Act administrativ cu caracter normativ în sectorul feroviar. Cerinţa solicitării avizului consultativ al Consiliului Economic și Social în vederea emiterii acestuia. Nerespectare. Consecinţe.
Legea nr. 109/1997, art. 7
Actul administrativ cu caracter normativ care prin obiectul său de reglementare se situează în categoria celor prevăzute de art. 5 lit. b) din Legea nr. 109/1997, este supus potrivit art. 7 din aceeași lege, condiţiei privind obţinerea avizului Consiliului Economic și Social, condiţie procedurală anterioară emiterii actului, a cărei neîndeplinire atrage nulitatea actului.
Împrejurarea că actul normativ a fost adoptat la recomandarea Comisiei Europene nu înlătură această obligaţie, întrucât recomandarea ca instrument de orientare a legislaţiilor naţionale din statele comunitare, nu poate fi invocată drept temei al ocolirii normelor naţionale de tehnică legislativă și de elaborare a actelor normative interne.
Î.C.C.J., Secţia de contencios administrativ și fiscal,
Decizia nr.487 din 26 ianuarie 2007
Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel București, la data de 24 octombrie 2005, reclamanta Federaţia Mecanicilor de Locomotivă din România a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României și Ministerul Transporturilor, Construcţiilor și Turismului, anularea H.G. nr.817/2005 publicată în M.Of. al României, Partea I, nr.738 din 15.08.2005.
În motivarea acţiunii, reclamanta a arătat că Guvernul României a adoptat hotărârea în discuţie fără avizul consultativ prealabil al Consiliului Economic și Social prevăzut de art.7 din Legea nr.109/1997, motiv pentru care aceasta nu a avut cunoștinţă de elaborarea actului normativ, neputând astfel că își exercite dreptul de a formula propuneri, sugestii sau opinii cu privire la proiectul de act normativ.
În cauză a intervenit Confederaţia Naţională Sindicală Cartel Alfa, atât în interes propriu, conform art.13 alin.(1) din Legea nr.109/1997, precum și în interesul reclamantei.
Prin sentinţa civilă nr.468 din 28 februarie 2006 a Curţii de Apel București – Secţia a VIII-a Contencios Administrativ și Fiscal, a fost respinsă excepţia privind lipsa calităţii procesuale active a reclamantei și intervenientei, instanţa respingând pe fond atât acţiunea principală cât și cererile de intervenţie formulate.
Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa, în raport cu excepţia invocată de pârâtul Ministerul Transporturilor, Construcţiilor și Turismului, a reţinut că reclamanta justifică legitimitate procesuală activă, atâta timp cât susţine că organizaţia sindicală la care este afiliată, respectiv Confederaţia Naţională Sindicală Cartel Alfa, membră în Consiliul Economic și Social, nu a fost consultată la elaborarea actului normativ examinat.
În ce privește fondul cauzei, instanţa a reţinut pe de o parte, că necesitatea emiterii actului în speţă a rezultat dintr-o recomandare a Comisiei Europene, în vederea armonizării legislaţiei naţionale cu cea comunitară și creării unor instituţii similare celor comunitare, iar pe de altă parte, că în cuprinsul hotărârii de guvern examinate, nu se regăsesc dispoziţii care să poată fi încadrate în prevederile art.5 lit.b) din Legea nr.109/1997, astfel încât solicitarea avizului Consiliului Economic și Social nu era obligatorie.
Sentinţa menţionată a fost atacată cu recurs, în termenul legal, de către reclamantă și de intervenientă, pentru motive identice pe care le-au încadrat în prevederile art.304 pct.7 și 9 și art.3041 Cod procedură civilă.
În dezvoltarea motivului de recurs prevăzut de art.304 pct.9 C.proc.civ. fiecare dintre recurente a arătat că instanţa de fond a pronunţat o hotărâre cu încălcarea prevederilor art.5 lit.b din Legea nr.109/1997, în condiţiile în care H.G. nr.817/2005 privește funcţionarea și creșterea competitivităţii administratorului infrastructurii feroviare, încadrându-se în domeniile pentru care la elaborarea actului normativ era obligatoriu avizul consultativ al Consiliului Economic și Social.
Cu privire la critica întemeiată pe prevederile art.304 pct.7 C.proc.civ. recurentele au arătat că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, în sensul că, deși prin cererea de chemare în judecată a fost invocată și încălcarea dispoziţiilor art.6 alin. (1) din Legea nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică – aspect reţinut de instanţă în considerentele sentinţei, cererea de chemare în judecată și cererea de intervenţie au fost respinse ca neîntemeiate cu motivarea că în cuprinsul hotărârii de guvern nu se regăsesc dispoziţii care să poată fi încadrate în prevederile art.5 lit.b din Legea nr.109/1997.
De asemenea, recurentele au arătat că sentinţa cuprinde și motive străine de natura pricinii, întrucât referirile instanţei la Nota de fundamentare a actului atacat, potrivit căreia necesitatea emiterii acestuia a rezultat din recomandarea Comisiei Europene, cuprinsă în Raportul de ţară pe anul 2004, în vederea armonizării legislaţiei naţionale cu cea comunitară și creării unor instituţii similare cu cele comunitare, pentru îndeplinirea criteriilor necesare aderării, nu au nici o legătură cu motivele invocate prin cererea de chemare în judecată și cea de intervenţie.
Prin notele scrise depuse la dosar la data de 26.01.2007, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor, Construcţiilor și Turismului a arătat că sentinţa recurată este legală, pentru că, raportat la obiectul H.G. nr.817/2005, avizul Consiliului Economic și Social nu era obligatoriu pentru adoptarea acesteia, dispoziţiile art.7 din Legea nr.109/2005 fiind limitative.
A mai arătat că avizul Consiliului Economic și Social este consultativ și nu obligatoriu, astfel încât lipsa lui nu atrage nulitatea actului normativ adoptat.
Mai mult decât atât, recurentele nu au indicat – în opinia recurentului – care este dreptul lor recunoscut de lege, încălcat prin H.G. nr.817/2005, având în vedere că Legea nr.109/1997 stabilește care sunt actele normative care trebuie supuse avizării Consiliului Economic și Social, iar recurentele nu se identifică și nici nu au acţionat în numele acestuia.
Cu privire la motivul de recurs constând în încălcarea prevederilor Legii nr.52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, intimatul a arătat că H.G. nr.817/2005 nu se încadrează în prevederile art.6, raportat la art.3 lit.a) din Legea nr.52/2003, pentru că nu este un act normativ cu aplicabilitate generală, ci are o aplicare limitată, raportată la obiectul reglementării – strategia pe termen lung a sectorului feroviar în vederea restabilirii echilibrului financiar al administratorului infrastructurii și în vederea modernizării și reînnoirii infrastructurii.
Examinând cauza Înalta Curte constată că recursurile sunt fondate.
Potrivit art.5 din Legea nr.109/1997, așa cum a fost modificată prin Legea nr.58/2003, în forma în vigoare la data adoptării H.G. nr.817/2005, „Consiliul Economic și Social analizează situaţia economică și socială a ţării și face propuneri Guvernului și Parlamentului, în condiţiile prevăzute de lege, privind:
a) restructurarea și dezvoltarea economiei naţionale;
b) privatizarea, funcţionarea și creșterea competitivităţii agenţilor economici;
c) relaţiile de muncă și politica salarială;
d) protecţia socială și ocrotirea sănătăţii;
e) învăţământul, cercetarea și cultura;
f) politicile monetare, financiare, fiscale și de venituri”.
În temeiul art.7 din aceeași lege, iniţiatorii proiectelor de acte normative și de programe și strategii naţionale sau sectoriale care privesc domeniile prevăzute la art.5 au obligaţia de a solicita pentru acestea avizul consultativ al Consiliului Economic și Social, aviz care va însoţi obligatoriu proiectul de act normativ, de program sau de strategie până la adoptare.
Obiectul de reglementare al H.G. nr.817/2005 pentru aprobarea Planului privind strategia pe termen lung a sectorului feroviar în vederea restabilirii echilibrului financiar al administratorului infrastructurii și în vederea modernizării și reînnoirii infrastructurii plasează acest act normativ în categoria celor prevăzute de art.5 lit.b) din Legea nr.109/1997, pentru care era obligatorie obţinerea avizului Consiliului Economic și Social, conform art.7 din aceeași lege.
Din această perspectivă, sentinţa atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale menţionate, motivul de recurs prevăzut de art.304 pct.9 fiind întemeiat.
Împrejurarea că H.G. nr.817/2005 a fost adoptată la recomandarea Comisiei Europene în urma Raportului de ţară pe anul 2004, nu înlătură obligaţia respectării cerinţelor impuse de art.7 din Legea nr.109/1997, pentru că recomandarea exprimă numai o opinie a instituţiei comunitare, fără caracter obligatoriu. Ea produce efecte juridice indirecte, constând în orientarea comportamentului destinatarilor și este de natură să lămurească interpretarea unor dispoziţii naţionale sau comunitare (C.J.C.E, cauza C – 322/88, Grimaldi/ F, hotărârea din 13 decembrie 1989), dar nu poate fi invocată drept temei al ocolirii normelor naţionale de tehnică legislativă și de elaborare a actelor normative.
Nu poate fi reţinută apărarea intimatului-pârât, în sensul că avizul prevăzut de art.7 din Legea nr.109/1997 este consultativ și nu obligatoriu, pentru că avizul consultativ se caracterizează prin aceea că autoritatea publică în a cărei competenţă intră emiterea unui act este obligată să solicite avizul, dar are libertatea de a aprecia dacă se conformează sau nu conţinutului acestuia.
Existenţa avizului consultativ este deci o condiţie procedurală anterioară emiterii unui act administrativ, cu caracter obligatoriu, a cărei neîndeplinire atrage nulitatea actului.
Neîntemeiată este și susţinerea intimatului-pârât Ministerul Transporturilor, Construcţiilor și Turismului, în sensul că lipsa avizului ar fi putut fi invocată numai de organismul competent să îl emită, în speţă, Consiliul Economic și Social.
În calitate de organizaţie sindicală federativă, reunind formaţiunile sindicale constituite în cadrul societăţilor de transport feroviar, recurenta-reclamantă se încadrează în categoria persoanelor vătămate definite de art.2 alin.(1) lit.a) teza ultimă din Legea nr.554/2004 – organisme sociale care invocă vătămarea unui interes public, vizând ordinea de drept.
La rândul său, intervenienta face parte dintre confederaţiile sindicale reprezentative la nivel naţional care, conform art.13 alin. (1) lit.b) din Legea nr.109/1997, au dreptul de a desemna o parte dintre membrii Consiliului Economic și Social – organism al cărui aviz nu a fost solicitat.
Găsind întemeiat motivul de recurs prevăzut de art.304 pct.9 Cod procedură civilă, Curtea a constatat că examinarea criticii fondate pe prevederile art.304 pct.7 C.proc.civ. a devenit inutilă.
În consecinţă, Înalta Curte a admis ambele recursuri, potrivit art.312 alin. (1) C.proc.civ. și art.20 alin. (3) din Legea nr.554/2004, a casat sentinţa atacată și rejudecând cauza, a admis acţiunea și cererea de intervenţie a anulat hotărârea de guvern nr.817/2005.