Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 584 din 10/06/2021
1. Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 108/1/2021 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (1) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (2) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).
2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
3. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef al Secţiei judiciare, Antonia Eleonora Constantin.
4. La şedinţa de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulament.
5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia ce formează obiectul Dosarului nr. 108/1/2021.
6. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar raportul întocmit de judecătorii-raportori şi o completare la raport în urma depunerii punctului de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
7. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, acordă cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentantului procurorului general.
8. Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin apreciază că cea de-a doua orientare jurisprudenţială este în litera şi în spiritul legii. În acest sens arată că deciziile de zi pe unitate prin care ofiţeri din sistemul administraţiei penitenciare au fost împuterniciţi să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice unor funcţii de conducere au produs, în concret, o modificare a raporturilor de serviciu. Dispoziţiile art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011 nu se opun interpretării art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în sensul că ofiţerii din penitenciar pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere de către directorii unităţilor de penitenciar. Consecinţa firească a acestei interpretări a legii este că sunt legale împuternicirile dispuse prin decizii de zi pe unitate de către directorii unităţilor subordonate Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor. În aceste condiţii, ofiţerii din sistemul administraţiei penitenciare trebuie să beneficieze de drepturile salariale aferente funcţiei de conducere în care au fost împuterniciţi prin decizii de zi pe unitate. Pentru aceste argumente, reprezentantul procurorului general solicită admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei hotărâri de unificare a practicii judiciare.
9. Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii
10. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: Aplicarea dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
II. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
11. Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 293/2004)
Art. 55. - (...) "(3) Ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care sunt încadraţi sau în care au fost detaşaţi, împuternicirea pe funcţie se poate face pentru o perioadă de maximum 6 (şase) luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit competenţelor, cu încă 6 (şase) luni. Ofiţerii beneficiază, pe perioada respectivă, de salariul pentru funcţia în care sunt împuterniciţi şi de indemnizaţia de conducere corespunzătoare funcţiei respective. Ofiţerii împuterniciţi îşi menţin salariile pentru funcţia îndeplinită şi indemnizaţiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale funcţiei pe care sunt împuterniciţi."
12. Anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011 pentru aprobarea Competenţelor de gestiune a resurselor umane ale ministrului justiţiei, directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorilor unităţilor subordonate acesteia (Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011)
Art. 4. - "Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu excepţia celui din competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională a Penitenciarelor."
Art. 5. - "Directorul general are în competenţă: (...) m) împuternicirea în funcţii de conducere a ofiţerilor prevăzuţi la art. 4, în condiţiile legii;" (...).
III. Orientările jurisprudenţiale divergente
13. Autorul sesizării a arătat că, în practica judiciară, s-au conturat două orientări jurisprudenţiale cu privire la problema de drept aflată în divergenţă.
14. În cadrul primei orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că drepturile salariale menţionate la art. 55 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 293/2004 pot fi acordate numai în cazul existenţei unei împuterniciri emise cu respectarea cerinţelor prevăzute de art. 4 şi art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011.
15. În fundamentarea primei orientări jurisprudenţiale s-a arătat că numai împuternicirea emisă în temeiul Legii nr. 293/2004 constituie actul administrativ care poate modifica raportul de serviciu al funcţionarului public cu statut special; decizia de zi pe unitate nu produce acest efect, fiind un instrument de lucru cu caracter de urgenţă, care are ca unic scop asigurarea continuităţii în activitate, nefiind o numire temporară în funcţie şi neavând drept consecinţă modificarea raportului de muncă. Astfel, instituţia împuternicirii reglementată prin Legea nr. 293/2004 reprezintă o normă specială, fiind de strictă interpretare şi aplicare.
16. Ca atare, exercitarea în fapt a atribuţiilor specifice altei funcţii, în baza deciziei de zi pe unitate, nu determină acordarea drepturilor salariale menţionate la art. 55 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 293/2004, deoarece acordarea drepturilor salariale are ca temei nu doar prestarea efectivă a activităţii, ci şi îndeplinirea condiţiilor de numire în funcţie.
17. Chiar dacă se poate reţine că, prin emiterea deciziei de zi pe unitate, s-au depăşit scopul şi raţiunea instituirii acestui procedeu acordat conducătorului instituţiei publice şi că, prin exercitarea în fapt pentru o perioadă îndelungată a unor atribuţii pentru care legea prevede un nivel superior de salarizare, ofiţerul nu a fost compensat corespunzător pentru funcţia exercitată, argumentul analogiei nu este permis în cazul drepturilor salariale acordate personalului plătit din fonduri publice, întrucât niciun drept salarial nu poate fi acordat decât în baza unei prevederi legale exprese (principiul legalităţii).
18. Prin urmare, drepturile salariale au întotdeauna un fundament legal nemijlocit ori mijlocit de adoptarea unor acte administrative cu caracter normativ sau individual pentru care legea prevede criteriile şi condiţiile de acordare.
19. Au mai fost invocate ca argumente faptul că funcţionarul public putea cere emiterea împuternicirii prevăzute de lege, putea refuza executarea deciziei pe zi de unitate în condiţiile legii, putea contesta această decizie sau putea cere acordarea drepturilor salariale considerate a fi cuvenite de la acel moment.
20. În sensul primei orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătoreşti definitive:
- Decizia civilă nr. 2.062 din 8 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 16.424/3/2016;
- Decizia civilă nr. 1.266 din 13 martie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 3.055/3/2018;
- Decizia civilă nr. 1.634 din 3 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 2.214/98/2017;
- Decizia civilă nr. 439 din 4 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara - Secţia de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.315/108/2018;
- Decizia nr. 1.332/2019 din 27 mai 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 96/95/2017**;
- Decizia civilă nr. 282/CA din 27 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 3.368/118/2018;
- Decizia civilă nr. 675/2020 din 24 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 3.419/117/2018.
21. În cadrul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că, prin efectele pe care le produce în sfera obligaţiilor de serviciu, decizia de zi pe unitate reprezintă un act administrativ care modifică raportul de serviciu al ofiţerului.
22. În fundamentarea celei de-a doua orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că, prin impunerea în sarcina ofiţerului a obligaţiei de a îndeplini atribuţiile specifice unei funcţii de conducere, operează o modificare a raportului de serviciu printr-o modalitate echivalentă împuternicirii în funcţiile de conducere reglementate de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, de natură a impune un tratament juridic similar.
23. Astfel, în condiţiile în care a intervenit o modificare în fapt a raportului de serviciu ce presupunea acordarea unor drepturi salariale suplimentare, acestea trebuie recunoscute şi plătite ofiţerului, chiar dacă modificarea a operat în temeiul unei decizii de zi emise de directorul unităţii. Lipsa unei împuterniciri pe o funcţie de conducere nu poate justifica nerecunoaşterea unor drepturi salariale prevăzute de lege.
24. Împrejurarea că actul prin care o persoană este desemnată să exercite atribuţiile specifice unei funcţii de conducere nu poartă denumirea de împuternicire ori că actul respectiv a fost emis de o persoană care nu are competenţa de a împuternici nu este imputabilă funcţionarului public, lipsind culpa acestuia din urmă.
25. Astfel, prezintă relevanţă manifestarea de voinţă reală a emitentului deciziei de zi pe unitate, ce rezultă din termenii utilizaţi în cuprinsul acesteia, de a împuternici un funcţionar public cu statut special pentru a îndeplini atribuţiile specifice unei funcţii de conducere, durata de îndeplinire a acestor atribuţii, care, în fapt, a depăşit durata unor situaţii excepţionale, producând efectul unei veritabile împuterniciri în fapt.
26. S-a mai reţinut că nu prezintă relevanţă împrejurarea că funcţionarul nu a refuzat executarea deciziei zilnice pe unitate, iar în alte decizii s-a reţinut că, oricum, funcţionarul era obligat să ducă la îndeplinire această decizie.
27. De asemenea, s-a mai invocat faptul că, în conformitate cu art. 30 din Legea-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, salarizarea trebuie coroborată cu sarcinile îndeplinite, iar prin această modalitate de desemnare a înlocuitorilor se eludează dispoziţiile legale privitoare la acordarea drepturilor salariale cuvenite funcţiei de nivel superior; faptul că persoanele în cauză au fost plătite şi cu sporul de 50% prevăzut de art. 2 alin. (1) şi art. 3 din Ordinul ministrului justiţiei nr. 820/C/2015 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea majorării pentru lucrări de excepţie sau misiuni speciale funcţionarilor publici cu statut special şi personalului civil din sistemul administraţiei penitenciare (Ordinul ministrului justiţiei nr. 820/C/2015), pe perioada executării deciziilor zilnice pe unitate, nu poate conduce la stingerea dreptului de a solicita diferenţa aferentă funcţiei de conducere îndeplinite în fapt.
28. În plus, nu ar fi permisă crearea unei situaţii discriminatorii între salarizarea unui funcţionar public care îndeplineşte atribuţiile unei funcţii de conducere în baza deciziei de zi pe unitate, emisă de directorul penitenciarului, şi salarizarea funcţionarului public care îndeplineşte aceleaşi atribuţii, în baza deciziei directorului general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
29. În sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătoreşti definitive:
- Decizia nr. 5.578 din 21 noiembrie 2016, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 39.052/3/2015;
- Decizia nr. 552/2017 din 23 martie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 948/113/2016;
- Decizia nr. 2.544/R din 7 decembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 22.186/3/2017;
- Decizia nr. 154/2019 din 7 februarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 358/108/2018;
- Decizia nr. 680/2019 din 19 martie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.046/101/2018;
- Decizia nr. 850/2019 din 2 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 5.530/95/2017*;
- Decizia nr. 854/2019 din 2 aprilie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.715/101/2018;
- Decizia nr. 1.396/2019 din 5 iunie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 2.392/101/2018;
- Decizia nr. 748/R din 20 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 4.139/102/2017;
- Decizia nr. 114/2020 din 20 februarie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.035/113/2019;
- Decizia nr. 261/2020 din 21 mai 2020, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.259/113/2019;
- Decizia nr. 410/R din 23 iulie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 1.887/102/2019;
- Decizia nr. 562/CA/2020 din 23 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Oradea - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 216/111/2019;
- Decizia civilă nr. 669/CA din 24 septembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 3.369/118/2018;
- Decizia nr. 627/R/2020 din 7 octombrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal în Dosarul nr. 957/62/2017.
IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
30. Nu au fost identificate decizii relevante pronunţate de Curtea Constituţională în cadrul exercitării controlului de constituţionalitate.
V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
31. Prin Decizia nr. 10 din 10 februarie 2020, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 299 din 9 aprilie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins ca inadmisibilă sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanţa - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "Dispoziţiile art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, pot fi interpretate în sensul asimilării deciziei zilnice pe unitate prin care se dispune îndeplinirea atribuţiilor specifice unei funcţii de conducere cu împuternicirea în funcţia de conducere prevăzută de lege?" În paragraful 59 din considerentele deciziei menţionate anterior s-a reţinut că: "Prin urmare, existenţa, deja, a unei practici judiciare neunitare face ca instanţa supremă să nu mai poată pronunţa o hotărâre prealabilă în cauză, întrucât scopul preîntâmpinării practicii neunitare, care caracterizează această procedură, nu mai poate fi atins, chestiunea de drept în discuţie nemaifiind, aşadar, una nouă, ci una care a creat deja divergenţă în jurisprudenţă."
32. La nivelul Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost identificată Decizia nr. 881 din 15 februarie 2011, prin care s-a reţinut că desemnarea reclamantului prin decizia zilnică pe unitate să îndeplinească temporar atribuţiile corespunzătoare funcţiei de director penitenciar are caracterul unei împuterniciri într-o funcţie de conducere în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 şi, în consecinţă, acesta beneficiază de salariul pentru funcţia respectivă.
VI. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia
33. Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia a apreciat că cea de-a doua orientare jurisprudenţială este cea corectă. În acest sens a arătat că trebuie avută în vedere voinţa reală a emitentului actului, care rezultă din termenii folosiţi în cuprinsul acestuia. Astfel, prin raportare la art. 20 şi art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, desemnarea funcţionarului prin decizia de zi pe unitate să îndeplinească temporar atribuţiile corespunzătoare unei funcţii de conducere are caracterul unei împuterniciri, în sensul acestor texte de lege. Ca atare, cel care a îndeplinit efectiv atribuţiile specifice funcţiei de conducere este îndrituit să primească drepturile salariale aferente acestei funcţii.
VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
34. Procurorul general a apreciat că a doua orientare jurisprudenţială este în litera şi spiritul legii.
35. În acest sens a menţionat că, în virtutea prerogativei organizatorice şi de coordonare a activităţii unităţilor pe care le conduc, directorii unităţilor de penitenciar pot delega atribuţii personalului din subordine prin decizii de zi pe unitate, fiind incontestabil că delegarea de atribuţii prin decizii de zi pe unitate se circumscrie raporturilor de subordonare ierarhică.
36. A mai arătat că delegarea de atribuţii, ca prerogativă a conducătorului unităţii, ar trebui să acopere doar situaţia în care funcţia nu este vacantă sau temporar vacantă.
37. Potrivit art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011, directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor are în competenţă împuternicirea în funcţii de conducere a ofiţerilor prevăzuţi la art. 4, în condiţiile legii.
38. Art. 6 din anexa la acelaşi ordin stabileşte competenţele directorului de unitate în ceea ce priveşte gestionarea resurselor umane, arătând că acesta dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/de muncă pentru funcţionarii publici cu statut special cu funcţii de execuţie din unitate, personalul contractual din unitate, cu excepţia celui prevăzut la art. 1, şi funcţionarii publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din unitate.
39. Împuternicirea în funcţii de conducere a ofiţerilor de penitenciare încadraţi sau detaşaţi în unitate nu se regăseşte printre competenţele de gestiune a resurselor umane ale directorilor din unităţi subordonate Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
40. Din analiza actului normativ de rang superior în aplicarea căruia a fost adoptat ordinul anterior evocat rezultă că art. 20 din Legea nr. 293/2004 a stabilit expres doar competenţa ministrului justiţiei în ceea ce priveşte numirea, modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu pentru funcţiile de director general, director general adjunct şi director în sistemul administraţiei penitenciare.
41. Pentru celelalte funcţii de conducere şi de execuţie din sistemul administraţiei penitenciare, inclusiv pentru cele din cadrul unităţilor de penitenciare, entităţi juridice distincte, aflate în subordinea Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, actul normativ de rang superior reprezentat de Legea nr. 293/2004 s-a rezumat la a enunţa partajarea competenţelor de gestiune a carierei funcţionarilor publici cu statut special între directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorii unităţilor de penitenciare.
42. Procurorul general a arătat că partajarea concretă a competenţelor de gestiune a resurselor umane între directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor şi directorii unităţilor subordonate acesteia s-a realizat printr-un act administrativ cu caracter normativ cu forţă juridică inferioară legii. Or, potrivit jurisprudenţei constante a Curţii Constituţionale, raporturile de serviciu ale funcţionarilor publici cu statut special din cadrul administraţiei penitenciare trebuie să fie reglementate prin lege organică sub toate aspectele esenţiale care privesc naşterea, executarea, modificarea şi încetarea acestora.
43. Competenţa de a modifica raporturile de serviciu revine celor care au competenţa de a face numiri în funcţii publice, astfel încât directorilor de penitenciare trebuie să li se recunoască şi competenţa de a dispune cu privire la modificarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici cu statut special, aflaţi în subordine, inclusiv în modalitatea împuternicirii ofiţerilor în funcţii de conducere.
44. În acest context s-a subliniat că deciziile de zi pe unitate prin care ofiţeri din sistemul administraţiei penitenciare au fost împuterniciţi să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice unor funcţii de conducere au produs, în concret, o modificare a raporturilor de serviciu.
45. Dispoziţiile art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011 nu se opun interpretării art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în sensul că ofiţerii din penitenciar pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere de către directorii unităţilor de penitenciar.
46. Consecinţa firească a acestei interpretări a legii este că sunt legale împuternicirile dispuse prin decizii de zi pe unitate de către directorii unităţilor subordonate Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
47. În aceste condiţii, procurorul general a apreciat că ofiţerii din sistemul administraţiei penitenciare trebuie să beneficieze de drepturile salariale aferente funcţiei de conducere în care au fost împuterniciţi prin decizii de zi pe unitate.
VIII. Opinia judecătorilor-raportori
48. Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil şi că decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
IX.1. Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii
49. Verificând regularitatea sesizării, se constată, mai întâi, că Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost, sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, legal sesizată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, care, potrivit art. 514 din Codul de procedură civilă, are legitimarea procesuală pentru declanşarea acestui mecanism de unificare a practicii, în scopul interpretării şi aplicării unitare a legii de către instanţele judecătoreşti.
50. Referitor la cerinţele de admisibilitate a recursului în interesul legii, art. 515 din Codul de procedură civilă prevede astfel: "Recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii."
51. Din cuprinsul normei anterior menţionate rezultă următoarele condiţii ce trebuie îndeplinite, cumulativ, pentru ca recursul în interesul legii să fie admisibil:
- sesizarea să aibă ca obiect o problemă de drept;
- problema de drept să fi fost dezlegată diferit de instanţele judecătoreşti;
- dovada soluţionării diferite de instanţele judecătoreşti să se realizeze prin hotărâri judecătoreşti definitive;
- hotărârile judecătoreşti definitive să fie anexate cererii.
52. Din analiza conţinutului memoriului de sesizare cu recurs în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, precum şi a documentelor ataşate sesizării reiese că, în prezenta cauză, sunt îndeplinite cerinţele de admisibilitate anterior enunţate, pentru argumentele ce vor fi expuse în continuare.
53. În legătură cu îndeplinirea primei condiţii se impune a se sublinia încă o dată că problema de drept supusă dezbaterii pe calea recursului în interesul legii trebuie să fie una reală şi consistentă, generând posibilitatea interpretării, în mod diferit, a unui text de lege, determinată de caracterul îndoielnic, imperfect (lacunar) sau necorelat cu alte dispoziţii legale al normei respective şi determinând, astfel, premisele unei jurisprudenţe neunitare.
54. Sintagma "problemă de drept" trebuie raportată la prevederile cuprinse în art. 5 alin. (2) din Codul de procedură civilă, conform cărora "Niciun judecător nu poate refuza să judece pe motiv că legea nu prevede, este neclară sau incompletă". Analizând respectiva sintagmă prin prisma art. 1 din Codul civil, potrivit căruia "Sunt izvoare ale dreptului civil legea, uzanţele şi principiile generale ale dreptului", se apreciază că există o veritabilă problemă de drept în situaţia în care o regulă de drept, o uzanţă ori aplicarea unui principiu general al dreptului dă naştere unei practici neunitare extinse.
55. În jurisprudenţa dezvoltată în legătură cu această condiţie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a statuat în mod constant în sensul că trebuie să fie identificată o problemă de drept care necesită cu pregnanţă a fi lămurită, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme, prin intermediul recursului în interesul legii.
56. În acest sens, potrivit Deciziei nr. 11 din 19 septembrie 2011 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, "a interpreta un text de lege înseamnă a lămuri înţelesul acestuia, a-l explica, a determina configuraţia reală a normei de drept ()".
57. În prezenta cauză, dispoziţiile legale evocate de către autorul sesizării, în raport cu care s-a apreciat necesitatea sesizării cu memoriul de recurs în interesul legii, prezintă, din perspectiva problemei de drept invocate, deficienţe de interpretare şi aplicare care pot şi au şi generat interpretări diferite de către instanţele naţionale; aceste deficienţe privesc aplicabilitatea normelor în legătură cu care a fost formulată sesizarea, în sensul asimilării deciziei zilnice pe unitate, prin care se dispune îndeplinirea atribuţiilor specifice unei funcţii de conducere, cu împuternicirea în funcţia de conducere prevăzută de lege.
58. Astfel, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită, prin sesizarea Colegiului de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează problema aplicării dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, în materia deciziei de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere, în sensul de a se stabili dacă această decizie constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de textul de lege menţionat.
59. Aşadar, prima condiţie de admisibilitate este îndeplinită, memoriul Colegiului de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia aducând în discuţie dispoziţii legale al căror conţinut impune explicitarea acestora, în sensul aplicabilităţii sau neaplicabilităţii sale într-o altă situaţie juridică, diferită de cea avută în vedere de respectivele dispoziţii legale, prin aplicarea unor principii de drept, în scopul unei interpretări unitare, prin intermediul mecanismului de unificare.
60. În ceea ce priveşte cea de-a doua condiţie de admisibilitate, referitoare la dezlegarea diferită dată de instanţe asupra aceleiaşi probleme de drept, se constată că şi aceasta este îndeplinită, problema de drept relevată în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanţelor naţionale; se impune a se preciza că această condiţie trebuie analizată în primul rând din perspectiva scopului reglementării recursului în interesul legii, care, conform art. 514 din Codul de procedură civilă, este reprezentat de asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii. Premisa declanşării mecanismului de unificare a practicii judiciare, reprezentat de recursul în interesul legii, sub acest aspect, constă în existenţa unei practici judiciare neunitare la momentul sesizării, cu tendinţe de perpetuare şi acutizare pe viitor, în lipsa intervenţiei instanţei supreme prin acest mijloc procedural.
61. Hotărârile judecătoreşti definitive, anexate memoriului de recurs, conturează existenţa unei practici judiciare neunitare, cristalizată în jurul a două orientări jurisprudenţiale diferite, expuse în secţiunea a III-a din prezenta decizie.
62. În concluzie, cea de-a doua condiţie de admisibilitate este îndeplinită, problemele de drept relevate în sesizare primind dezlegări diferite din partea instanţelor naţionale.
63. Şi cea de-a treia cerinţă, cu caracter formal, care presupune dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii de sesizare, se constată, de asemenea, a fi îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară. Astfel, actul de sesizare a fost însoţit de hotărâri judecătoreşti definitive relevante pentru problema de drept dedusă interpretării, hotărâri provenind de la un număr de zece curţi de apel.
64. Se impune a se preciza la acest punct şi faptul că existenţa unei practici neunitare consistente şi conturate în legătură cu problema de drept ce face obiectul sesizării a fost subliniată şi în Decizia nr. 10 din 10 februarie 2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care a fost respinsă ca fiind inadmisibilă sesizarea Curţii de Apel Constanţa cu privire la aceeaşi problemă de drept, tocmai pentru neîntrunirea condiţiei noutăţii chestiunii de drept supuse analizei, decizie menţionată şi într-un paragraf anterior.
65. În sfârşit, şi ultima condiţie de admisibilitate este îndeplinită, actul de sesizare fiind însoţit de hotărârile judecătoreşti definitive evocate în preambulul prezentei decizii.
IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii
66. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că prima orientare jurisprudenţială este în acord cu litera şi spiritul legii, în sensul că decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, pentru considerentele ce urmează a fi expuse în continuare.
67. Pentru a ajunge la această concluzie, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie porneşte în analiza sa de la principiul legalităţii, care trebuie să caracterizeze orice acordare de drepturi salariale în materie de funcţie publică.
68. În acest sens, instanţa de contencios constituţional a statuat că "principiul legalităţii este unul de rang constituţional" (Decizia Curţii Constituţionale nr. 901 din 17 iunie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 503 din 21 iulie 2009, asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre autoritatea judecătorească reprezentată de Consiliul Superior al Magistraturii, pe de o parte, şi autoritatea executivă, reprezentată de Guvernul României şi Ministerul Justiţiei şi Libertăţilor Cetăţeneşti, organ de specialitate al administraţiei publice centrale de specialitate în subordinea Guvernului, pe de altă parte), astfel că "încălcarea legii are drept consecinţă imediată nesocotirea art. 1 alin. (5) din Constituţie, care prevede că respectarea legilor este obligatorie. Încălcarea acestei obligaţii constituţionale atrage implicit afectarea principiului statului de drept, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constituţie" (Decizia Curţii Constituţionale nr. 783 din 26 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 684 din 3 octombrie 2012, referitoare la sesizarea de neconstituţionalitate a Hotărârii Parlamentului României nr. 28/2012 privind desemnarea membrilor Consiliului de administraţie al Societăţii Române de Televiziune).
69. În materie de salarizare a funcţiei publice, principiul legalităţii este consacrat prin prevederile art. 9 din capitolul II al anexei nr. VII la Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 284/2010):
"(1) Cadrele militare în activitate, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare, care îndeplinesc, prin împuternicire, atribuţiile funcţiilor prevăzute cu solda/salariul de comandă, beneficiază, pe perioada împuternicirii, de solda de funcţie, respectiv de salariul de funcţie şi de solda/salariul de comandă corespunzător funcţiilor în care sunt împuternicite.
(2) Cadrele militare în activitate din Ministerul Apărării Naţionale, Serviciul Român de Informaţii şi Serviciul de Telecomunicaţii Speciale, împuternicite să asigure îndeplinirea atribuţiilor funcţiilor de execuţie vacante sau ai căror titulari lipsesc temporar, beneficiază, pe perioada împuternicirii, de solda de funcţie corespunzătoare funcţiilor în care sunt împuternicite.
(3) Cadrele militare în activitate, poliţiştii şi funcţionarii publici cu statut special din sistemul administraţiei penitenciare împuternicite/împuterniciţi îşi menţin soldele de funcţie, respectiv salariile de funcţie şi, după caz, soldele/salariile de comandă avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele acordate în baza prevederilor alin. (1) şi (2).
(4) Normele metodologice privind împuternicirea pentru îndeplinirea atribuţiilor funcţiilor de comandă şi de execuţie se stabilesc prin ordin al ordonatorului principal de credite."
70. De asemenea, în materia salarizării funcţionarului public, nu se poate aplica principiul analogiei, deoarece s-ar ajunge la extinderea aplicării unor norme legale pentru situaţii neavute în vedere de legiuitor la data edictării acestora, aspect nepermis de Constituţie, aşa cum rezultă din jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 1.325 din 4 decembrie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 872 din 23 decembrie 2008, referitoare la excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare).
71. Conform prevederilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004:
"Ofiţerii pot fi împuterniciţi în funcţii de conducere în unitatea în care sunt încadraţi sau în care au fost detaşaţi, împuternicirea pe funcţie se poate face pentru o perioadă de maximum 6 (şase) luni şi se poate prelungi, cu acordul scris al acestora, potrivit competenţelor, cu încă 6 (şase) luni. Ofiţerii beneficiază pe perioada respectivă de salariul pentru funcţia în care sunt împuterniciţi şi de indemnizaţia de conducere corespunzătoare funcţiei respective. Ofiţerii împuterniciţi îşi menţin salariile pentru funcţia îndeplinită şi indemnizaţiile de conducere avute anterior, dacă acestea sunt mai mari decât cele ale funcţiei pe care sunt împuterniciţi."
72. Rezultă din textul mai sus citat că, pentru acordarea indemnizaţiei de conducere aferente funcţiei pe care s-a emis împuternicirea, este impusă ca o condiţie de formă emiterea împuternicirii conform art. 4 şi art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011, respectiv de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor.
73. Pe de altă parte, atribuţiile directorului unităţii penitenciare, în ceea ce priveşte trecerea temporară în altă muncă a funcţionarului public din sistemul administraţiei penitenciare, sunt reglementate de prevederile art. 53 alin. (1) şi (5) din Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.854/C/2004 pentru aprobarea Regulamentului privind condiţiile de participare, organizare şi desfăşurare a concursurilor pentru ocuparea posturilor vacante şi avansare, precum şi condiţiile pentru modificarea şi încetarea raporturilor de serviciu ale funcţionarilor publici din sistemul administraţiei penitenciare, cu modificările şi completările ulterioare:
"(1) Funcţionarii publici din sistemul administraţiei penitenciare pot fi trecuţi temporar în altă muncă, fără acordul acestora, în caz de forţă majoră, ca măsură de protecţie a acestora ori ca sancţiune disciplinară, potrivit legii.
(...)
(5) Trecerea temporară în altă muncă se dispune, după caz, de către ministrul justiţiei, directorul general sau directorii unităţilor subordonate, potrivit competenţelor prevăzute la art. 20 din Legea nr. 293/2004".
74. Pentru a stabili dacă decizia de zi pe unitate, prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere, poate constitui o împuternicire pe funcţie prevăzută de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, cu toate efectele pe care aceasta le produce, inclusiv în sfera drepturilor salariale, analiza trebuie pornită de la natura juridică a acestei decizii.
75. În cauzele în care s-a dat eficienţă acestei interpretări s-a stabilit că decizia de zi pe unitate poate constitui o împuternicire în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, întrucât a modificat raportul de muncă al titularilor acţiunilor, aceştia efectuând în fapt activităţi de natura celor vizate de funcţia de conducere, chiar dacă nu a fost denumită formal "împuternicire" şi nu a fost emisă de persoana competentă.
76. Este de principiu că nu toate actele unilaterale ale autorităţilor publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică în vederea executării legii sau a organizării executării acesteia, însă deciziei de zi pe unitate îi lipseşte dimensiunea de a da naştere, a modifica sau stinge raporturi juridice, fiind în sine o operaţiune administrativă de organizare internă a activităţii specifice locului de muncă.
77. Astfel, decizia de zi pe unitate reprezintă forma pe care o îmbracă puterea de dispoziţie a directorului de unitate şi pe care funcţionarul public cu statut special trebuie să o îndeplinească, în baza principiului exercitării funcţiei publice, enunţat la art. 5 lit. g) şi reiterat la art. 10 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, în limitele prevăzute la art. 4 alin. (3) din acelaşi act normativ.
78. În concret, această decizie este instrumentul prin care se desemnează funcţionarii publici cu statut special ce îndeplinesc sarcinile colegilor care lipsesc de la locul de muncă din anumite motive, precum concediul de odihnă, concediul medical, concediul de maternitate, învoirile, misiunile, stagii de pregătire profesională, detaşarea la alte instituţii şi altele. De asemenea, prin decizia de zi pe unitate se stabilesc şi funcţionarii publici cu statut special ce exercită atribuţiile de serviciu specifice unor funcţii (de conducere sau de execuţie) vacante prin pensionare/transferare la alte unităţi din sistem, demisie şi altele, până la organizarea concursului pentru ocuparea funcţiilor respective, a numirii sau schimbării din funcţie a altor funcţionari publici cu statut special.
79. Aşadar, este evident că decizia zilnică pe unitate reprezintă o modalitate de lucru specifică la nivelul unităţii, ce presupune repartizarea unor sarcini cu caracter temporar de către directorul unităţii în situaţia în care nevoile unităţii penitenciare impun acest lucru şi care are, în mod neechivoc, un caracter limitat în timp (rezultat din însăşi denumirea noţiunii "decizie de zi").
80. Aceste caracteristici sunt confirmate şi de normele ce fac trimitere la acest instrument de lucru, cum ar fi prevederile art. 4 alin. (3) şi art. 6 alin. (1) lit. f) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 2.724/C/2018 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a penitenciarelor, potrivit cărora: "directorul penitenciarului emite decizii şi instrucţiuni cu caracter intern (...) şi stabileşte programul zilnic de lucru al personalului unităţii (...)".
81. Mai mult, potrivit art. 6 din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011: "Directorul de unitate dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru funcţionarii publici cu statut special cu funcţii de execuţie din unitate, personalul contractual din unitate, cu excepţia celui prevăzut la art. 1, şi funcţionarii publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din unitate", iar în executarea acestei dispoziţii, directorul de unitate are în competenţă, conform art. 7 din anexa la acelaşi ordin, următoarele:
"a) acordarea gradului de ofiţer, respectiv de agent persoanelor provenite din sursă externă, declarate «admis» la concursul de ocupare a funcţiilor de execuţie din unitate;
b) trecerea în corpul ofiţerilor a agenţilor absolvenţi ai instituţiilor de învăţământ superior, cu diplomă de licenţă sau echivalentă, declaraţi «admis» la concursul de ocupare a funcţiilor de ofiţer de execuţie din unitate;
c) avansarea în funcţii de execuţie a funcţionarilor publici cu statut special din competenţă, la aceeaşi poziţie din statul de organizare al unităţii sau prin concurs;
d) numirea funcţionarilor publici cu statut special debutanţi ca funcţionari publici cu statut special definitivi;
e) delegarea personalului prevăzut la art. 6, după obţinerea avizului conducerii unităţii unde urmează a fi delegaţi;
f) detaşarea personalului prevăzut la art. 6, după obţinerea avizului conducerii Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor;
g) trecerea temporară în altă funcţie a funcţionarilor publici cu statut special prevăzuţi la art. 6;
h) schimbarea din funcţie a funcţionarilor publici cu statut special prevăzuţi la art. 6;
i) mutarea funcţionarilor publici cu statut special prevăzuţi la art. 6, după obţinerea avizului conducerii Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor;
j) evaluarea anuală a performanţelor profesionale individuale pentru personalul stabilit prin reglementări specifice;
k) aplicarea sancţiunilor disciplinare pentru personalul stabilit prin reglementări specifice;
l) repunerea în drepturile anterioare, inclusiv compensarea drepturilor de care au fost privaţi pe perioada punerii la dispoziţie, respectiv a suspendării din funcţie, a personalului prevăzut la art. 6, în cazul în care s-a dispus scoaterea de sub urmărire penală ori achitarea, precum şi în cazul încetării urmăririi penale ori a procesului penal;
m) menţinerea în activitate a funcţionarilor publici cu statut special prevăzuţi la art. 6 după împlinirea vârstei de pensionare prevăzute de lege;
n) stabilirea atribuţiilor şi competenţelor profesionale pentru personalul din unitate, cu excepţia celor pentru directorul unităţii;
o) stabilirea drepturilor de natură salarială pentru personalul din unitate, cu excepţia celor pentru directorul unităţii;
p) aprobarea fişei postului pentru personalul din unitate, aflat în subordine şi coordonare, conform ierarhiei organizatorice şi funcţionale, precum şi potrivit reglementărilor specifice."
82. Spre deosebire de competenţele directorului de unitate, pentru directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor se prevede, în mod expres la art. 4 din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011: "Directorul general dispune cu privire la încadrarea, numirea, eliberarea din funcţie în vederea numirii în altă funcţie, suspendarea, punerea la dispoziţie, încetarea raporturilor de serviciu/muncă pentru personalul din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, cu excepţia celui din competenţa ministrului justiţiei, a ofiţerilor cu funcţii de conducere din unităţile subordonate, cu excepţia celor din competenţa ministrului justiţiei şi a funcţionarilor publici cu statut special debutanţi admişi la concurs pe funcţii din Administraţia Naţională a Penitenciarelor."
83. În aceste condiţii, împuternicirea pe o funcţie de conducere a unor ofiţeri cu funcţie de execuţie se realizează de către directorul general al Administraţiei Naţionale a Penitenciarelor, conform dispoziţiilor cuprinse la art. 5 lit. m) din anexa la Ordinul ministrului justiţiei nr. 1.662/C/2011, iar directorul de unitate nu are competenţa de a împuternici un funcţionar public cu statut special aflat în subordinea sa într-o funcţie de conducere şi, din această perspectivă, decizia zilnică pe unitate nu poate fi echivalată cu o asemenea împuternicire.
84. Aşadar, spre deosebire de împuternicire, decizia de zi pe unitate nu se axează pe atributele personale şi profesionale ale persoanei, ci are ca unic scop asigurarea continuităţii în activitate, nefiind o veritabilă numire temporară în funcţie, în accepţiunea art. 25 alin. (1) din Legea-cadru nr. 284/2010, care presupune analiza a două criterii: primul - îndeplinirea condiţiilor specifice pentru ocuparea funcţiei de conducere de către funcţionarul public cu statut special şi al doilea - inexistenţa unei sancţiuni disciplinare aplicate funcţionarului public cu statut special.
85. În acest sens este evident că decizia de zi pe unitate se poate emite chiar şi în ipoteza neîndeplinirii acestor două criterii, prevalând necesitatea asigurării continuităţii în activitatea penitenciarului.
86. Având în vedere modul cum este reglementată trecerea temporară în altă funcţie, se constată că, în cazul persoanelor titulare ale cererilor de chemare în judecată ce au făcut obiectul soluţiilor contradictorii, nu a fost vorba despre o astfel de modificare a raportului de muncă, fiind relevant faptul că acestora nu li s-a întocmit o fişă a postului specifică funcţiei de conducere exercitată şi nici o anexă la fişa postului curentă.
87. Situaţia de fapt este necontestată în aceste cauze, în sensul că reclamanţii nu au îndeplinit, prin împuternicire, atribuţiile corespunzătoare funcţiilor de conducere invocate, ci în baza fişei postului lor, potrivit căreia îndeplinesc şi orice alte activităţi specifice prin dispoziţie emisă în acest sens.
88. Pe de altă parte, a atribui deciziei de zi pe unitate calitatea unei împuterniciri emise în temeiul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 şi a accepta că, deşi este emisă de un organ necompetent, poate produce efecte juridice ar însemna încălcarea principiului legalităţii, aşa cum s-a precizat anterior, dar şi a competenţei organului emitent al actelor administrative, cunoscut fiind că actul emis de un funcţionar necompetent este lovit de nulitate.
89. Se mai impune a se preciza că argumentele invocate în susţinerea primei opinii, în sensul că funcţionarul ar fi putut cere emiterea împuternicirii prevăzute de lege, putea contesta această decizie sau putea acţiona prin sesizarea instanţei de contencios administrativ, în cazul unui refuz al autorităţii de a emite respectiva împuternicire, nu prezintă relevanţă câtă vreme, în toată perioada invocată prin acţiunile care au învestit instanţele, funcţionarul aflat într-o atare situaţie a desfăşurat activitatea ca urmare a repartizării unor sarcini zilnice, iar nu ca urmare a unei împuterniciri în sensul art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
90. Or, aşa cum s-a menţionat anterior, instituţia împuternicirii, reglementată de acest text de lege, presupune întrunirea unor condiţii specifice ce determină un regim juridic diferit de cel al dispoziţiei de zi pe unitate, nu numai din perspectiva competenţei emiterii fiecăreia, a situaţiilor concrete în care sunt aplicabile, dar şi a unor cerinţe specifice pe care persoana, ca beneficiară a împuternicirii, trebuie să le îndeplinească.
91. În cazul împuternicirii, fiind o numire temporară în funcţie, în accepţiunea pe care dispoziţiile art. 25 alin. (1) din Legeacadru nr. 284/2010 o acordă acestei sintagme, ea presupune analiza îndeplinirii de către funcţionarul cu statut special a unor criterii specifice funcţiei de conducere în care este numit temporar, dar şi a criteriului inexistenţei unei sancţiuni disciplinare aplicate persoanei în cauză.
92. În ceea ce priveşte cea de-a doua opinie, din analiza jurisprudenţei anexate se constată că, în cea mai mare parte, hotărârile judecătoreşti care reflectă această opinie au în vedere îndeosebi argumente care vizează situaţia de fapt, particulară, a funcţionarului titular al acţiunii judiciare, respectiv argumente legate de durata de timp excesivă în care acesta, în baza deciziei de zi pe unitate, a îndeplinit atribuţiile specifice funcţiei de conducere (6 luni, 1 an, 2 ani), durată în raport cu care nu s-ar mai putea reţine, în mod rezonabil, că a reprezentat doar o măsură de organizare temporară a activităţii.
93. Astfel de argumente, chiar reflectând o situaţie reală, nu pot conduce, sub nicio formă, la înfrângerea principiului legalităţii, analizat anterior.
94. În caz contrar, s-ar admite că exercitarea în fapt a atribuţiilor specifice altei funcţii, în baza deciziei de zi pe unitate, chiar pe o perioadă îndelungată ce ar excede scopului şi raţiunii acestei instituţii, ar putea conduce, prin analogie, la acordarea unor drepturi de natură salarială, în lipsa unei prevederi legale exprese în acest sens.
95. Se impune a se preciza şi faptul că, tot în cadrul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale, se invocă, cel mai adesea, situaţia discriminatorie care s-ar crea, din punctul de vedere al acordării drepturilor salariale, între cele două categorii avute în vedere, respectiv între funcţionarul care îndeplineşte atribuţiile corespunzătoare unei funcţii de conducere pe baza unei decizii de zi pe unitate şi cel care ar îndeplini aceleaşi atribuţii în baza împuternicirii prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004; aceasta deoarece se susţine că funcţionarul din prima categorie este pus în situaţia de a presta o activitate suplimentară, fără a fi recompensat financiar în mod corespunzător.
96. Un asemenea argument nu poate fi reţinut câtă vreme, pe perioada îndeplinirii atribuţiilor suplimentare specifice funcţiei de conducere, în temeiul unei decizii pe zi pe unitate, funcţionarul aflat într-o astfel de situaţie poate fi recompensat prin acordarea de majorări de 50% din salariu, în baza Ordinului ministrului justiţiei nr. 820/C/2015 pentru aprobarea Normelor metodologice privind acordarea majorării pentru lucrări de excepţie sau misiuni speciale funcţionarilor publici cu statut special şi personalului civil din sistemul administraţiei penitenciare.
97. Astfel, în art. 2 alin. (1) din aceste norme metodologice se prevede că: "Funcţionarii publici cu statut special şi personalul civil din sistemul administraţiei penitenciare care execută, în domeniul specific, lucrări de excepţie sau misiuni speciale, apreciate ca atare de către conducătorii acestora, beneficiază de o majorare de până la 50% din salariul de bază prevăzut de legislaţia în vigoare la data de 31 decembrie 2009, denumită în continuare majorare."
98. Pe de altă parte, art. 3 al aceleaşi norme enumeră ca fiind considerate "lucrări de excepţie" (în sensul articolului precedent citat): "a) efectuate în vederea realizării unor obiective cu impact ridicat asupra organizării şi funcţionării structurilor din sistemul administraţiei penitenciare; b) care impun efectuarea unor activităţi cu un grad ridicat de răspundere sau specializare; c) care presupun o documentare complexă sau gestionarea unui volum mare de informaţii; d) care contribuie la identificarea, obţinerea sau creşterea veniturilor."
99. În consecinţă, este de netăgăduit faptul că, în condiţiile în care funcţionarul public poate fi gratificat cu un spor de până la 50% din salariul de bază inclusiv în situaţia în care exercită, în baza unei decizii de zi pe unitate, atribuţii specifice unei funcţii de conducere, acesta nu poate invoca prestarea unei activităţi suplimentare, fără o contraprestaţie corespunzătoare din partea angajatorului.
100. În înlăturarea aceluiaşi argument privind existenţa unei situaţii de discriminare se impune a se aminti că, prin Decizia nr. 1.325 din 4 decembrie 2008 a Curţii Constituţionale, citată într-un paragraf anterior, a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 2 alin. (1), (2) şi (4)-(11), art. 11 şi art. 27 alin. (2)-(6) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să analizeze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în acte normative.
101. În considerentele acestei decizii, instanţa de contencios constituţional a reţinut că respectivele dispoziţii ale ordonanţei lasă posibilitatea desprinderii unui înţeles neconstituţional, în virtutea căruia instanţele judecătoreşti au posibilitatea să anuleze prevederi legale pe care le consideră discriminatorii şi să le înlocuiască cu alte norme de aplicare generală, neavute în vedere de legiuitor sau instituite prin acte normative inaplicabile în cazurile deduse judecăţii.
102. Or, în prezenta cauză, câtă vreme, potrivit argumentelor anterior expuse, prin emiterea deciziei de zi pe unitate nu s-a produs o modificare a raporturilor de serviciu în sensul împuternicirii într-o funcţie de conducere, reglementată de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, a acorda, prin analogie, funcţionarului beneficiul unor drepturi salariale suplimentare, neprevăzute, în situaţia îndeplinirii atribuţiilor specifice funcţiei de conducere, prin emiterea unei decizii de zi pe unitate, înseamnă a acţiona contrar raţionamentului şi considerentelor deciziei Curţii Constituţionale anterior menţionate, extinzând asupra unei situaţii neavute în vedere de legiuitor prevederile unor dispoziţii legale specifice unor situaţii şi instituţii juridice diferite.
103. În contextul anterior expus, argumentele invocate de procurorul general în punctul său de vedere referitoare la principiul legalităţii şi al subordonării ierarhice, sub aspect organizatoric şi funcţional, nu pot fi primite, de vreme ce tocmai principiul legalităţii este cel care infirmă soluţia propusă de acesta, cunoscut fiind că actul administrativ emis de un funcţionar necompetent este lovit de nulitate.
104. Aşadar, dacă din conţinutul normelor aplicabile litigiilor în care s-a ivit problema de drept ce face obiectul prezentului recurs în interesul legii reiese că directorului unităţii de penitenciar nu îi era permis să emită o împuternicire pentru o funcţie de conducere, este evident că decizia de zi pe unitate emisă de acesta nu poate fi asimilată respectivei împuterniciri şi, implicit, nu poate modifica raportul de muncă al funcţionarului.
105. Pe de altă parte, nici principiul subordonării ierarhice nu se opune acestei interpretări, întrucât funcţionarul care respectă decizia de zi pe unitate emisă de directorul unităţii de penitenciar îndeplineşte, în fapt, atribuţiile specifice funcţiei de execuţie, conform fişei postului, în baza căreia poate îndeplini orice altă atribuţie specifică, pentru asigurarea continuităţii activităţii în cadrul unităţii.
106. Ca atare, argumentul conform căruia funcţionarul nu are dreptul să refuze dispoziţia decât dacă este vădit nelegală nu se poate constitui într-un argument valabil care să fundamenteze soluţia contrară, pentru simplul motiv că imposibilitatea refuzului nu complineşte lipsa legalităţii deciziei, ca instrument de modificare a raportului de muncă.
107. Din această perspectivă, susţinerile procurorului general în sensul că deciziile de zi pe unitate au produs, în concret, o modificare a felului muncii şi au operat o modificare a raportului de serviciu nu pot fi primite, întrucât nerespectarea condiţiilor legale pentru numirea într-o funcţie de conducere, chiar pentru o perioadă mai îndelungată de timp, aşa cum au reţinut unele instanţe, nu poate produce consecinţe juridice, iar exercitarea în fapt a unor atribuţii de conducere nu poate înlocui procedura legală de numire, aşa cum a fost concepută de legiuitor.
108. De asemenea, argumentul în sensul că delegarea de atribuţii, ca prerogativă a conducătorului unităţii, ar trebui să acopere doar situaţia în care funcţia nu este vacantă sau temporar vacantă nu poate fi primit, deoarece nu are corespondent în legislaţia evocată anterior, iar comparaţia între art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 şi actualul art. 125 alin. (3)-(5) din Legea nr. 145/2019, care vorbeşte explicit de funcţia vacantă pentru împuternicire, confirmă în realitate soluţia din cadrul primei orientări jurisprudenţiale.
109. Dacă s-ar accepta soluţia că împuternicirea se acordă doar pentru o funcţie vacantă sau temporar vacantă, este evident că decizia de zi pe unitate nu poate fi emisă decât pentru situaţiile specifice, când se asigură continuitatea activităţii în unitate, şi, prin urmare, nu poate avea caracterul unui act administrativ care să modifice felul muncii prestate şi nici raportul de muncă al funcţionarului.
110. Totodată, situaţiile concrete în care funcţia vacantă a fost asigurată temporar prin emiterea unor decizii de zi pe unitate nu pot constitui argumente valabile în sensul asimilării acesteia cu o împuternicire, întrucât cele două instituţii au regim juridic diferit şi sunt emise în considerarea unor scopuri diferite.
111. În concluzie, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004, decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
112. Pentru considerentele arătate, în temeiul art. 517, cu referire la art. 514 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
D E C I D E:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004 privind Statutul funcţionarilor publici cu statut special din Administraţia Naţională a Penitenciarelor, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, decizia de zi pe unitate prin care un ofiţer este desemnat să îndeplinească atribuţii suplimentare specifice funcţiei de conducere nu constituie o împuternicire pe funcţie, similară celei prevăzute de art. 55 alin. (3) din Legea nr. 293/2004.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 aprilie 2021.