Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
COMPLETUL COMPETENT SĂ JUDECE RECURSUL ÎN INTERESUL LEGII
Decizie nr. 16/2016 din 26/09/2016 Dosar nr. 15/2016
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 110 din 09/02/2017
Iulia Cristina Tarcea - preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, preşedintele completului
Lavinia Curelea - preşedintele delegat al Secţiei I civile
Roxana Popa - preşedintele delegat al Secţiei a II-a civile
Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal
Mirela Sorina Popescu - preşedintele Secţiei penale
Elena Floarea - judecător la Secţia I civilă
Nina Ecaterina Grigoraş - judecător la Secţia I civilă
Carmen Georgeta Negrilă - judecător la Secţia I civilă
Simona Gina Pietreanu - judecător la Secţia I civilă
Eugenia Puşcaşiu - judecător la Secţia I civilă
Mihaela Tăbârcă - judecător la Secţia I civilă
Constantin Brânzan - judecător la Secţia II-a civilă
Iulia Manuela Cîrnu - judecător la Secţia II-a civilă
Ruxandra Monica Duţă - judecător la Secţia II-a civilă
Cosmin Horia Mihăianu - judecător la Secţia II-a civilă
Eugenia Voicheci - judecător la Secţia II-a civilă
Marian Budă - judecător la Secţia II-a civilă
Simona Camelia Marcu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Iuliana Măiereanu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Luiza Maria Păun - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Emilia Claudia Vişoiu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Dana Iarina Vartires - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Oana Cristian Daniel - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Simona Elena Cîrnaru - judecător la Secţia penală
Ioana Bogdan - judecător la Secţia penală
Completul competent să judece recursul în interesul legii este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi art. 272 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulament).
Şedinţa completului este prezidată de doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa, autorul sesizării, este reprezentat de domnul judecător Răzvan Anghel, iar Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin.
La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 273 din Regulament.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa cu privire la "interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 278 alin. (2) şi art. 231 din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul muncii), art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), raportat la prevederile Legii nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 393/2004) şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 188/1999), în legătură cu următoarele aspecte:
- natura raporturilor juridice stabilite între primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, respectiv dacă acestea intră sub incidenţa normelor care reglementează raporturile de muncă, a normelor de drept administrativ sau a normelor dreptului comun civil;
- natura şi competenţa de soluţionare a litigiilor născute în legătură cu aceste raporturi juridice, atât în timpul exercitării funcţiei, cât şi după încetarea funcţiei, respectiv dacă sunt conflicte de muncă supuse jurisdicţiei muncii, litigii de contencios administrativ supuse procedurii contenciosului administrativ sau litigii civile de drept comun supuse procedurii civile comune, competenţa fiind determinată în mod corespunzător în favoarea instanţelor specializate în soluţionarea conflictelor de muncă, a instanţelor de contencios administrativ sau instanţelor civile de drept comun."
Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că la dosarul cauzei au fost depuse hotărâri judecătoreşti, prin care problema de drept ce formează obiectul recursului în interesul legii a fost soluţionată diferit, raportul comun întocmit de judecătorii raportori, precum şi punctul de vedere formulat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
Doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, preşedintele completului de judecată, acordă cuvântul reprezentantului Colegiului de conducere al Curţii de Apel Constanţa pentru susţinerea recursului în interesul legii, inclusiv sub aspectul admisibilităţii.
Reprezentantul Colegiului de conducere al Curţii de Apel Constanţa susţine că recursul în interesul legii formulat este admisibil, în raport cu practica neunitară dovedită cu jurisprudenţa ataşată cererii de sesizare, şi pune concluzii pentru admiterea recursului şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale vizate, referitor la natura raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, precum şi la natura şi competenţa de soluţionare a litigiilor născute în legătură cu astfel de raporturi juridice, atât în timpul exercitării funcţiei, cât şi după încetarea funcţiei; de asemenea, precizează că prin sesizarea formulată se are în vedere domeniul de aplicare a reglementărilor respective, iar nu aplicarea concretă a acestora.
Având cuvântul, reprezentantul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie arată că recursul este admisibil şi pune concluzii pentru admiterea acestuia şi pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor legale vizate, în sensul că raporturile juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială sunt raporturi de muncă, iar competenţa de soluţionare a litigiilor născute în legătură cu aceste raporturi juridice, având ca obiect drepturi salariale şi atragerea răspunderii civile, aparţine tribunalelor, ca instanţe pentru litigii de muncă (conflicte de muncă), inclusiv după încetarea mandatelor aleşilor locali.
Preşedintele completului de judecată, doamna judecător Iulia Cristina Tarcea, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Problema de drept care a generat practica neunitară
1. Recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa vizează interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1, art. 278 alin. (2) şi art. 231 din Codul muncii şi art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile Legii nr. 393/2004 şi art. 109 din Legea nr. 188/1999, în legătură cu următoarele aspecte: natura raporturilor juridice stabilite între primar/viceprimar şi unitatea administrativ- teritorială, natura şi competenţa de soluţionare a litigiilor născute în legătură cu aceste raporturi juridice, atât în timpul exercitării funcţiei, cât şi după încetarea mandatului de ales local.
II. Dispoziţiile legale a căror interpretare a generat practica neunitară
2. Codul muncii:
"Art. 1. - (1) Prezentul cod reglementează domeniul raporturilor de muncă, modul în care se efectuează controlul aplicării reglementărilor din domeniul raporturilor de muncă, precum şi jurisdicţia muncii.
(2) Prezentul cod se aplică şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii."
(...)
"Art. 231. - Prin conflicte de muncă se înţelege conflictele dintre salariaţi şi angajatori privind interesele cu caracter economic, profesional sau social ori drepturile rezultate din desfăşurarea raporturilor de muncă."
(...)
"Art. 278. - (...)
(2) Prevederile prezentului cod se aplică cu titlu de drept comun şi acelor raporturi juridice de muncă neîntemeiate pe un contract individual de muncă, în măsura în care reglementările speciale nu sunt complete şi aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective."
3. Legea nr. 554/2004:
"Art. 2. - Semnificaţia unor termeni
(1) În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarele semnificaţii:
(...)
f) contencios administrativ - activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim;".
4. Legea nr. 393/2004;
5. Legea nr. 188/1999:
"Art. 109. - Cauzele care au ca obiect raportul de serviciu al funcţionarului public sunt de competenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a tribunalului, cu excepţia situaţiilor pentru care este stabilită expres prin lege competenţa altor instanţe."
III. Examenul jurisprudenţial
A. Într-o primă orientare s-a considerat că litigiile privind drepturile salariale sau în răspundere patrimonială a primarilor/viceprimarilor şi foştilor primari sau viceprimari constituie conflicte de muncă, urmând a fi aplicabile regulile de competenţă şi cele de procedură speciale, precum şi normele de drept material din Codul muncii.
6. S-a reţinut că primarul are un raport juridic de muncă atipic cu instituţia publică în serviciul căreia se află, calificat uneori ca fiind de natură contractuală, ce a luat naştere odată cu validarea mandatului, iar dispoziţiile legale aplicabile sunt cele ale art. 278 alin. (2) din Codul muncii.
7. S-au analizat similitudinile cu contractul individual de muncă, subliniindu-se elementele care le apropie, în special în ceea ce priveşte drepturile conferite de Legea nr. 393/2004 - la stabilirea clasei şi gradului de încadrare se vor lua în calcul şi perioadele lucrate în funcţiile de demnitate publică alese [art. 30 alin. (1) ], la încetarea mandatului, primarii şi viceprimarii care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare primite, în condiţiile legii (art. 32), primarii şi viceprimarii beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii [art. 38 alin. (1) ], durata exercitării mandatului de primar şi de viceprimar constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei (art. 39).
8. Totodată, litigiile privind indemnizaţii, sporuri, prime au ca obiect venituri, iar răspunderea reglementată de art. 55 din Legea nr. 393/2004, cu caracter civil, include şi răspunderea de dreptul muncii, care reprezintă tot o răspundere civilă, în sens larg.
B. În a doua orientare jurisprudenţială s-a stabilit că aceste litigii sunt de natură civilă, urmând a fi soluţionate potrivit procedurii de drept comun şi cu stabilirea competenţei materiale de soluţionare a acţiunilor în pretenţii, după valoare.
9. Soluţionarea litigiilor este de competenţa instanţelor, determinată fie după calitatea persoanei (funcţionar public sau salariat în temeiul unui contract de muncă), fie de dreptul comun, în situaţia în care nu există o dispoziţie specială în lege referitoare la competenţă. Cum aleşii locali, chemaţi în judecată în răspundere patrimonială, nu au niciuna dintre calităţile care să atragă competenţa consacrată prin legile speciale şi nici nu se pot aplica prin analogie dispoziţiile acestora, înseamnă că se stabileşte competenţa de soluţionare a litigiului potrivit Codului de procedură civilă, în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, ţinând cont şi de cuantumul pretenţiilor.
10. S-a mai reţinut că activitatea primarilor/viceprimarilor se desfăşoară nu în baza unui contract de muncă, ci a unui mandat civil, situaţie în care în discuţie este o răspundere civilă delictuală de competenţa instanţelor civile.
11. Lipseşte subordonarea specifică raporturilor de muncă, iar inexistenţa unui contract, încheiat între părţi, face ca răspunderea să nu fie una contractuală, ci doar delictuală, fundamentată pe pretinsa săvârşire cu vinovăţie a unor fapte ilicite de către fostul primar, cu ocazia îndeplinirii mandatului său, care au generat bugetului local prejudiciile deduse judecăţii.
C. În a treia orientare jurisprudenţială s-a considerat că aceste litigii sunt de contencios administrativ, supuse regulilor procedurale speciale din această materie.
12. Astfel, s-au coroborat dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, care prevăd că "primarul îndeplineşte o funcţie de autoritate publică", cu dispoziţiile art. 2 alin. (1) din Legea nr. 188/1999, pentru a califica această funcţie ca fiind "funcţie publică", exercitată de un funcţionar public, ce intră sub incidenţa contenciosului administrativ.
13. Natura actului în legătură cu care se reclamă îndeplinirea defectuoasă a atribuţiilor şi producerea, astfel, a unei pagube în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale, precum şi a actului constatator al pagubei au fost considerate esenţiale în soluţionarea problemelor în cauză.
IV. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
14. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi-a exprimat punctul de vedere referitor la chestiunea de drept supusă dezlegării, apreciind că, în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor legale invocate în sesizare, raporturile juridice dintre primari, viceprimari şi unitatea administrativ-teritorială sunt raporturi de muncă, iar litigiile născute în legătură cu aceste raporturi juridice, având ca obiect drepturi salariale şi atragerea răspunderii civile, constituie conflicte de muncă, de competenţa în primă instanţă a tribunalului, chiar dacă cererea de chemare în judecată este formulată după încetarea mandatelor aleşilor locali.
15. Ca urmare, devin aplicabile prevederile Codului muncii, a cărui vocaţie este de a constitui legea generală, aplicabilă tuturor raporturilor de muncă, indiferent dacă acestea rezultă sau nu din încheierea unui contract individual de muncă, în măsura în care legile speciale aplicabile nu conţin dispoziţii specifice derogatorii, astfel cum rezultă din cuprinsul dispoziţiilor art. 1 şi art. 278 alin. (2) din cuprinsul său.
16. Aplicarea normelor civile, ca norme de drept comun, se face, în raport cu dispoziţiile Codului muncii, nu în mod direct, ci numai după ce, în prealabil, s-a încercat întregirea normelor din acest cod cu alte norme cuprinse în legislaţia muncii şi numai dacă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă, rezerva compatibilităţii fiind precizată de art. 278 alin. (1) din Codul muncii.
17. Este exclusă competenţa instanţei de contencios administrativ deoarece, chiar dacă, potrivit legii, primarii şi viceprimarii, în exercitarea mandatului dobândit prin alegeri, îndeplinesc o funcţie de autoritate publică (demnitate publică în cadrul autorităţii publice locale), ca specie a funcţiei publice, aplicarea în privinţa acestora a prevederilor Legii nr. 188/1999 este exclusă de art. 6 lit. e) din acest act normativ.
18. Împrejurarea că, prin funcţia publică exercitată, primarul şi viceprimarul constituie instituţii juridice apartenente şi dreptului administrativ nu constituie un argument pentru atribuirea competenţei în favoarea instanţei de contencios administrativ, întrucât, atunci când legiuitorul a înţeles să confere acestor instanţe competenţa de a soluţiona anumite litigii în legătură cu mandatele acestor aleşi locali a prevăzut acest aspect în mod expres în cuprinsul Legii nr. 215/2001 şi al Legii nr. 393/2004.
V. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale, Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, Curţii Europene a Drepturilor Omului şi Curţii de Justiţie a Uniunii Europene
19. În jurisprudenţa Curţii Constituţionale, a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, a Curţii Europene a Drepturilor Omului şi a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene nu au fost identificate decizii relevante.
VI. Doctrina
20. În doctrina de specialitate s-a susţinut, aproape în unanimitate, că persoanele fizice care exercită (deţin, ocupă) demnităţi publice îşi exercită activitatea în temeiul unei alte forme (categorii) a raportului juridic de muncă, formă (categorie) deosebită de cea a salariaţilor ori a funcţionarilor publici, faţă de care se particularizează.
21. Dreptul muncii reprezintă un ansamblu de norme juridice cu un obiect distinct de reglementare - relaţiile sociale de muncă, care, reglementate de norme juridice, devin raporturi juridice de muncă. Noţiunea de relaţii de muncă are o sferă foarte largă, ea cuprinzând totalitatea relaţiilor care se formează între oameni în procesul muncii şi nu doar pe cele izvorâte din contractele de muncă.
22. Pe durata ocupării demnităţii publice, titularul ei se află, ca şi funcţionarul public sau salariatul bugetar, în serviciul statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, iar pentru această activitate primeşte o indemnizaţie lunară, indemnizaţie care, în esenţă, constituie un venit salarial, venit care, în principiu, constituie - pe durata exercitării demnităţii publice - ca şi pentru funcţionarii publici, singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales după intrarea în vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 161/2003), care reglementează conflictul de interese şi regimul incompatibilităţilor în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor publice.
23. De regulă, cei care exercită demnităţi publice printr-un act de numire, deşi au calitatea de conducători ai autorităţilor ori instituţiilor publice în fruntea cărora se află, sunt totodată şi subordonaţii acestora; fireşte, în situaţia celor ce deţin (exercită) demnităţi publice alese (printre care Preşedintele, deputaţii şi senatorii, primarii şi viceprimarii) nu mai suntem în prezenţa unui raport de subordonare tipic (precum cel al salariaţilor şi funcţionarilor publici), ci a unei subordonări specifice, de drept public, derivată din actul de alegere şi din îndatoririle constituţionale şi legale ce rezultă din acesta.
24. Subordonarea este o categorie juridică ce desemnează un element structural al raportului de muncă, care se manifestă prin mai multe drepturi ale angajatorului: dreptul de a da instrucţiuni salariatului cu privire la executarea muncii, dreptul de a controla executarea prestaţiei ori dreptul de a sancţiona eventuale neexecutări sau executări necorespunzătoare ale obligaţiilor salariatului. Se identifică şi criterii adiacente ale acesteia, cum sunt integrarea salariatului în structura organizatorică a angajatorului, modalităţile de plată a remuneraţiei, respectarea unui program de lucru, iar indicii suplimentare pot fi şi acelea că materialele sau echipamentele necesare executării muncii nu aparţin angajatului, precum şi dependenţa economică.
VII. Raportul asupra recursului în interesul legii
25. Raportul a analizat sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa din perspectiva cerinţelor de formă impuse de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, apreciind că în cauză nu a fost făcută dovada caracterului neunitar al jurisprudenţei privind toate categoriile de litigii generate de raporturile juridice în discuţie, faţă de problemele de drept deduse analizei.
26. Pe fondul problemelor supuse dezbaterii, prin raport se apreciază că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Codul muncii, art. 55 din Legea nr. 393/2004, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 şi art. 109 din Legea nr. 188/1999, prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, în măsura în care legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor.
VIII. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
27. Recursul în interesul legii îndeplineşte condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 514 şi 515 din Codul de procedură civilă, fiind exercitat de un subiect de drept căruia legea îi recunoaşte legitimare procesuală şi având ca obiect probleme de drept pentru care s-a făcut dovada că au fost soluţionate în mod diferit, prin hotărâri judecătoreşti definitive, pronunţate de mai multe instanţe judecătoreşti de pe teritoriul ţării.
28. Aşa cum s-a susţinut şi în raportul întocmit în cauză, deşi nu s-au ataşat copii de pe hotărâri judecătoreşti care să reflecte jurisprudenţa asupra tuturor categoriilor de litigii ce pot fi supuse analizei, acest aspect de inadmisibilitate poate fi înlăturat prin pronunţarea unei soluţii de principiu, solicitată de altfel prin sesizare, ca urmare a reformulării problemelor de drept aduse în faţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în sensul stabilirii dispoziţiilor legale aplicabile raporturilor juridice în discuţie - reformulare de natură a lămuri toate problemele.
29. Calificarea raporturilor juridice în discuţie este esenţială, în funcţie de aceasta primind rezolvare şi celelalte.
a) Raporturile juridice în cauză sunt raporturi juridice de muncă sui generis.
30. Calificarea în acest sens a fost făcută de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Secţiile Unite, prin Decizia în interesul legii nr. 46 din 15 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 495 din 16 iulie 2009, prin care s-a reţinut că:
"Prestarea muncii se realizează în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementate prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă.
În această categorie intră raporturile de muncă (de serviciu) ale funcţionarilor publici civili sau militari, ale soldaţilor şi gradaţilor voluntari, ale persoanelor care deţin demnităţi publice, ale magistraţilor şi magistraţilor-asistenţi, ale personalului auxiliar de specialitate din cadrul instanţelor şi parchetelor de pe lângă acestea, ale membrilor cooperatori şi raporturile juridice de muncă născute în baza încheierii contractului individual de muncă." Deşi pentru pronunţarea acestei decizii Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a avut a soluţiona un recurs în interesul legii având un obiect diferit, tangenţial a calificat şi raportul juridic dedus judecăţii în prezentul dosar, asimilându-l cu cel pentru care a fost sesizată în cauza respectivă.
31. Raporturile juridice de muncă se pot fundamenta fie pe un contract individual de muncă, materializat în urma încheierii, semnării de către părţi, fie se pot desfăşura şi în lipsa acestuia - în această din urmă categorie fiind incluşi magistraţii care "constituie o categorie specială de personal care îşi desfăşoară activitatea în temeiul unui raport de muncă sui generis", situaţia celor care deţin demnităţi publice fiind asimilată, prin decizia menţionată, cu cea a acestora.
32. Elementele evidenţiate de doctrină se regăsesc şi în raporturile juridice în discuţie, cu specificul determinat de fundamentul său, reprezentat de actul de alegere publică şi de obligaţiile/drepturile ce le sunt fixate primarului/viceprimarului de norme legale/statute, precum şi ale unităţii administrativ- teritoriale, mai exact ale colectivităţii care o formează, ce poate interveni fie prin autorităţi, fie prin participare directă în cazul referendumului în controlarea activităţii acestora, aşa cum prevăd dispoziţiile art. 73 din Legea nr. 393/2004.
33. Nu se poate nega raportul de subordonare care are însă un caracter specific, neputându-se identifica cu cel clasic, specific contractului de muncă.
34. Astfel, dispoziţiile art. 3 din Legea nr. 215/2001 prevăd că
"(1) Prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă a autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în numele şi în interesul colectivităţilor locale pe care le reprezintă, treburile publice, în condiţiile legii.
(2) Acest drept se exercită de consiliile locale şi primari,
(...)
(4) Prin colectivitate locală se înţelege totalitatea locuitorilor din unitatea administrativ-teritorială", în vreme ce în art. 4 alin. (2) se arată că "Autonomia locală priveşte organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor care, potrivit legii, aparţin comunei, oraşului, municipiului sau judeţului, după caz", iar în art. 3 alin. (2) din Legea nr. 393/2004 se prevede că "În exercitarea mandatului, aleşii locali se află în serviciul colectivităţii locale şi sunt responsabili în faţa acesteia".
35. Deşi art. 57 alin. (2) din Legea nr. 215/2001 prevede că viceprimarul este subordonat primarului şi înlocuitorului de drept al acestuia, care îi poate delega atribuţiile sale, acesta, în calitate de ales local, se află în serviciul colectivităţii locale şi este responsabil în faţa acesteia, cu care stabileşte un raport juridic distinct, solicitat a fi clarificat în prezentul dosar.
36. În privinţa dependenţei economice este de subliniat că, aşa cum s-a arătat anterior (cu referire la doctrina în materie), pentru activitatea desfăşurată primarul/viceprimarul primesc o indemnizaţie lunară, indemnizaţie care, în esenţă, constituie un venit salarial, venit care, în principiu, constituie - pe durata exercitării demnităţii publice - singurul ori principalul mijloc de trai, mai ales după intrarea în vigoare a titlului IV (din cartea I) a Legii nr. 161/2003.
37. În prevederile legale în materie - Legea nr. 393/2004, indicată în actul de sesizare - se fac referiri la elemente care intervin în derularea acestor raporturi juridice şi ulterior încetării acestora, ce le apropie de contractul individual de muncă tipic, fără a se identifica cu acesta. Astfel, la încetarea mandatului de primar şi de viceprimar, persoanele în cauză îşi reiau activitatea în executarea aceloraşi contracte de muncă sau acte de numire, iar la stabilirea clasei şi gradului de încadrare se vor lua în calcul şi perioadele lucrate în funcţiile de demnitate publică alese [art. 30 alin. (1) ]. La încetarea mandatului, primarii şi viceprimarii, care îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru pensionare sau sunt pensionari, beneficiază, la cerere, de calcularea sau, după caz, de recalcularea pensiei, luându-se în calcul şi indemnizaţiile lunare primite, în condiţiile legii (art. 32). Primarii şi viceprimarii beneficiază de concedii de odihnă, concedii medicale, concedii fără plată, precum şi de concedii plătite în cazul unor evenimente familiale deosebite, potrivit legii. [art. 38 alin. (1) ]. Durata exercitării mandatului de primar şi de viceprimar constituie vechime în muncă şi în specialitate şi se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei (art. 39).
38. Articolul 28 din Legea nr. 393/2004 - reţinut în înlăturarea calificării de dreptul muncii cu argumentul că, potrivit acestuia, se suspendă contractul de muncă pe perioada mandatelor, nu poate fi reţinut întrucât, pe de o parte, norma cuprinde în alin. (2) categorii sociale cărora nu li se suspendă contractul de muncă, iar pe de altă parte, acestea ţin de incompatibilitatea funcţiei, fiind aplicabil art. 87 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 161/2003, potrivit căruia funcţia de primar şi viceprimar este incompatibilă cu calitatea de funcţionar public sau angajat cu contract individual de muncă, indiferent de durata acestuia, nefiind de neglijat nici aspectul concentrării activităţii primarilor şi viceprimarilor scopului pentru care aceştia au fost aleşi, de a gestiona treburile publice ale comunităţii locale.
b) Raporturile juridice în cauză nu se circumscriu unei calificări din materia Codului civil, ca fiind raporturi juridice civile.
39. Mandatul civil, reţinut în jurisprudenţa anexă, nu poate fi reţinut, pe de o parte dat fiind obiectul său, iar, pe de altă parte, cum s-a şi subliniat în doctrină, deşi în cadrul raporturilor civile mandatarul este obligat să acţioneze în limitele însărcinărilor primite de la mandant, subordonarea caracteristică pentru raportul juridic de muncă implică încadrarea în colectivul de muncă al unui angajator determinant, într-o structură organizatorică şi într-o anumită ierarhie funcţională; în acest cadru organizatoric prestabilit are loc prestarea muncii, spre deosebire de contractele civile în baza cărora cel ce se obligă să desfăşoare activitatea în folosul altuia îşi organizează singur munca, fără a se încadra într-un colectiv şi fără a se subordona celui cu care a contractat; subordonarea mai implică obligaţia de a se respecta disciplina muncii, această obligaţie având ca o componentă esenţială respectarea programului de lucru, desfăşurarea muncii cu caracter de continuitate, în cadrul unui număr minim de ore pe zi, într-o perioadă determinată - elemente ale raportului juridic de muncă tipic ce se regăsesc în raporturile în discuţie, însă cu o specificitate caracteristică a subordonării, aşa cum s-a mai arătat.
40. În cazul mandatului perioada de îndeplinire a acestuia nu constituie vechime în muncă şi în specialitate şi nu se ia în calcul la promovare şi la acordarea tuturor drepturilor băneşti rezultate din aceasta, inclusiv la calcularea şi la recalcularea pensiei, aşa cum prevede art. 39 din Legea nr. 393/2004 pentru aleşii locali.
41. Răspunderea civilă delictuală alcătuieşte dreptul comun al răspunderii civile, care intervine atunci când este încălcată obligaţia generală, care revine tuturor, de a nu vătăma drepturile altora prin fapte ilicite.
42. Raportul dintre răspunderea civilă delictuală şi răspunderea contractuală este cel de la general la special, astfel încât, odată ce nu sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile contractuale, operează răspunderea civilă delictuală în măsura în care s-a produs un fapt ilicit culpabil.
43. Cu toate acestea, întrucât raporturile juridice în discuţie sunt raporturi juridice de muncă, sui generis, pentru care nu se încheie contracte individuale de muncă, supuse Codului muncii, potrivit dispoziţiilor art. 278 alin. (2) din acest cod (cum se va detalia în prezenta decizie), în cazurile speciale în discuţie este înlăturată orice discuţie privind raportul dintre răspunderea civilă delictuală şi cea contractuală, precum şi privind regula de principiu în sensul că răspunderea patrimonială este o formă a răspunderii contractuale.
44. Nu poate fi reţinută răspunderea civilă delictuală nici în ceea ce priveşte regimul aplicabil în funcţie de momentul formulării acţiunii în răspundere patrimonială - în timpul/în afara mandatului.
45. În cazurile în discuţie sunt aplicabile normele Codului muncii, potrivit art. 1 alin. (2) şi art. 278 alin. (2) din acest cod, care nu disting în acest sens (ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus).
46. Odată calificate raporturile juridice deduse judecăţii ca fiind raporturi de muncă, acestea sunt supuse dispoziţiilor Codului muncii, care, în capitolul III din titlul XI, reglementează răspunderea patrimonială atât în cazul pagubelor produse din vina şi în legătură cu funcţia - art. 254, cât şi în cazul sumelor încasate nedatorat - art. 256.
47. Distincţia nu a fost confirmată nici de Plenul Tribunalului Suprem prin Decizia nr. 1 din 16 februarie 1967, prin care s-a statuat relativ la răspunderea materială reglementată de fostul Cod al muncii, pentru o pagubă descoperită după desfacerea contractului de muncă, reţinându-se că aceasta decurge din activitatea desfăşurată şi din modul în care s-au îndeplinit atribuţiile de serviciu, iar o atare situaţie generează un litigiu de muncă ce nu se poate transforma, datorită unei împrejurări întâmplătoare, într-un litigiu de drept comun, astfel încât procedura aplicabilă pentru recuperarea pagubei ce a fost descoperită după încetarea raporturilor de muncă este cea prevăzută pentru persoanele încadrate în muncă.
48. Raţionamentul este valabil şi din perspectiva dispoziţiilor noului Cod al muncii atât timp cât raporturile juridice în discuţie sunt raporturi juridice de muncă, iar calificarea naturii litigiului este determinată de faptul că acesta este generat de un raport juridic de muncă, iar fapta cauzatoare de prejudiciu este săvârşită în exercitarea funcţiei, neavând astfel relevanţă data la care se solicită sancţionarea.
49. Pot fi însă situaţii când, în ipoteza producerii unui prejudiciu unităţii administrativ-teritoriale, primarul/viceprimarul vinovat să răspundă civil delictual, nu patrimonial după regulile din dreptul muncii, şi anume atunci când fapta prejudiciabilă nu este săvârşită în legătură cu funcţia sau prejudiciul este urmarea unei infracţiuni.
50. Aplicarea dispoziţiilor Codului civil este permisă de dispoziţiile art. 278 alin. (1) din Codul muncii care, coroborat cu alin. (2) al aceluiaşi articol şi alin. (2) al art. 1, conturează următoarea ordine: raportului juridic de muncă i se aplică reglementările speciale, iar dacă acestea sunt insuficiente şi specificul raportului de muncă permite, i se aplică normele dinCodul muncii; numai atunci când nici acestea nu sunt îndestulătoare, se vor aplica dispoziţiile legislaţiei civile.
c) Raporturile juridice în cauză nu pot fi calificate sub incidenţa normelor de drept administrativ.
51. Primarii/Viceprimarii nu sunt funcţionari publici în sensul Legii nr. 188/1999, pentru a putea fi atrasă incidenţa dispoziţiilor art. 109 din această lege. Mai mult, în art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 se arată că prevederile acestei legi nu se aplică persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică, iar primarul/viceprimarul deţin astfel de funcţii, astfel cum rezultă, de exemplu, din legile-cadru de salarizare, Legea nr. 176/2010 privind integritatea în exercitarea funcţiilor şi demnităţilor publice, pentru modificarea şi completareaLegii nr. 144/2007 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Integritate, precum şi pentru modificarea şi completarea altor acte normative şi Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.
52. Raporturile juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială nu intră nici sub incidenţa dispoziţiilor Legii nr. 554/2004, indicate în actul de sesizare, cu excepţia art. 19 şi a dispoziţiilor din legile speciale în materie, dar dintr-o altă perspectivă, detaliată în cele ce urmează.
53. Art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, indicat în sesizare, prevede că într-un astfel de litigiu este necesar ca una dintre părţi să fie o autoritate publică, primarul/viceprimarul reprezentând o astfel de autoritate, însă este necesar, cumulativ (determinat de conjuncţia "iar"), ca acesta să se fi născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim - normă ce se regăseşte în dosarul de faţă doar cu titlu de excepţie, cum se va arăta în cele ce urmează.
54. Calificarea raporturilor juridice în discuţie nu este determinată de natura actului constatator al prejudiciului sau a celui în legătură cu care s-a reţinut nerespectarea sau îndeplinirea defectuoasă a funcţiei.
55. De regulă, acţiunile unităţii administrativ-teritoriale sunt determinate de acte de control întocmite de Curtea de Conturi pentru care, prin norme speciale, se prevede procedura de contestare în faţa instanţelor de contencios administrativ. Astfel, potrivit art. 1 alin. (4) din Legea nr. 94/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, litigiile rezultate din activitatea Curţii de Conturi se soluţionează de instanţele judecătoreşti specializate, iar potrivit art. 227 din Regulamentul privind organizarea şi desfăşurarea activităţilor specifice Curţii de Conturi, precum şi valorificarea actelor rezultate din aceste activităţi, aprobat de plenul Curţii de Conturi prin Hotărârea nr. 155/2014, împotriva încheierii emise de comisia de soluţionare a contestaţiilor, conducătorul entităţii verificate poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă în termen de 15 zile calendaristice de la data confirmării de primire a încheierii, în condiţiile legii contenciosului administrativ.
56. Natura actului de control nu poate determina natura contencios administrativă a litigiului, cu competenţa aferentă, întrucât, pe de o parte, în cadrul care interesează prezentul dosar nu se analizează legalitatea acestuia (nici nu este parte organul emitent), iar, pe de altă parte, acesta (în urma contestării sau prin necontestare) susţine numai probator acţiunile pe care le poate formula unitatea administrativ-teritorială (ce reclamă o pagubă/plata unei sume nedatorate) împotriva primarului/viceprimarului, în temeiul raportului juridic legat între aceştia şi a modului de îndeplinire a funcţiei exercitate în baza acestuia - iar pentru acestea Codul muncii pune la dispoziţie căi de recuperare, cum s-a arătat mai sus.
57. Pentru aceleaşi motive, nici natura actului în legătură cu care se reclamă îndeplinirea defectuoasă a atribuţiilor şi producerea, astfel, a unei pagube în patrimoniul unităţii administrativ-teritoriale - constatate printr-un act de control nu poate influenţa raportul juridic în discuţie, cu efecte şi asupra competenţei de soluţionare.
58. Nu contează, prin urmare, natura actului care constată prejudiciul/plata nedatorată reclamat(ă) sau a actului în legătură cu care se constată îndeplinirea defectuoasă a funcţiei, întrucât în toate ipotezele se pune numai problema prejudiciului/plăţii nedatorate, care au caracter definitiv/irevocabil, prin contestare sau necontestare. Toate pagubele produse unităţii administrativ- teritoriale au acelaşi regim juridic în urma rămânerii definitive a actelor de constatare, nemaiputându-se discuta aspecte privind legalitatea/temeinicia acestora.
59. Art. 278 alin. (2) din Codul muncii impune mai multe cerinţe, care sunt îndeplinite, ceea ce înseamnă că litigiile în legătură cu acestea sunt cu privire la conflicte de muncă de competenţa materială a instanţelor de conflicte de muncă, în lumina dispoziţiilor art. 269 alin. (1) din acelaşi cod, dacă prin lege specială nu se prevede altfel.
60. Astfel, raporturile juridice în cauză sunt raporturi juridice de muncă (cum s-a detaliat mai sus) neîntemeiate pe un contract individual de muncă.
61. Reglementările speciale nu sunt complete, cerinţă ce poate fi discutată şi din perspectiva art. 1 alin. (2) din Codul muncii, care prevede că se aplică dispoziţiile acestui cod şi raporturilor de muncă reglementate prin legi speciale, numai în măsura în care acestea nu conţin dispoziţii specifice derogatorii.
62. Legile speciale nu reglementează expres regimul raporturilor juridice în discuţie, însă intervin parţial în derularea acestora, inclusiv prin stabilirea jurisdicţiei aplicabile în situaţii strict determinate - ceea ce înseamnă că prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice.
63. Astfel, de exemplu: art. 70 din Legea nr. 393/2004 prevede că împotriva sancţiunii prevăzute la art. 69 alin. (1) lit. c) şi d) - diminuarea indemnizaţiei cu 5-10% pe timp de 1-3 luni şi eliberarea din funcţie (cu alte cuvinte încetarea raportului de muncă) - viceprimarul se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente; art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede că atunci când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, acestea pot fi solicitate instanţelor de contencios administrativ, cererile supunându-se normelor acestei legi în ceea ce priveşte procedura de judecată şi taxele de timbru - despăgubirile putând fi reprezentate de indemnizaţia de care primarul/viceprimarul a fost lipsit prin actul administrativ anulat, indemnizaţie care este aferentă raportului juridic de muncă dintre părţi şi care este similară drepturilor salariale din materia dreptului muncii în cazul anulării unei decizii de desfacere a contractului individul de muncă; potrivit art. 34 din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 330/2009 (reţinut în jurisprudenţa ataşată/similar art. 30 din Legea-cadru privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice nr. 284/2010), soluţionarea contestaţiilor în legătură cu stabilirea salariilor de bază individuale, a sporurilor, a premiilor şi a altor drepturi care se acordă potrivit acestei legi este de competenţa ordonatorilor de credite, împotriva măsurilor dispuse în soluţionarea contestaţiilor persoana nemulţumită putându-se adresa instanţei competente potrivit acestei norme legale.
64. Aplicarea lor nu este incompatibilă cu specificul raporturilor de muncă respective. Nu se poate identifica vreo incompatibilitate a dispoziţiilor Codului muncii cu specificul raporturilor de muncă în cauză, în mod evident în afara celor pentru care legiuitorul a intervenit, dintre care s-au subliniat mai sus câteva ipoteze, cu titlu de exemplu.
65. În concluzie, art. 1 alin. (2) şi art. 278 alin. (2) din Codul muncii reprezintă texte legale care rezolvă toate problemele din actul de sesizare, impunând o reformulare, din perspectiva normelor legale sub incidenţa cărora acestea îşi găsesc soluţionarea.
66. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517 alin. (1), cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
D E C I D E:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Constanţa şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilorart. 1, art. 231 şi art. 278 alin. (2) din Legea nr. 53/2003 - Codul muncii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, art. 55 din Legea nr. 393/2004 privind Statutul aleşilor locali, cu modificările şi completările ulterioare, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, şi art. 109 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată, cu modificările şi completările ulterioare:
Prevederile Codului muncii se aplică raporturilor juridice dintre primar/viceprimar şi unitatea administrativ-teritorială, dacă legi speciale nu conţin dispoziţii specifice, inclusiv după încetarea mandatelor.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 26 septembrie 2016.
PREŞEDINTELE ÎNALTEI CURŢI DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
IULIA CRISTINA TARCEA
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu