Acțiune în contencios administrativ prin care se invocă apărarea unui interes legitim public. Condiția justificării în principal a unui interes legitim privat.
Legea nr.554/2004, art. 1, alin. (1) și art. 8 alin.(1)
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: Acțiune în contencios administrativ
Act administrativ
Interes legitim public
Interes legitim privat
Potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 cu modificările și completările ulterioare, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios, interesul legitim putând fi atât privat, cât și public. Din dispozițiile art.8 alin.(1)ą din aceeași lege, rezultă că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
În raport cu aceste dispoziții, acțiunea îndreptată doar împotriva actului administrativ în temeiul căruia a fost emis actul presupus vătămător, fără ca reclamantul să fi cerut în principal anularea acestuia din urmă - ce a produs efecte directe asupra drepturilor și intereselor sale legitime - nu va putea fi justificată prin invocarea unui interes legitim public.
Î.C.C.J, Secția contencios administrativ și fiscal
Decizia nr. 1054 din 25 februarie 2010
Prin Sentința nr.75/CA din 4 mai 2009, Curtea de Apel Iași - Secția contencios administrativ și fiscal a admis acțiunea formulată de reclamanta TA, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie Iași, și a anulat Ordinul nr.1852 din 7 noiembrie 2008 emis de ministrul sănătății, dispunând suspendarea efectelor acestuia până la rămânerea irevocabilă a cauzei. Prin aceeași sentință, instanța de judecată a respins excepțiile lipsei de interes, a lipsei calității procesuale active a reclamantei și cea a prematurității introducerii acțiunii.
Pentru a pronunța această sentință, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:
Prin Ordinul nr.1852 din 7 noiembrie 2008, s-a dispus desființarea secției clinice gastroenterologie IV cu 25 de paturi și redistribuirea paturilor din această secție către celelalte trei secții clinice, la propunerea Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași cuprinsă în adresa nr. 1774/2008 avizată de către Universitatea de Medicină și Farmacie „Gr. T. Popa” Iași, precum și referatul de aprobare al Direcției Generale Organizare, Resurse Umane, Dezvoltare Profesională și Salarizare nr.11666/2008.
Astfel, managerul Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași, dr. LM, a propus Directorului General Ec. MI al Ministerului Sănătății ca, în vederea creșterii eficienței în funcționarea Institutului, să se dispună „redistribuirea a 5 paturi de la secția clinică gastroenterologie I, precum și a celor 25 de paturi de la Clinica Gastroenterologie IV către secții II și III”. În motivarea acestei propuneri se susține că spațiul existent corespunde perfect acestei structuri propuse și că personalul de specialitate din Secția IV va fi redistribuit pe celelalte Secții ale Institutului, iar actualii șefi de Secții recomandați de Senatul U.M.F., în număr de 3, vor ocupa cele trei funcții de conducere.
A fost motivată această propunere și în sensul necesității creșterii eficienței activității de asistență medicală acordată în ambulatoriul integrat, deoarece în acest fel ar urma să crească numărul de consultații acordate pacienților, obținându-se fonduri suplimentare de la Casa de Asigurări de Sănătate Iași, precum și îmbunătățirea indicatorilor de performanță ai managementului spitalului public în special al celor de calitate și economico-financiari.
Referitor la excepțiile invocate în cauză, prima instanță a apreciat că acestea sunt neîntemeiate, reținând următoarele:
Prin emiterea Ordinului nr.1852 din 07 noiembrie 2008, reclamanta a considerat că au fost înfrânte dispoziții imperative ale legii, sancțiunea decurgând din acest fapt fiind nulitatea absolută a actului, astfel că orice persoană are dreptul de a reclama încălcarea unor dispoziții de ordine publică și de a cere instanței restabilirea ordinii de drept perturbate.
Având în vedere finalitatea urmărită de reclamantă prin interesul său judiciar, respectiv acela al restabilirii ordinii de drept în Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie, instanța de fond a constatat că cererea reclamantei vizează și modul în care instituțiile publice își îndeplinesc atribuțiile, reclamanta justificând, astfel, un interes legitim public.
Având în vedere faptul că, prin Decizia nr.121 din 29.12.2008, emisă de către Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie, s-a dispus transferarea reclamantei din Secția I la Secția II a Institutului, transfer care are la bază același ordin (contestat prin prezenta), prima instanță a considerat că acțiunea reclamantei este justificată și prin prisma unui interes personal.
De asemenea, arată instanța de fond, în ce privește excepția privind prematuritatea introducerii cererii de chemare în judecată, reclamanta s-a adresat Ministerului Sănătății pentru anularea ordinului contestat, la data de 15 decembrie 2008, neprimind, însă, niciun răspuns până la data pronunțării.
Pe fondul cauzei, prima instanță a reținut următoarele:
Conform dispozițiilor art.1 alin.(1) și (6) din Ordinul M.S.P. nr.1836 din 23 octombrie 2007, care prevede atribuțiile managerului interimar al spitalului public, acesta nu avea dreptul de a elabora și semna propunerea nr.1774, care a stat la baza emiterii ordinului contestat, decât în urma analizei activității Institutului în Comitetul director și pe baza propunerilor consiliului medical. Or, arată instanța de fond, nici Comitetul director și nici Consiliul medical nu au fost consultate cu privire la situația eronată înaintată Ministerului Sănătății, materializată în această propunere.
La data de 14.10.2008, Consiliul medical al Institutului era valabil constituit prin decizia nr.25 din 30.06.2006 și avea ca principale atribuții îmbunătățirea standardelor clinice în scopul acordării de servicii medicale de calitate precum și evaluarea activității medicale desfășurate în spital în scopul creșterii performanțelor, context în care raportat la dispozițiile legale directorul general nu putea ignora existența acestui consiliu ci trebuia să analizeze situația structurii organizatorice împreună cu aceste foruri.
De asemenea, se arată în considerentele sentinței atacate, chiar și propunerea prin care s-a solicitat a fi redistribuite 5 paturi din Secția I nu se justifică, în condițiile în care această Secție are cei mai buni indicatori ai activității medicale din toate Secțiile Institutului (aspect ce reiese din rapoartele transmise periodic la INCDS), fiind urmată de Secția IV.
Mai reține instanța de fond că, în urma reorganizării, din actele depuse la dosarul cauzei, rezultă scăderea finanțării de către Casa de Asigurări de sănătate a sumelor alocate fiecărui pacient, cea mai evidentă scădere observându-se la nivelul Secției I, care a fost restructurată, deși a avut întotdeauna cei mai performanți indicatori.
Din fișele de indicatori depuse la dosarul cauzei rezultă, reține de asemenea prima instanță, faptul că noua structură aduce atingere actului medical în condițiile în care în Secția 2 s-au înregistrat în permanență dubluri (au stat câte doi pacienți în pat) în timp ce în Secția 3 au stat câte aproximativ 10 zile cu paturi goale.
De asemenea, se arată în considerentele sentinței recurate, în cauză sunt întrunite dispozițiile art.14 din Legea nr.554/2004, cazurile justificate fiind reprezentate de acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept ce au fost analizate pe larg mai sus, sens în care se impune și suspendarea efectelor Ordinului contestat.
Împotriva acestei sentințe, considerând-o netemeinică și nelegală, au declarat recurs Ministerul Sănătății și Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie Ia și.
Astfel, în recursul formulat, Ministerul Sănătății a invocat, ca temei legal, dispozițiile art.304 pct.8 și 9, art.3041 din Codul de procedură civilă și a susținut, în esență, următoarele critici:
- în mod greșit a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei în invocarea vătămării unui interes public;
- ordinul atacat a avut ca obiect reorganizarea secțiilor clinice din cadrul Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași în scopul eficientizării activității și îmbunătățirii indicatorilor de calitate;
- instanța de fond nu a motivat măsura suspendării executării ordinului atacat;
- în mod greșit a reținut instanța de fond că ordinul atacat este lovit de nulitate.
În recursul formulat, Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie Ia și a invocat dispozițiile art.3041 din Codul de procedură civilă și a susținut, în esență, următoarele critici:
- în mod greșit a respins instanța de fond excepția lipsei calității procesuale active a reclamantei, reținând în mod eronat că Decizia nr.121/ 2008 ar vătăma un interes personal al reclamantei, ceea ce ar justifica invocarea vătămării unui interes public prin ordinul atacat;
- în mod greșit a respins instanța de fond excepția prematurității acțiunii formulate, deși reclamanta nu a parcurs procedura plângerii prealabile în condițiile art.7 alin.(1) din Legea nr.554/2004;
- în mod greșit a reținut instanța de fond că Ordinul nr.1852/2008 este nelegal pentru că propunerea de reorganizare a secțiilor institutului s-a făcut fără să fi existat o analiză din partea Comitetului director.
Intimata-reclamantă a depus întâmpinare prin care a răspuns criticilor formulate de către autoritățile recurente, susținând că hotărârea instanței de fond este legală și temeinică și solicitând respingerea recursurilor.
Recursurile sunt întemeiate pentru motivele care vor fi prezentate în continuare.
A șa cum s-a arătat și în expunerea rezumativă prezentată mai sus, în cauză, este necontestat că prin Ordinul nr.1852/2008 emis de ministrul Sănătății Publice a fost modificat Ordinul nr.1197/2008 și s-a dispus reorganizarea Institutului de Gastroenterologie și Hepatologie Iași în sensul desființării uneia dintre cele 4 secții clinice de gastroenterologie și redistribuirea personalului și a posturilor la celelalte trei secții clinice de gastroenterologie, la propunerea managerului institutului.
Pentru a respinge excepția lipsei calității procesuale active a intimatei-reclamante în ceea ce privește cererea de anulare a acestui ordin prin invocarea unui interes legitim public, instanța de fond a reținut că „acțiunea este justificată prin prisma unui interes personal”, având în vedere „faptul că prin decizia nr.121/2008 emisă de către Institutul de Gastroenterologie și Hepatologie Iași s-a dispus transferarea reclamantei din Secția I la Secția a II-a a institutului, transfer ce are la bază același ordin (contestat).
Este adevărat că potrivit art.1 alin.(1) din Legea nr.554/2004 cu modificările și completările ulterioare, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ, se poate adresa instanței de contencios, interesul legitim putând fi atât privat, cât și public, precum în cauza de față.
Dar, din dispozițiile art.8 alin.(1) din aceeași lege, rezultă că persoanele fizice pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.
Or, în cauza de față, obiectul acțiunii formulate de către reclamanta-intimată îl formează anularea Ordinului nr.1852/2008 prin invocarea unui interes legitim public, așa cum reține și instanța de fond, fără ca intimata-reclamantă să fi cerut, în principal, anularea Deciziei nr.121/2008, în legătură cu care instanța de fond a reținut că ar fi vătămat acesteia un interes privat prin faptul că s-ar fi dispus transferarea sa de la Secția I la Secția a II-a.
Astfel fiind, rezultă că instanța de fond a soluționat în mod greșit excepția privind legitimarea procesuală activă a reclamantei.
În ceea ce privește soluția dată excepției de prematuritate, instanța de fond reține în mod corect că intimata-reclamantă s-a adresat cu plângere prealabilă, prin care a cerut anularea ordinului în litigiu, la data de 15 decembrie 2008, dar omite să menționeze că la aceeași dată a fost depusă la oficiul poștal și acțiunea adresată instanței de contencios administrativ pentru anularea ordinului respectiv.
Or, potrivit art.7 alin.(1) coroborat cu art.11 alin.(1) din Legea nr.554/ 2004 cu modificările și completările ulterioare, rezultă că cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ se pot introduce la instanța de contencios administrativ fie după data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă, fie după data expirării termenului legal de 30 de zile de soluționare a plângerii prealabile sau, respectiv, data expirării termenului legal de soluționare a cererii, ceea ce face ca soluția instanței de fond să fie nelegală și din acest punct de vedere.
În ceea ce privește soluționarea pe fond a cauzei, pentru a anula Ordinul nr.1852/2008, Curtea de apel a reținut că acest ordin este lovit de nulitate pentru că a fost emis la propunerea unui manager interimar care nu avea atribuția să facă o astfel de propunere, fără ca această cerință să constituie o condiție de validitate a actului administrativ atacat.
Astfel, potrivit art.174 alin.(31) din Legea nr.95/2006 privind reforma în sănătate, introdus prin Legea nr.264/2007, structura organizatorică a unităților sanitare publice cu paturi din subordinea Ministerului Sănătății se aprobă prin ordin al ministrului, la propunerea managerului sau la inițiativa Ministerului Sănătății.
Deci, din moment ce inițiativa emiterii ordinului respectiv este lăsată la opțiunea emitentului, rezultă că numai lipsa oricărei propuneri ar fi putut atrage nulitatea ordinului atacat, în timp ce, în cauză, dispozițiile legale au fost respectate în ambele ipoteze, propunerea managerului institutului fiind însușită și de compartimentul de specialitate al ministerului, fiind aprobată de șeful Direcției generale organizare, resurse umane, dezvoltare profesională și salarizare.
În fine, instanța de fond reține că actul administrativ este nelegal și pentru faptul că măsurile organizatorice nu se impuneau, din moment ce, în perioada următoare reorganizării secțiilor, activitatea acestora a fost afectată în mod negativ, dar acest aspect excede competenței unei instanțe de contencios administrativ, care este obligată de dispozițiile generale ale Legii nr.554/ 2004 să-și limiteze controlul la legalitatea actului administrativ, cu excluderea oricăror analize, constatări și judecăți referitoare la oportunitatea, eficacitatea și eficiența activității structurilor puterii executiv-administrative.
În ceea ce privește măsura suspendării executării Ordinului nr.1852/ 2008, soluția instanței de fond este, de asemenea nelegală, fiind nemotivată, din moment ce totul s-a rezumat la o simplă afirmație referitoare la existența unui caz bine justificat în condițiile art.14 din Legea nr.554/2004.
În concluzie, instanța de recurs a admis ambele recursuri și a casat sentința atacată ca fiind nelegală și netemeinică și, rejudecând cauza, a respins acțiunea pentru motivele prezentate în considerentele de mai sus.