Asupra recursului de faţă;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
I. Circumstanţele cauzei
1. Cererea de chemare în judecată
Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, la data de 25.07.2017 sub nr. x/2017 reclamantul A. a chemat în judecată pe pârâta Agenţia Naţională de Integritate solicitând anularea raportului de evaluare înregistrat sub nr. x/12.07.2017.
2. Soluţia instanţei de fond
Prin Sentinţa nr. 161 din 7 noiembrie 2017 pronunţată de Curtea de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal, s-a admis acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate.
S-a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/12.07.2017 întocmit de pârâtă.
3. Calea de atac exercitată în cauză
Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond, pârâta Agenţia Naţională de Integritate a formulat recurs, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. (8) din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului astfel cum a fost formulat, casarea hotărârii instanţei de fond, iar în rejudecare, menţinerea raportului de evaluare ANI.
S-a susţinut că raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia emiterea raportului de evaluare a fost efectuată cu încălcarea principiului non bis in idem, întrucât fapta a fost deja sancţionată ca reprezentând infracţiunea de conflict de interese pentru care a fost aplicată definitiv pedeapsa închisorii cu suspendare, precum şi pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autorităţile publice sau în funcţii elective publice, precum şi a a dreptului de a ocupa o funcţie ce implică exerciţiul autorităţii de stat pe durata executării pedepsei principale, este bazat pe o aplicare şi interpretare greşită a prevederilor legale incidente.
A învederat că conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin prevederile Legii nr. 161/2003 ca incident distinct de infracţiunea de conflict de interese prevăzută prin art. 2531 C. pen. 1968, respectiv prin art. 301 C. pen. 2009 (anterior dezincriminării din 2017). Cele două categorii de situaţii coexistă în legislaţia românească încă de la intrarea în vigoare a legii nr. 161/2003.
Consideră că legalitatea raportului de evaluare este dovedită sub aspect formal, prin emiterea sa cu respectarea normelor speciale din Legea nr. 176/2010, iar sub aspect material, prin reţinerea unei situaţii care se circumscrie ipotezelor legale din Legea nr. 161/2003. În ciuda celor reţinute de instanţa de fond, nu există identitate între cele două categorii de sancţionări şi nici de sancţiuni.
În primul rând, subliniază faptul că, în cauză, raportul de evaluare reprezintă un act exclusiv administrativ, emis exclusiv în baza normelor legale de acest tip, cum sunt cele ale Legii nr. 161/2003, nefiind vorba despre o nouă incriminare penală şi chiar dacă s-ar da curs raţionamentului instanţei de fond, cu raportare la reţinerile Curţii Europene referitoare la principiul dublei sancţionări, nu se pot asimila faptele de natură administrativă din Legea nr. 161/2003 unor fapte de natură contravenţională, pentru a se putea raporta la principiul dublei incriminări în modul în care o face instanţa de fond.
În al doilea rând, consideră că nici al treilea element ("bis") al garanţiei oferite de principiul non bis in idem nu este îndeplinit în cauză, întrucât, aşa cum şi instanţa supremă a decis într-o altă speţă, sentinţa penală nu are autoritate de lucru judecat în faţa instanţelor de contencios administrativ. Astfel, o decizie prin care a fost tranşată în mod definitiv o infracţiune de conflict de interese prevăzută de dispoziţiile legii penale, fie că este una de condamnare, ori de achitare, nu are autoritate de lucru judecat în faţa instanţelor de contencios administrativ care judeca legalitatea sau oportunitatea unui raport de evaluare emis de ANI care reţine o stare de conflict de interese prevăzută în Legea nr. 161/2003.
Mai mult decât atât, dincolo de înfrângerea cumulării elementelor necesare aplicabilităţii principiului "non bis in idem", sub aspectul efectelor pe care le presupune rămânerea definitivă a unui raport de evaluare ANI prin care este constatat un conflict de interese de natură administrativă, spre deosebire de infracţiunea de conflict de interese, subliniază şi faptul că:
Conform prevederilor din art. 25 Legea nr. 176/2010, efectul constatării definitive a unei situaţii de conflict de interese în sarcina unei persoane ce deţine calitatea de ales local (primar) este reprezentat de încetarea de drept a mandatului, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv de aplicarea interdicţiei de a mai ocupa oricare dintre funcţiile de la art. 1 Legea nr. 176/2010, pe o perioadă de 3 ani de la data încetării de drept a mandatului, respectiv de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare.
Chiar dacă s-ar da curs reţinerilor instanţei de fond sub acest aspect, în sensul în care această sancţiune a fost deja aplicată prin aplicarea pedepsei penale accesorii, având în vedere conţinutul său, reia ideea conform căreia interdicţia de a ocupa o funcţie dintre cele de la art. 1 acoperă o sferă mai largă decât conţinutul pedepsei accesorii.
Sens în care sunt nefondate reţinerile instanţei de fond, referitoare la dubla incriminare din cazul intimatului A., şi la încălcarea, de către ANI, a principiului general "non bis in idem", consacrat şi la nivelul legislaţiei şi al jurisprudenţei europene, întrucât existenţa cumulativă a celor trei condiţii de aplicare a principiului nu poate fi regăsită în prezenta cauză.
Recurenta-pârâtă mai învederează că în ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond referitoare la nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a încălcării art. 11 din Legea nr. 176/2010, prin raportare la statuările Curţii Constituţionale din Decizia CCR nr. 449/2015, aceasta este neîntemeiată, fiind în mod greşit interpretate normele legale incidente în cauză.
4. Apărările formulate în cauză
Intimatul-reclamant A. a depus întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei atacate ca legală şi temeinică şi reluând, în esenţă, susţinerile din cererea de chemare în judecată.
II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului
Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate este nefondat, pentru următoarele considerente:
Cât priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că niciuna dintre criticile formulate nu este întemeiată, sentinţa fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în cauză.
Astfel, prin Raportul de evaluare nr. x.07.2017 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate ca urmare a sesizării unei persoane juridice s-a constatat că intimatul-reclamant A., în perioada în care deţinea funcţia de primar al Oraşului Târgu Frumos, nu a respectat prevederile legale privind regimul juridic al conflictelor de interese şi, încălcând dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/20.03.2003 a încheiat la data de 24.06.2013 Contractul de concesiune nr. x prin care a concesionat terenul în suprafaţă de 98 mp situat în Oraşul Târgu Frumos, str. x, societăţii B. S.R.L., societate în cadrul căreia soţia sa deţinea atât calitatea de asociat, cât şi de administrator.
De asemenea, pentru aceiaşi faptă, împreună cu alte fapte similare, A. a fost condamnat definitiv în Dosarul nr. x/2014 la pedeapsa închisorii cu suspendare precum şi la pedeapsa accesorie a interzicerii dreptului de a fi ales în autorităţile publice sau în funcţii elective publice şi a dreptului de a ocupa o funcţie implicând exerciţiul autorităţii de stat pe durata executării pedepsei principale. În temeiul dispoziţiilor art. 71 alin. (5) C. pen. din 1969 instanţa penală a dispus suspendarea executării pedepselor accesorii pe durata termenului de încercare al suspendării condiţionate a executării pedepsei principale.
În ceea ce priveşte sancţiunea prevăzută în Legea nr. 176/2010 pentru astfel de situaţii, care reprezintă sediul materiei în activitatea ANI, la art. 25 alin. (2) din acest act normativ se prevede că persoana faţă de care s-a constatat existenţa conflictului de interese este decăzută din dreptul de a mai exercita o funcţie sau o demnitate publică ce face obiectul acestei legi, cu excepţia celor electorale, pe o perioadă de trei ani de la data eliberării sau destituirii din funcţia ori demnitatea publică sau de la data încetării de drept a mandatului.
Aşadar, dacă persoana a ocupat o funcţie eligibilă, nu mai poate ocupa aceeaşi funcţie pe o perioadă de 3 ani de la încetarea mandatului. În cazul în care persoana nu mai ocupă o funcţie sau o demnitate publică la data constatării conflictului de interese, interdicţia de 3 ani operează potrivit legii, de la data rămânerii definitive a raportului de evaluare, respectiv a rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de confirmare a existenţei unui conflict de interese.
Astfel, Înalta Curte reţine că la stabilirea oricărei sancţiuni, indiferent de natura acesteia, trebuie respectat principiul aplicării unei singure sancţiuni pentru o singură faptă ilicită, potrivit căruia există o singură sancţiune pentru o singura faptă ilicită.
Acest principiu este desemnat prin adagiul latin non bis in idem şi presupune aplicarea unei singure sancţiuni pentru o singură faptă ilicită. Cel ce a nesocotit prin conduita sa ordinea de drept va răspunde o singură dată pentru fapta ilicită, căci unei încălcări a legii îi corespunde o singură sancţiune juridică.
Deşi recurenta-pârâtă critică sentinţa de fond sub aspectul aplicării de către instanţa de fond a acestui principiu, reţine Înalta Curte că principiul "non bis in idem" consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene este incident în cauză, cum de altfel în mod întemeiat a reţinut şi instanţa de fond.
Acest principiu este prevăzut şi la art. 4 parag. 1 din Protocolul nr. 7 Adiţional Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Art. 4 din Protocolul nr. 7 al Convenţiei care prevede principiul non bis in idem a fost ratificat fără rezerve de către România pe data de 20 iunie 1994 şi a intrat în vigoare pe data de 1 septembrie 1994.
Înalta Curte are în vedere că potrivit jurisprudenţei Curţii Europene a Drepturilor Omului, a se vedea Cauzele Ruotsalaimn c. Finlandei, Sergey Zolotoukhine c. Rusiei, Franz Fischer C. Austriei, art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului se opune măsurilor de sancţionare dublă administrativă şi penală pronunţate în legătură cu aceleaşi fapte, împiedicând astfel iniţierea unei a doua proceduri, fie administrativă, fie penală, atunci când prima sancţiune a rămas deja definitivă.
De asemenea Curtea Europeană a Drepturilor Omului a reţinut şi că nu este relevant faptul că prima dintre sancţiuni a fost scăzută din cea de a doua pentru a atenua dubla sancţionare (Cauza Tomasovic c. Croaţiei).
Instanţa de fond în mod corect a reţinut că aplicarea garanţiei oferite de principiul non bis in idem implică examenul a trei elemente:
a) determinarea naturii celor două seturi de proceduri - dacă acestea se circumscriu sau nu noţiunii de "acuzaţie penală".
b) identificarea elementului idem - dacă faptele din prima procedură şi cele din a doua procedură sunt identice.
c) identificarea elementului bis - dacă a existat o dublare a procedurilor.
Cu privire la primul element, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a consacrat trei criterii, denumite, "criteriile Engel" care trebuie luate în considerare la stabilirea faptului dacă într-o anumită cauză a fost sau nu vorba de o acuzaţie penală: clasificarea juridică a faptului ilicit, conform legislaţiei naţionale, natura acestui fapt şi gradul de severitate al pedepsei pe care persoana vizată riscă să o primească. Ultimele două criterii sunt alternative şi nu cumulative în mod necesar (Engel ş.a. c. Olandei). În acest sens s-a reţinut că statele pot aplica o singură dată o sancţiune cu caracter penal în sensul Convenţiei, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravenţională sau penală şi independent dacă această sancţiune este aplicată de o autoritate judiciară sau administrativă (Franz Fischer C. Austriei).
În speţă, chiar dacă fapta imputabilă intimatului-reclamant, potrivit criteriilor prevăzute de Legea nr. 176/2010 nu este calificată tot ca o infracţiune, gradul ridicat de severitate al sancţiunii aplicate, determină aplicarea în cauză a principiului de drept consacrat de articolul 4 din Protocolul nr. 7 la Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.
Cu privire la cel de al doilea element, se reţine că noţiunea "aceiaşi infracţiune" din cuprinsul art. 4 din Protocolul nr. 7 nu se referă la încadrarea juridică dată faptelor, această garanţie interzicând urmărirea sau judecarea unei persoane pentru a doua infracţiune atât timp cât aceasta are drept cauză fapte identice sau care sunt, în esenţă, aceleaşi cu cele pentru care persoana a mai fost condamnată sau achitată definitiv (Sergey Zolotoukhine c. Rusiei). În analiza acestui element trebuie avut în vedere modul în care este descrisă situaţia de fapt în actele autorităţilor prin care au fost finalizate cele două proceduri în cauză.
În cauză, fapta în materialitatea sa, vizată atât prin raportul de evaluare, cât şi prin procedura penală derulată, este aceeaşi şi constă în încheierea Contractului de concesiune nr. x/24.06.2013 cu obiectul - concesionarea terenului din domeniul public în suprafaţă de 98 m.p. - societăţii comerciale B. S.R.L., societate al cărei administrator şi asociat este C., respectiv soţia intimatului-reclamant.
În ceea ce priveşte cel de al treilea element, se are în vedere că art. 4 din Protocolul nr. 7 Adiţional la Convenţie are drept scop interzicerea repetării procedurilor care s-au concretizat cu o hotărâre definitivă de achitare sau de condamnare. Hotărârea este definitivă în sensul acestei prevederi dacă a dobândit autoritate de lucru judecat, adică a devenit irevocabilă, în sensul că nu mai este posibilă exercitarea căilor legale ordinare sau părţile au epuizat aceste căi ori au lăsat să curgă termenele fără a se folosi de căile existente (Tsonvo Tsonev c. Bulgariei (nr. 2); Sergey Zolotoukhine c. Rusiei).
Atât timp cât în Dosarul penal nr. x/2014, intimatul-reclamant a fost sancţionat deja definitiv pentru aceeaşi faptă, încheierea de către Agenţia Naţională de Integritate a raportului de evaluare dedus judecăţii în prezenta cauză s-a realizat cu încălcarea dispoziţiilor art. 4 din Protocolul nr. 7 Adiţional la Convenţie.
În ceea ce priveşte critica formulată de către recurenta-pârâtă referitoare la faptul că în mod greşit instanţa de fond ar fi reţinut nelegalitatea raportului de evaluare ca urmare a încălcării art. 11 din Legea nr. 176/2010, prin raportare la statuările Curţii Constituţionale din Decizia CCR nr. 449/2015, Înalta Curte nu o va avea în vedere, câtă vreme chiar instanţa de fond a reţinut în mod expres în considerentele hotărârii atacate că în pronunţarea soluţiei de anulare a Raportului de evaluare nr. x/12.07.2017 întocmit de pârâtă, nu a avut în vedere acest aspect.
III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs
Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva Sentinţei nr. 161/2017 din 7 noiembrie 2017 a Curţii de Apel Iaşi, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.
Definitivă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 6 februarie 2020.
GGC - NN