul material, viitor şi previzibil.
Paguba a cărei iminentă producere ar fi înlăturată prin suspendarea executării actului administrativ trebuie să fie indicată şi probată în concret, iar nu presupusă, aşa cum a reţinut instanţa de fond, mai ales că recuperarea prejudiciului produs din culpa reclamantului este obligatorie pentru derularea FEADR în condiţiile impuse de Comunitate, prin actele normative emise de aceasta şi ratificate de Guvernul României, precum şi pentru o judicioasă şi legală gestionare a fondurilor alocate de Comunitate.
Recurenta-pârâtă a arătat că din punct de vedere economic, orice diminuare a patrimoniului este echivalentă cu pagubă, dar din punct de vedere juridic paguba este reprezentată doar de o diminuare ilicită a patrimoniului, astfel că executarea unei obligaţii bugetare, care a fost stabilită printr-un act administrativ şi care se bucură de prezumţia de legalitate, nu poate constitui prin ea însăşi o pagubă în sensul art. 2 alin. (1) lit. ş) din Legea nr. 554/2004.
În concluzie, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat, cu consecinţa respingerii acţiunii formulate de reclamantă.
Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat recurs incident, solicitând casarea în parte a sentinţei recurate, în ceea ce priveşte soluţia dată asupra cererii de acordare a cheltuielilor de judecată.
A susţinut că soluţia de respingere a cererii reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură, este nelegală, deoarece nu prezintă motivele pe care se sprijină, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.. Judecătorul fondului nu a indicat temeiul de drept şi nu a explicat raţionamentul logico-juridic pentru care a ajuns la această soluţie de respingere a cererii de cheltuieli de judecată.
S-a mai apreciat că soluţia instanţei de fond este nelegală, deoarece încalcă formele de procedură prevăzute sub sancţiunea nulităţii, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.
Prima instanţă nu a pus în discuţie excepţia prematurităţii cererii de acordare a cheltuielilor de judecată, fiind încălcate atât contradictorialitatea (art. 14), cât şi oralitatea (art. 15), dreptul la apărare (art. 13) şi dreptul la un proces echitabil (art. 6), principii fundamentale ale procesului civil.
În final, recurenta-reclamantă a susţinut că soluţia instanţei de fond este nelegală, deoarece a fost dată cu interpretarea şi aplicarea eronată a dispoziţiilor art. 453 alin. (1) din C. proc. civ.. Prin admiterea cererii de suspendare formulată de reclamantă, AFIR este partea care a pierdut procesul în fond, fiind astfel în culpă procesuală.
Negând implicit dreptul la recuperarea cheltuielilor de judecată, instanţa de fond generează un prejudiciu societăţii reclamante, care nu poate fi reparat decât în situaţia în care s-ar admite recursul incident.
4. Apărările intimaţilor
Recurenta-reclamantă A. S.R.L. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului formulat de AFIR ca nefondat.
Recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a depus răspuns la întâmpinare, prin care a solicitat respingerea excepţiei nulităţii recursului formulată de reclamantă că neîntemeiată. A solicitat respingerea recursului incident ca inadmisibil, raportat la Decizia ÎCCJ nr. 3/2020.
II. Analiza motivelor de casare
Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată următoarele:
Recursul formulat de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale este nefondat şi va fi respins ca atare.
Reclamanta A. S.R.L. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o cerere vizând suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.01.2024 emis de pârâta Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale până la soluţionarea pe fond a cauzei privind anularea acestui act administrativ.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond.
Cazul bine justificat şi iminenţa unei pagube sunt analizate în funcţie de circumstanţele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua însă decât o analiză sumară a aparenţei dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt şi de drept invocate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl servească şi drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate.
Noţiunea de caz bine justificat a fost definită la art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 ca reprezentând acele împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ.
Prin sentinţa recurată, instanţa a făcut o analiză teoretică a premiselor suspendării executării actului administrativ şi a reţinut că sunt dovedite aspecte ale cazului bine justificat şi ale iminenţei unei pagube în raport cu natura măsurii dispuse de autoritatea publică pârâtă.
Astfel, raportat la înscrisurile depuse la dosar, prima instanţă a reţinut că reclamanta a depus Cererea de finanţare pentru proiectul de investiţii "Dezvoltarea activităţii A. Srl".
În urma evaluării cererii de finanţare proiectul a fost declarat eligibil fără finanţare, nefiind acordat punctajul cu privire la criteriul de selecţie S1, respectiv P1 - Principiul creării lanţurilor alimentare integrate, respectiv integrarea sistemelor de colectare, procesare şi comercializare - 26 puncte, pentru considerentul că, în esenţă, nu au fost depuse, odată cu cererea de finanţare, precontractele cu furnizorii de materie primă.
Proiectul propus de reclamantă a fost aprobat spre finanţare prin admiterea contestaţiei administrative formulate împotriva soluţiei de respingere a cererii de finanţare. Aceeaşi autoritate a reţinut că beneficiarul contestator a depus precontractele nr. x/01.02.2019 şi y/15.03.2019 la solicitarea de informaţii suplimentare precum şi că, în etapa de evaluare, prin Studiul de fezabilitate, au fost identificaţi potenţiali furnizori cu care se pot încheia contracte în etapa de evaluare.
Ulterior, prin Procesul-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare a cărei suspendare se solicită în cauză, emis în urma concluziilor expuse de Curtea de Conturi în urma controlului specific exercitat, s-a reţinut în sarcina societăţii neregula constând în faptul că beneficiarul nu a îndeplinit criteriul de selecţie S1 punctul P1.3 la punctul 18 - ALTE DOCUMENTE al cererii de finanţare, întrucât nu a prezentat precontracte obligatorii la data depunerii proiectului, cum este specificat in Ghidul solicitantului pentru măsura 4.2, în cadrul Fişei de evaluare şi selecţie E1.2-secţiunea B, la criteriul de selecţie S1 punctul P1.3 la punctul 18 - ALTE DOCUMENTE.
Judecătorul fondului a constatat că adoptarea ulterioară a unei alte interpretări din partea autorităţii contractante asupra aceloraşi aspecte, în lipsa altor împrejurări intervenite ulterior, aduce atingere principiului ocrotirii aşteptării legitime create operatorului economic prin conduita anterioară a aceleiaşi autorităţi contractante.
Prin urmare, interpretările contrare ale aceloraşi obligaţii, fără intervenirea unor elemente noi, au fost menite să ofere primei instanţe suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumţia de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond a conţinutului şi legalităţii procesului-verbal şi fără a depăşi cadrul în care este învestit judecătorul unei astfel de cereri.
Nu vor fi analizate susţinerile recurentei-pârâte cu privire la motivarea actului contestat, întrucât instanţa de fond nu a reţinut nemotivarea ca argument care să contureze cazul bine justificat.
În ceea ce priveşte existenţa condiţiei referitoare la paguba iminentă, se reţine că şi aceasta este îndeplinită în cauză, având în vedere atât cuantumul sumei reprezentând valoarea finanţării de restituit, de 3.763.530,47 RON, cât mai ales consecinţa imediată şi directă pe care începerea executării silite în temeiul actului administrativ contestat ar avea-o asupra activităţii societăţii. O temporizare a efectelor procesului-verbal în contextul dat se impune având în vedere gradul de implementare a proiectului de investiţii, necesitatea societăţii de a rula constant sume de bani pentru asigurarea resurselor necesare activităţii, precum şi prezervarea celorlalte investiţii derulate de societate în legătură cu proiectul în discuţie.
În concluzie, fiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, în mod corect prima instanţă a dispus suspendarea executării Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare nr. x/19.01.2024.
Recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. este fondat, urmând ca sentinţa recurată să fie casată în parte, iar cauza să fie trimisă pentru nouă judecată la aceeaşi instanţă, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.
Preliminar, instanţa de recurs constată că nu sunt incidente considerentele Deciziei nr. 3/2020 pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, invocate de recurenta-pârâtă, întrucât criticile reclamantei aduse sentinţei de fond nu vizează proporţionalitatea cheltuielilor de judecată solicitate, ci efectivitatea acestora.
Instanţa de control judiciar constată că judecătorul fondului, respingând cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură, nu a motivat în niciun fel această soluţie şi nici nu a pus în discuţia părţilor excepţia prematurităţii cererii.
Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.
Or, hotărârea recurată nu cuprinde argumentele pentru care a respins cererea reclamantei referitoare la plata cheltuielilor de judecată, ca prematură.
În consecinţă, sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 din C. proc. civ.
Întrucât hotărârea pronunţată de instanţa de fond nu respectă exigenţele procedurale impuse de textele de lege anterior menţionate, în vederea respectării principiilor ce guvernează desfăşurarea procesului civil, cu referire directă la principiul contradictorialităţii şi ţinând cont de necesitatea aplicării efective, iar nu doar formale, a dreptului părţilor la dublul grad de jurisdicţie, se impune casarea în parte a hotărârii şi trimiterea cauzei pentru nouă judecată la aceeaşi instanţă, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.
III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia
În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) şi art. 497 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul formulat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale şi va admite recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A., va casa în parte sentinţa recurată şi va trimite cauza pentru nouă judecată la aceeaşi instanţă, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată, menţinând în rest sentinţa atacată.
PENTRU ACESTE MOTIVE,
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de recurenta-pârâtă Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale împotriva sentinţei civile nr. 51 din 17 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice, ca nefondat.
Admite recursul incident formulat de recurenta-reclamantă A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 51 din 17 aprilie 2024 a Curţii de Apel Bucureşti – secţia a X-a contencios administrativ şi fiscal şi pentru achiziţii publice.
Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza pentru nouă judecată la aceeaşi instanţă, cu privire la capătul de cerere prin care reclamanta a solicitat acordarea cheltuielilor de judecată.
Menţine în rest sentinţa atacată.
Definitivă.
Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, astăzi, 4 decembrie 2024.