ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII
Decizie nr. 2/2015 din 19/01/2015 Dosar nr. 8/2014
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 117 din 13/02/2015
Iulia Cristina Tarcea - vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului
Lavinia Curelea - preşedintele Secţiei I civile
Roxana Popa - preşedintele delegat al Secţiei a II-a civile
Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal
Corina Michaela Jîjîie - preşedintele Secţiei penale
Carmen Sîrbu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Gheorghiţa Luţac - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Iuliana Rîciu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal, judecător-raportor
Dana Iarina Vartires - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Iuliana Măiereanu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Angelica Denisa Stă - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Emanuel Albu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal, judecător-raportor
Carmen Maria Ilie - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Viorica Iancu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Gabriela Elena Bogasiu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Carmen Magdalena Frumuşelu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Veronica Năstasie - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Elena Floarea - judecător la Secţia I civilă
Mihaela Tăbârcă - judecător la Secţia I civilă
Mărioara Isailă - judecător la Secţia a II-a civilă
Marian Budă - judecător la Secţia a II-a civilă
Luciana Mera - judecător la Secţia penală
Ioana Alina Ilie - judecător la Secţia penală
Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 8/2014 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul de procedură civilă) şi ale art. 271 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare.
Şedinţa este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror-şef adjunct Antonia Eleonora Constantin.
La şedinţa de judecată participă domnul magistratul-asistent- şef Bogdan Georgescu.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj privind stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul plângerii împotriva hotărârilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în aplicarea art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare.
După prezentarea referatului cauzei de către magistratul-asistent, preşedintele completului acordă cuvântul reprezentantului procurorului general.
Reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pune concluzii de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale, expunând argumentele cuprinse în punctul de vedere depus la dosar.
Preşedintele completului, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, constatând că nu sunt întrebări de formulat din partea membrilor completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
1. Problema de drept care a generat practica neunitară
Prin recursul în interesul legii formulat Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj se arată că nu există un punct de vedere unitar în practica judiciară cu referire la stabilirea taxei judiciare de timbru în cazul plângerii formulate împotriva hotărârilor Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în aplicarea art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare, în cuprinsul prezentului decizii, Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006).
2. Examenul jurisprudenţial
Prin recursul în interesul legii se arată că, în practica judiciară, nu există un punct de vedere unitar cu privire la interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor menţionate la pct. 1, fiind ataşate hotărâri judecătoreşti definitive, în sensul art. 515 din Codul de procedură civilă.
3. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătoreşti
3.1. Într-o orientare jurisprudenţială, instanţele au interpretat dispoziţiile art. 2851 raportate la prevederile art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 în sensul că plângerea este supusă taxei judiciare în sumă fixă de 2 lei, respectiv de 4 lei.
În acest sens, instanţele au reţinut că art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 este o normă incompletă, deoarece face trimitere la un alt text de lege cu ajutorul căruia poate fi interpretată şi aplicată, respectiv la art. 28717 din ordonanţa de urgenţă, text introdus prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 19/2009 privind unele măsuri în domeniul legislaţiei referitoare la achiziţiile publice, aprobată prin Legea nr. 346/2013, în cuprinsul secţiunii a 9-a - "Soluţionarea litigiilor în instanţă" a capitolului IX - "Soluţionarea contestaţiilor" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
Plângerea a fost calificată ca o cale de atac specifică materiei achiziţiilor publice şi, având ca obiect decizia adoptată de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor în soluţionarea contestaţiei formulate împotriva unui act administrativ, nu are legătură nemijlocită cu un contract deja încheiat ori cu repararea prejudiciului cauzat.
În raport cu prevederile art. 255 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, contestaţia administrativă de competenţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi, ulterior, plângerea împotriva deciziei pronunţate de Consiliu se situează, de regulă, în faza precontractuală şi nu în etapa ulterioară încheierii contractului de achiziţie publică.
Din această perspectivă, s-a considerat că dispoziţiile art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 fac trimitere la suma de 4 lei prevăzută expres la art. 28717 alin. (2) din ordonanţa de urgenţă, deoarece acest text vizează ipoteza căreia i se circumscrie plângerea, ca cerere neevaluabilă în bani.
Unele nuanţări ale acestei opinii pornesc de la aplicarea directă a dispoziţiilor art. 16 lit. a) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, dar care se referă la stabilirea taxei judiciare de timbru pentru contenciosul administrativ de drept comun, aşa cum rezultă şi din prevederile art. 17 alin. (2) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, care fac trimitere la reglementarea de drept comun în materia taxelor judiciare de timbru.
3.2. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele au apreciat că plângerea este supusă taxei judiciare de timbru la valoare, conform art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
În acest sens, s-a argumentat că art. 2851 face trimitere la sumele prevăzute de art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, fiind aplicabile dispoziţiile primului alineat al acestui ultim articol referitoare la anumite sume de bani.
Pe de altă parte, s-a apreciat că stabilirea taxei judiciare de timbru se face în funcţie de valoarea contractului care urmează să fie atribuit, estimată conform prevederilor art. 23 şi ale capitolului II - "Reguli comune aplicabile pentru atribuirea contractului de achiziţie publică", secţiunea a 2-a - "Reguli de estimare a valorii contractului de achiziţie publică" din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, indicator utilizat de altfel şi pentru aplicarea altor instituţii aferente procedurii de achiziţii publice (spre exemplu, art. 2562 pentru calculul termenului de introducere a contestaţiei la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor).
Totodată, s-a considerat că stabilirea taxelor judiciare de timbru la valoare se impune şi din perspectiva aspectelor cuprinse în Nota de fundamentare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 76/2010 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, prin care a fost introdus art. 2851.
În acelaşi sens, s-a apreciat că stabilirea taxei judiciare de timbru la valoare rezultă şi din interpretarea gramaticală a prevederilor art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, care conţine o normă de trimitere la "sumele" prevăzute la art. 28717 din ordonanţa de urgenţă.
De asemenea, în considerarea principiului potrivit căruia în situaţii identice se impun soluţii identice, a fost invocat argumentul referitor la egalitatea de tratament între persoanele care aleg calea contestaţiei la Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor şi cele care aleg calea procedurii contencioase în faţa tribunalului.
Astfel, contestaţia în faţa Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor este scutită de taxă judiciară de timbru, dar plângerea este supusă taxei la valoare, după cum, dacă se renunţă la calea contestaţiei şi se utilizează procedura contencioasă în faţa tribunalului, taxarea se face tot la valoare, în funcţie de reperele prevăzute de art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006.
4. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Cluj
Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, în calitate de titular al sesizării, nu şi-a exprimat opinia cu privire la problema de drept care formează obiectul recursului în interesul legii.
5. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a formulat punct de vedere, în cuprinsul căruia a opinat în sensul că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi spiritul legii.
6. Raportul asupra recursului în interesul legii
Prin raportul asupra recursului în interesul legii, întocmit de judecătorii-raportori, este propusă soluţia de admitere a recursului în interesul legii şi pronunţarea unei decizii în sensul că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor se taxează cu 50% din suma prevăzută la art. 28717 alin. (2) din actul normativ menţionat.
7. Înalta Curte
În raport cu sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, Înalta Curte constată că sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 515 din Codul de procedură civilă, în sensul că problema de drept ce formează obiectul judecăţii a fost soluţionată în mod diferit prin hotărârile judecătoreşti definitive anexate sesizării.
Dispoziţiile legale ce formează obiectul recursului în interesul legii sunt următoarele:
- art. 2851 şi art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006:
"Art. 2851. - Plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliu se taxează cu 50% din sumele prevăzute la art. 28717."
"Art. 28717. - (1) Cererile introduse, potrivit prevederilor prezentei ordonanţe de urgenţă, la instanţele judecătoreşti, având ca obiect contractele care intră în sfera de aplicare a acesteia, precum şi cele pentru repararea prejudiciului cauzat se taxează, în funcţie de valoare, după cum urmează:
a) până la valoarea de 40.000 lei inclusiv - 1% din această valoare;
b) între 40.001 lei şi 400.000 lei inclusiv - 400 lei + 0,1% din ceea ce depăşeşte 40.001 lei;
c) între 400.001 lei şi 4.000.000 lei inclusiv - 760 lei + 0,01% din ceea ce depăşeşte 400.001 lei;
d) între 4.000.001 lei şi 40.000.000 lei inclusiv - 1.120 lei + 0,001% din ceea ce depăşeşte 4.000.001 lei;
e) între 40.000.001 lei şi 400.000.000 lei inclusiv - 1.480 lei + 0,0001% din ceea ce depăşeşte 40.000.001 lei;
f) între 400.000.001 lei şi 4.000.000.000 lei inclusiv - 1.840 lei + 0,00001% din ceea ce depăşeşte 400.000.001 lei;
g) peste 4.000.000.000 lei - 2.200 lei.
(2) Cererile neevaluabile în bani se taxează cu 4 lei.
(3) Dispoziţiile art. 14 din Legea nr. 146/1997 privind taxele judiciare de timbru, cu modificările şi completările ulterioare, rămân aplicabile."
Din interpretarea dispoziţiilor citate, se constată că pot fi decelate următoarele elemente de raţionament juridic.
Rezultă cu evidenţă faptul că art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 reglementează două ipoteze diferite pentru determinarea taxelor judiciare de timbru datorate pentru cererile introduse, potrivit prevederilor ordonanţei de urgenţă, la instanţele judecătoreşti, şi anume:
- ipoteza cererilor evaluabile în bani, reglementată de art. 28717 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, atunci când cererea fie vizează contracte (care intră în sfera de aplicare a ordonanţei de urgenţă), fie are ca obiect repararea prejudiciului cauzat şi se taxează în funcţie de valoare, conform criteriilor indicate la lit. a)-g) ale alineatului respectiv;
- ipoteza cererilor neevaluabile în bani, reglementată de art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, pentru care se datorează taxa judiciară de timbru în cuantum fix de 4 lei.
Art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 prevede expres că plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor se taxează cu 50% din sumele prevăzute la art. 28717 din actul normativ menţionat.
Corecta interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 2851 coroborate cu cele ale art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 presupune lămurirea caracterului evaluabil sau neevaluabil în bani al plângerii formulate, la instanţa judecătorească, împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor.
Controlul administrativ-jurisdicţional realizat de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor vizează legalitatea şi regularitatea operaţiunilor efectuate în procedura de achiziţie publică, până la atribuirea şi semnarea contractului de achiziţie publică.
Sub acest aspect, este de reţinut că, în situaţia în care Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a fost sesizat cu o contestaţie, autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul numai după comunicarea deciziei Consiliului, în acest sens fiind prevederile art. 2563 alin. (3) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, conform cărora "În cazul primirii unei contestaţii de către Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, pentru care nu s-a luat act de renunţare conform prevederilor alin. (2), autoritatea contractantă are dreptul de a încheia contractul numai după comunicarea deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în termenul prevăzut la art. 279 alin. (3), dar nu înainte de expirarea termenelor de aşteptare, inclusiv când aceste termene privesc cazurile prevăzute la art. 28712 alin. (1) şi la art. 28713 lit. a). Dacă decizia Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor a fost atacată cu plângere, dispoziţiile art. 2877 se aplică în mod corespunzător."
Or, în această etapă a procedurii de achiziţie publică, premergătoare încheierii şi executării contractului de achiziţie publică, ne aflăm în ipoteza reglementată de dispoziţiile art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 referitoare la cereri neevaluabile în bani.
În această etapă, contestaţia adresată Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor vizează procedurile de atribuire a contractului de achiziţie publică prevăzute de art. 18 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 (licitaţia deschisă, licitaţia restrânsă, dialogul competitiv, negocierea, cererea de oferte), care au caracter administrativ şi dau naştere unor raporturi juridice specifice în cadrul cărora contestatorul invocă încălcarea drepturilor şi intereselor sale legitime decurgând din conduita autorităţii contractante. Este de remarcat faptul că, în cadrul procedurilor de atribuire, între contestator şi autoritatea contractantă nu sunt stabilite raporturi contractuale, de natură a genera cereri în baza şi în executarea contractului, care să atragă obligaţia de plată a taxei la valoare în sensul art. 28717 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006. În acelaşi sens, este de reţinut faptul că, în cadrul procedurii de atribuire, conform datelor publicate de autoritatea contractantă în sistemul electronic de achiziţii publice (SEAP), contractul de achiziţie publică ce urmează a fi încheiat are doar o valoare estimată, care nu este corespunzătoare valorii finale consemnate în contractul ce urmează a fi încheiat după finalizarea procedurii de atribuire.
Per a contrario, un argument în sensul celor expuse rezidă în faptul că ipoteza reglementată de alin. (1) al art. 28717 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 - în care taxa se calculează la valoare - are ca premisă necesară existenţa unui contract, deja încheiat şi aflat în derulare, iar ca premisă subsecventă eventuală, existenţa unui prejudiciu cauzat în cursul executării contractului. Abia în această etapă, caracterizată de existenţa unor raporturi juridice bilaterale născute şi derulate în baza contractului de achiziţie publică, cererea introdusă la instanţa judecătorească vizează un contract de achiziţie publică sau repararea prejudiciului cauzat şi este evaluabilă în bani, taxa urmând a fi determinată în funcţie de criteriile prevăzute de textul de lege menţionat.
Independent de aspectele arătate, se observă că, în situaţia în care, odată cu plângerea împotriva deciziei pronunţate de Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, partea formulează şi capete de cerere vizând contractele aflate în sfera de aplicare a ordonanţei de urgenţă şi/sau repararea prejudiciului, în aplicarea dispoziţiilor art. 34 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013, cu modificările şi completările ulterioare, taxa judiciară de timbru se datorează pentru fiecare capăt de cerere, după cum acesta este sau nu evaluabil în bani, respectiv: (i) o taxă fixă determinată potrivit art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, pentru capătul de cerere având ca obiect plângerea împotriva deciziei Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor; (ii) o taxă calculată la valoare, potrivit art. 28717 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 pentru capetele de cerere având ca obiect contractele aflate în sfera de aplicare a ordonanţei şi/sau repararea prejudiciului cauzat.
Totodată, faţă de orientarea jurisprudenţială în care s-a reţinut că, în ipoteza prevăzută de art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, se datorează o taxă judiciară de timbru în cuantum de 50 de lei, în temeiul art. 16 lit. b) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013, cu modificările şi completările ulterioare, Înalta Curte reţine că aceste ultime dispoziţii nu sunt aplicabile. În acest sens, este avut în vedere faptul că Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 80/2013, cu modificările şi completările ulterioare, nu cuprinde, în sensul art. 67 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, dispoziţii de abrogare expresă a prevederilor art. 2851 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006, norme cu caracter special, derogatoriu de la dreptul comun în materia taxelor judiciare de timbru, aplicabile cu prioritate în virtutea principiului specialia generalibus derogant.
Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
D E C I D E:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Cluj, şi în consecinţă stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 2851 raportat la art. 28717 alin. (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, plângerea formulată împotriva deciziei pronunţate de Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor se taxează cu 50% din suma prevăzută la art. 28717 alin. (2).
Obligatorie, potrivit art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 19 ianuarie 2015.
VICEPREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent-şef,
Bogdan Georgescu