Act administrativ. Imposibilitatea invocării în cadrul aceluiași litigiu a nelegalităţii unui act, atât pe cale principală – prin acţiune în anulare, cât și pe cale incidentală – prin excepţia de nelegalitate. Principiul primordialităţii dreptului comunitar.
Legea nr. 554/2004, art. 4
Constituţia României, art. 148 alin. (2)
Cuprins pe materii: Drept administrativ
Indice alfabetic: Act administrativ cu caracter individual
Excepţie de nelegalitate
Principiul priorităţii de aplicare a dreptului comunitar
Principiul electa una via.
Prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul naţional nu înseamnă că prevederile naţionale nu se aplică sau sunt inexistente, ci doar că, în baza principiului priorităţii de aplicare, norma de drept intern nu se aplică atunci când este în conflict cu o normă comunitară.
Ceea ce este caracteristic excepţiei de nelegalitate în dreptul comunitar este reglementarea acesteia, atunci când se aplică actelor individuale, ca o procedură accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale și care nu poate fi invocată de persoanele particulare împotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei acţiuni directe în anulare, dar a expirat termenul legal.
Interpretarea dată de instanţa naţională dispoziţiilor art. 4 din Legea nr. 554/2004, în sensul că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată în același timp, în cadrul aceluiași litigiu și pe calea acţiunii directe și pe cale incidentă, este așadar în deplină concordanţă cu dispoziţiile și principiile legale comunitare.
I.C.C.J. , Secţia de contencios administrativ și fiscal
Decizia nr. 3196 din 9 iunie 2009
Prin Decizia nr.333 din 22.01.2009, Înalta Curte de Casaţie și Justiţie - Secţia de contencios administrativ și fiscal a admis recursul declarat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice a municipiului București, împotriva sentinţei civile nr.2707 din 01.10.2008 a Curţii de Apel București - Secţia a VIII- a contencios administrativ și fiscal și a modificat sentinţa atacată în sensul că a respins ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate a deciziei nr.386011 din 23.08.2005 emisă de Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - Direcţia Generală a Finanţelor Publice a municipiului București, invocată de SC UEC SA și totodată a respins acţiunea reclamantei ca nefondată.
Pentru a decide astfel, instanţa supremă a reţinut, în esenţă că prima instanţă a făcut o greșită aplicare a prevederilor art.4 din Legea nr.554/2004 atunci când a considerat admisibilă excepţia de nelegalitate a deciziei de rambursare nr.386011/2005. Instanţa de control judiciar a apreciat că scopul invocării excepţiei de nelegalitate este înlăturarea actului administrativ din proces și nu obţinerea unui răspuns favorabil la cererea de rambursare TVA formulată în speţă, ceea ce ar induce ideea obligării autorităţii publice, prin soluţia dată asupra excepţiei, de a acţiona într-un anumit mod.
Totodată, a considerat că nelegalitatea unui act administrativ nu poate fi invocată, în același timp în cadrul aceluiași litigiu, atât pe calea acţiunii directe în contencios administrativ, cât și pe calea incidentă a excepţiei de nelegalitate, și a apreciat că excepţia de nelegalitate invocată de reclamantă în cauză este inadmisibilă, atâta vreme cât refuzul considerat nejustificat de rezolvare a cererii de rambursare a TVA constituie și obiectul acţiunii principale.
Instanţa de recurs și-a motivat soluţia și prin trimiterea la dispoziţiile art.205 Cod procedură fiscală potrivit cărora, în materie fiscală, persoana care se consideră lezată în drepturile sau în interesele legitime prin refuzul explicit sau tacit de rezolvare a unei cereri, are la îndemână procedura specială de contestare reglementată de Titlul IX al Codului de procedură fiscală.
Cum în speţă refuzul de rambursare a TVA nu a fost contestat de reclamantă pe calea prevăzută de art.205 din Codul de procedură fiscală, iar excepţia de nelegalitate are caracter inadmisibil, instanţa de recurs a apreciat că admiterea acţiunii și recunoașterea pe cale judiciară a dreptului la rambursarea TVA este lipsită de fundament juridic.
Împotriva acestei hotărâri a formulat cerere de revizuire SC UEC SA, în contradictoriu cu intimata Direcţia Generală a Finanţelor Publice a municipiului București, întemeiată pe prevederile art.21 alin.2 din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
În motivarea cererii de revizuire, revizuienta prezentând și un scurt istoric al litigiului a invocat următoarele:
- decizia atacată a fost pronunţată cu încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar dintr-o dublă perspectivă, atât în ceea ce privește soluţia pronunţată asupra excepţiei de nelegalitate, cât și referitor la soluţia pronunţată cu privire la fondul cauzei.
- în ceea ce privește excepţia de nelegalitate s-a susţinut că soluţia pronunţată este contrară dreptului comunitar, raportat la prevederile art.241 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană (Tratatul CE), cu referire la art.230 din același tratat, care, în esenţă, în opinia revizuientei nu condiţionează invocarea excepţiei de nelegalitate nici de existenţa unei alte proceduri speciale și nici de parcurgerea vreunei proceduri prealabile, astfel că în mod greșit instanţa de fond a respins excepţia de nelegalitate ca inadmisibilă motivat de împrejurarea că persoana interesată ar avea la îndemână o altă procedură specială de contestare reglementată de codul de procedură fiscală;
- din interpretarea art.241 din Tratatul CE rezultă concluzia că excepţia de nelegalitate în dreptul comunitar poate fi invocată oricând;
- greșit a reţinut instanţa de recurs că revizuienta ar fi invocat nelegalitatea unui act administrativ atât pe calea excepţiei de nelegalitate cât și pe calea acţiunii principale, textul comunitar (art.241 TCE) nefăcând o astfel de distincţie;
- în ceea ce privește soluţia pronunţată asupra fondului cauzei cu privire la respingerea cererii de rambursare a TVA, au fost de asemenea nesocotite normele comunitare cuprinse în Directiva nr.388/1977/CEE – titlul XI și în Directiva nr.112/2006/CE – art.167 și 168, al căror conţinut a fost reprodus, raportat la care concluzia instanţei în sensul că suma solicitată la rambursare nu putea fi rambursată întrucât nu fusese achitată la data scadenţei, este eronată.
Examinând cererea de revizuire formulată, în raport cu prevederile art.21 din Legea nr.554/2004, republicată, Înalta Curte reţine că aceasta nu este întemeiată, astfel că urmează a fi respinsă, în considerarea celor în continuare arătate.
Potrivit art.21 din Legea nr.5154/2004 republicată, constituie motiv de revizuire care se adaugă la cele prevăzute de Codul de procedură civilă, pronunţarea hotărârilor rămase definitive și irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art.148 alin.2, coroborat cu art.20 alin.2 din Constituţia României, republicată.
În sensul prevederilor arătate, prioritatea normelor comunitare se examinează faţă de normele naţionale contrare.
Prioritatea dreptului comunitar faţă de dreptul naţional nu înseamnă că prevederile naţionale nu se aplică sau că sunt inexistente, ci doar că, în baza principiului priorităţii de aplicare norma de drept intern nu se aplică atunci când este în conflict cu o normă comunitară.
Norma naţională se aplică însă, în continuare, în toate situaţiile în care ea nu se află în conflict cu norma comunitară.
Din această perspectivă, în ceea ce privește excepţia de nelegalitate, mutatis mudandis, Înalta Curte reţine că nu este îndeplinită cerinţa art.21 din Legea nr.554/2004, republicată, întrucât nu se poate susţine că reglementarea cuprinsă în art.4 din legea naţională se află în conflict sau este contrară normei comunitare la care s-a făcut referire, respectiv art.241 cu raportare la art.230 din Tratatul CE.
Independent de caracteristica comună ce se degajă din examinarea normelor naţionale și a celor comunitare, constând în aceea că excepţia de nelegalitate este reglementată ca fiind un mijloc de apărare, sunt de remarcat obiectul specific și particularităţile conţinutului normelor comunitare la care a făcut trimitere revizuienta și despre care, nu se poate susţine că se află în conflict cu reglementare prevăzută în art.4 din Legea nr.554/2004.
Astfel, potrivit art.241 din Tratatul CE "Fara a fi afectata de expirarea termenului prevăzut la articolul 230 paragraful al 'cincilea, in cazul unui litigiu privind un regulament adoptat in comun de Parlamentul European si de Consiliu sau un regulament al Consiliului, al Comisiei ori al Băncii Centrale Europene, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute in art.230 paragraful 2, pentru a invoca in fata Curţii de Justiţie inaplicabilitatea acestui regulament" Totodată prevederile art.230 la care art.241 fac trimitere, stipulează:
„Curtea de Justiţie controlează legalitatea actelor adoptate in comun de Parlamentul European si de Consiliu, ale Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a actelor Parlamentului European menite să producă efecte juridice faţă de terţi.
In acest scop. Curtea are competenţa să se pronunţe cu privire la acţiunile formulate de un stat membru, de Parlamentul European, de Consiliu sau de Comisie, pentru motive de necompetenţă, de încălcare a unor norme fundamentale de procedură, de încălcare a tratatelor sau a oricărei norme de drept privind aplicarea acesteia ori de abuz de putere.
În aceleași condiţii Curtea are competenţa să se pronunţe cu privire la acţiunile formulate de Curtea de Conturi si de Banca Centrală Europeană, care urmăresc salvgardarea prerogativelor acestora.
Orice persoană fizică sau juridică poate, formula, in aceleași condiţii, o acţiune împotriva unei decizii al cărei destinatar este sau împotriva unei decizii care, deși in forma unui regulament sau a unei decizii adresa unei alte persoane, o privesc direct și individual.
Acţiunile prevăzute de prezentul articol trebuie formulate in termen de două luni, după caz, de la publicarea măsurii, de la notificarea acesteia reclamantului sau, în lipsă,, de la data la care reclamantul a luat cunoștinţă de actul respectiv”.
Independent de conţinutul specific al normelor comunitare enunţate, este de menţionat, astfel după cum s-a evidenţiat și în doctrina de specialitate că ceea ce este caracteristic excepţiei de nelegalitate în dreptul comunitar este reglementarea acesteia, atunci când se aplică actelor individuale, ca o procedură accesorie cererii principale de anulare a deciziei individuale și care nu poate fi invocată de persoanele particulare împotriva unui act care putea fi contestat pe calea unei acţiuni directe în anulare, dar a expirat termenul legal.
Faţă de cele arătate, raportat la modalitatea concretă de aplicare și de interpretare de către instanţa de recurs, în soluţionarea și pronunţarea Deciziei nr.333/2009, a excepţiei de nelegalitate a actului administrativ unilateral cu caracter individual, menţionat, în sensul că nu se poate tinde prin acest mijloc procedural la obţinerea unui răspuns la o solicitare, ceea ce ar presupune obligarea autorităţii publice la a acţiona într-un anumit fel, nu se poate susţine așadar că norma comunitară este contrazisă, fie în conţinutul fie în spiritul său.
Aceiași concluzie își găsește pe deplin valabilitatea și în ceea ce privește considerentul instanţei de recurs în sensul că nelegalitatea unui act administrativ, raportat la art.4 din Legea nr.554/2004, republicată nu poate fi invocată, în același timp în cadrul aceluiași litigiu și pe calea acţiunii directe și pe cale incidentă.
În fine, pe aspectul modalităţii în care instanţa de recurs a soluţionat excepţia invocată este de arătat și împrejurarea că argumentele mai sus examinate au fundamentat decizia de respingere ca inadmisibilă a excepţiei de nelegalitate, observaţia referitoare la procedura aplicată în materie fiscală, potrivit art.205 alin.2 Cod procedură fiscală fiind numai de ordin subsidiar, fără a fi primordial determinantă, astfel că toate susţinerile revizuientei pe acest aspect vor fi apreciate ca irelevante și înlăturate ca atare.
Înalta Curte urmează să respingă ca atare și susţinerile revizuientei, formulate în calea extraordinară de atac vizând incompatibilitatea soluţiei pronunţate cu normele comunitare în materie de rambursare de TVA reţinând, din cuprinsul deciziei atacate, că soluţia de respingere pe fond a acţiunii reclamantei a fost atrasă și legal fundamentată după cum cu temei s-a reţinut, de soluţia dată asupra excepţiei de nelegalitate invocată, respinsă ca inadmisibilă.
Argumentele suplimentare, vizând chiar poziţia de recunoaștere din partea revizuientei, reţinută de către instanţă nu fac decât să consolideze soluţia adoptată și coerent motivată, aspect în raport de care nu se impune reexaminarea, în conţinut, a normelor naţionale ca și a celor comunitare ce reglementează rambursarea de TVA.
În fine, Înalta Curte investită cu soluţionarea prezentei cereri de revizuire, menţionează și împrejurarea că revizuienta – intimată nu a invocat prioritatea dreptului comunitar cu ocazia soluţionării cauzei în fond și în recurs iar instanţa a refuzat să ia în discuţie acest aspect.
Faţă de toate cele mai sus arătate, în temeiul art.21 din Legea nr.554/2004, republicată cererea de revizuire a fost respinsă ca neîntemeiată.