Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
COMPLETUL PENTRU SOLUŢIONAREA RECURSULUI ÎN INTERESUL LEGII
Decizie nr. 7/2021 din 12/04/2021 Dosar nr. 280/1/2021
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 590 din 11/06/2021
1. Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 280/1/2021 este legal constituit conform dispoziţiilor art. 516 alin. (2) din Codul de procedură civilă şi ale art. 34 alin. (3) lit. b) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu completările ulterioare (Regulamentul).
2. Şedinţa este prezidată de doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
3. Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie este reprezentat de doamna procuror şef serviciu al Serviciului judiciar civil, Diana Berlic.
4. La şedinţa de judecată participă domnul Cristian Balacciu, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 35 din Regulament.
5. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii ia în examinare recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, ce formează obiectul Dosarului nr. 280/1/2021.
6. Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că au fost depuse la dosar anexele cu hotărârile definitive contradictorii pronunţate de instanţele judecătoreşti, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi punctul de vedere al procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.
7. Constatând că nu sunt chestiuni prealabile, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, acordă cuvântul asupra recursului în interesul legii reprezentantului procurorului general.
8. Doamna procuror Diana Berlic susţine că norma de la art. 120 alin. (5) din Codul silvic este suficient de clară şi precisă pentru a putea fi aplicată chiar şi în absenţa legislaţiei infralegale la care se referă art. 115 alin. (1) din acelaşi cod. În acest sens menţionează că sporul de risc este în cuantum fix de 25% care se aplică la salariul de bază. Din expunerea de motive a Legii nr. 234/2019 rezultă că acest spor a fost acordat în considerarea stării de pericol la care este expus personalul silvic. Mai arată că intenţia legiuitorului a fost în sensul recunoaşterii continue în favoarea personalului silvic a acestui spor de 25% din salariul de bază, iar normele care îl prevăd nu au fost în niciun moment abrogate sau înlăturate de la aplicare de principiile prevăzute în legile-cadru de salarizare unitară. O metodologie care să reglementeze în detaliu beneficiarii sporului de risc şi condiţiile de acordare a acestuia trebuie să fie adoptată printr-un act normativ cu forţă egală legii. Pentru aceste argumente, reprezentantul procurorului general solicită admiterea recursului în interesul legii şi pronunţarea unei hotărâri de unificare a practicii judiciare.
9. Nefiind întrebări pentru reprezentantul procurorului general, doamna judecător Corina-Alina Corbu, preşedintele completului, declară dezbaterile închise, iar completul de judecată rămâne în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul recursului în interesul legii
10. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a fost învestită prin sesizarea formulată de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia cu soluţionarea recursului în interesul legii ce vizează următoarea problemă de drept: Aplicarea dispoziţiilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv dacă personalul silvic beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază în absenţa elaborării normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din aceeaşi lege.
II. Prevederile legale supuse interpretării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
11. Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Codul silvic)
Art. 115. - "(1) Autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură elaborează, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentului cod, normele, regulamentele, instrucţiunile şi ghidurile de bune practici şi le aprobă prin ordin al conducătorului acesteia, exercitând şi controlul aplicării lor. (...)"
Art. 120. - "(...)
(5) Personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităţilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva şi al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură «Marin Drăcea» beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază."
III. Orientările jurisprudenţiale divergente
12. Autorul sesizării a arătat că în practica judiciară s-au conturat două orientări jurisprudenţiale cu privire la problema de drept aflată în divergenţă.
13. În cadrul primei orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că art. 120 alin. (5) din Codul silvic instituie dreptul de a beneficia de sporul de risc în favoarea personalului silvic, fără a supune aplicabilitatea dispoziţiei legale unei condiţii sau unui termen suspensiv, această dispoziţie fiind suficient de clară şi precisă pentru a fi aplicată chiar şi în absenţa legislaţiei secundare la care se referă art. 115 alin. (1) din Codul silvic.
14. În fundamentarea primei orientări jurisprudenţiale s-a arătat că art. 120 alin. (5) din Codul silvic trebuie interpretat în sensul în care produce efecte juridice, neputând fi acceptată teza conform căreia, în absenţa legislaţiei secundare, acest text de lege nu poate fi pus în aplicare.
15. Sporul este în cuantum fix de 25% şi se acordă fără a fi necesară stabilirea unor praguri sau tranşe valorice inferioare. Sub acest aspect, s-a arătat că ipoteza legală a normei menţionează personalul silvic ca fiind categoria profesională beneficiară a acestui spor, fără să facă alte nuanţări.
16. Pe de altă parte, trebuie să se ţină seama de faptul că elaborarea unor astfel de acte normative prealabile trebuia făcută în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a Codului silvic. Or, condiţionarea acordării acestui spor salarial şi în prezent, respectiv la peste 10 ani de la data adoptării Codului silvic, ar lipsi de eficienţă juridică art. 120 alin. (5) din acelaşi cod.
17. În consecinţă, sporul de 25% prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic se acordă personalului silvic în absenţa elaborării unor norme, regulamente, instrucţiuni, în sensul prevăzut de art. 115 alin. (1) din acelaşi cod.
18. În sensul primei orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătoreşti definitive:
- Decizia nr. 7.843/2012 din 4 octombrie 2012, pronunţată de Curtea de Apel Craiova - Secţia contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia nr. 2.201 din 25 octombrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia civilă nr. 1.111/A/2019 din 24 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Cluj - Secţia a IV-a pentru litigii de muncă şi asigurări sociale;
- Decizia nr. 817/R/2019 din 10 octombrie 2019, Decizia nr. 906/R/2019 din 29 octombrie 2019 şi Decizia nr. 999/R/2019 din 21 noiembrie 2019, pronunţate de Curtea de Apel Braşov - Secţia contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia civilă nr. 1.182 din 19 noiembrie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Timişoara - Secţia contencios administrativ şi fiscal.
19. În cadrul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale s-a apreciat că sporul de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic nu poate fi acordat în absenţa elaborării unor norme, regulamente, instrucţiuni, în sensul prevăzut de art. 115 alin. (1) din acelaşi cod.
20. În fundamentarea celei de-a doua orientări jurisprudenţiale s-a arătat că dispoziţiile art. 120 fac parte din titlul VII al Codului silvic, având denumirea marginală "Dispoziţii tranzitorii şi finale". Din topografia textelor legale supuse interpretării se desprinde concluzia că art. 115 alin. (1) din Codul silvic reprezintă norma generală, în timp ce art. 120 alin. (5) din acelaşi cod reprezintă norma specială.
21. În context este necesară adoptarea legislaţiei secundare la care face referire art. 115 din Codul silvic, prin care să fie stabilite în concret modul de calcul al sporului de risc şi categoriile de personal care desfăşoară activităţi ce implică acest risc. Astfel, nerespectarea dispoziţiilor art. 115 din Codul silvic nu poate fi sancţionată de instanţe sub forma obligării angajatorului la executarea unei creanţe incerte din punctul de vedere al conţinutului şi al limitelor sale.
22. Modificările aduse Codului silvic prin pct. 35 din Legea nr. 175/2017 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 46/2008 - Codul silvic, precum şi pentru modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 192/2010 privind trecerea unor drumuri forestiere şi a lucrărilor de corectare a torenţilor din domeniul public al statului şi din administrarea Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva în domeniul public al unor unităţi administrativ-teritoriale şi în administrarea consiliilor locale ale acestora (Legea nr. 175/2017) nu au constat în reglementarea unui drept salarial nou, ci în extinderea sferei subiecţilor care beneficiază de sporul reglementat iniţial prin Codul silvic; însă acest spor nu poate fi acordat în absenţa metodologiei care să stabilească condiţiile sale de acordare.
23. În sensul celei de-a doua orientări jurisprudenţiale au fost anexate sesizării următoarele hotărâri judecătoreşti definitive:
- Decizia nr. 1.590/2017 din 12 decembrie 2017, pronunţată de Curtea de Apel Bacău - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia nr. 2.360 din 22 mai 2018, pronunţată de Curtea de Apel Suceava - Secţia de contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia civilă nr. 1.085/2019 din 28 februarie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia I civilă;
- Decizia nr. 841/2019 din 19 septembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Galaţi - Secţia contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia nr. 1.212 din 15 octombrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Ploieşti - Secţia de contencios administrativ şi fiscal;
- Decizia nr. 1.119/R din 17 decembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Târgu Mureş - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.
IV. Jurisprudenţa Curţii Constituţionale
24. Prin Decizia nr. 820 din 3 iulie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 537 din 16 iulie 2008, Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate invocată şi a constatat că prevederile art. 1, art. 2 alin. (3) şi art. 27 alin. (1) din Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, sunt neconstituţionale, în măsura în care din acestea se desprinde înţelesul că instanţele judecătoreşti au competenţa să anuleze ori să refuze aplicarea unor acte normative cu putere de lege, considerând că sunt discriminatorii, şi să le înlocuiască cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative.
V. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie
25. Prin Decizia nr. 51 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 28 septembrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia I civilă, în Dosarul nr. 3.665/109/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "interpretarea dispoziţiilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46 din 19 martie 2008, republicată - Codul silvic [anterior republicării - art. 127 alin. (5)], respectiv dacă acordarea sporului de risc este sau nu subordonată emiterii normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici prevăzute de dispoziţiile art. 115 alin. (1) din acelaşi act normativ [anterior republicării - art. 122 alin. (1)]". În considerentele de la paragrafele 72-74 şi 101 din decizia anterior evocată s-au reţinut următoarele: "Din jurisprudenţa ataşată sesizării constând în hotărâri judecătoreşti pronunţate de alte instanţe a fost identificată o singură decizie, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, care cuprinde, în motivarea soluţiei de respingere a apelului reclamantului, considerente referitoare la necesitatea elaborării actelor normative prevăzute de art. 120 din Codul silvic, în condiţiile în care a fost respins şi apelul incident declarat de pârâtă cu referire la soluţia de respingere a excepţiei puterii de lucru judecat a Sentinţei civile nr. 2.229 din 10 septembrie 2008, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti în Dosarul nr. 2.989/2/2008, devenită irevocabilă prin Decizia nr. 3.496 din 23 iunie 2009, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie. Deşi la nivel naţional practica judiciară este neunitară în ceea ce priveşte acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, sursa divergenţei de jurisprudenţă nu o reprezintă interpretarea acestui text legal în modalitatea expusă în sesizare, ci modul în care instanţele judecătoreşti se raportează la Decizia nr. 3.496 din 23 iunie 2009, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie într-o cauză cu caracter colectiv, prin care s-a statuat în sensul imposibilităţii acordării sporului de risc în lipsa reglementărilor prevăzute de art. 122 alin. (1) din Codul silvic (în forma anterioară republicării). La nivel naţional au fost identificate într-un număr nesemnificativ hotărâri judecătoreşti prin care au fost respinse cererile de chemare în judecată exclusiv în considerarea neelaborării actelor normative menţionate de art. 115 din Codul silvic. (...) Din perspectiva celor expuse, nu au intervenit modificări legislative sau alte elemente care să confere caracter de noutate dispoziţiei legale aflate în examinare, iar litigii de acest gen s-au aflat pe rolul instanţelor încă din anul 2008, practica dobândind în timp caracter neunitar."
26. La nivelul secţiilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie a fost identificată Decizia nr. 3.496 din 23 iunie 2009, prin care Secţia de contencios administrativ şi fiscal a reţinut că în condiţiile în care nu este reglementată modalitatea de calcul al sporului de risc, nu se poate vorbi decât despre un drept virtual, ceea ce presupune că acordarea dreptului ar însemna, pe de o parte, obligarea angajatorului la plata unor sume de bani imposibil de calculat, iar pe de altă parte, eventuala cuantificare de către instanţă în raport cu diverse criterii ar reprezenta o nesocotire a Deciziei nr. 820 din 3 iulie 2008 a Curţii Constituţionale.
VI. Opinia Colegiului de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia
27. Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia a apreciat că sporul de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic poate fi acordat în absenţa elaborării unor norme, regulamente, instrucţiuni, în sensul prevăzut de art. 115 alin. (1) din acelaşi cod.
VII. Opinia procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
28. Procurorul general a apreciat că prima orientare jurisprudenţială este în litera şi în spiritul legii.
29. În acest sens a arătat că din analiza coroborată a art. 120 alin. (5) din Codul silvic şi art. 5 alin. (1), art. 20 alin. (1) şi art. 22 alin. (4) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 427/2001, cu modificările şi completările ulterioare (O.U.G. nr. 59/2000), rezultă că indemnizaţia de grad profesional are un cuantum variabil, iar sporul de risc are un cuantum fix de 25% care se aplică la salariul de bază.
30. Aşadar, norma de la art. 120 alin. (5) din Codul silvic este suficient de clară şi precisă pentru a putea fi aplicată chiar şi în absenţa legislaţiei infralegale la care se referă art. 115 alin. (1) din acelaşi cod.
31. S-a subliniat că dispoziţiile art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 59/2000 au fost introduse prin Legea nr. 234/2019 pentru modificarea şi completarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 59/2000 privind Statutul personalului silvic (Legea nr. 234/2019).
32. În expunerea de motive a Legii nr. 234/2019 se arată, printre altele, că proiectul de act normativ urmăreşte recunoaşterea şi plasarea activităţilor din domeniul silviculturii în categoria celor care implică prin natura lor îndatoriri şi riscuri deosebite, din cauza creşterii numărului şi gravităţii agresiunilor comise asupra personalului silvic de către cetăţeni surprinşi asupra unor fapte de natură contravenţională/infracţională în fondul forestier, urmate în majoritatea cazurilor de perioade lungi de spitalizare a personalului silvic sau chiar de decese.
33. În considerarea acestei stări de pericol, legiuitorul delegat a prevăzut în materia salarizării stimularea personalului silvic prin acordarea sporului de risc.
34. În urma evocării modificărilor legislative aduse normelor referitoare la sporul de risc, procurorul general a subliniat că intenţia legiuitorului a fost în sensul recunoaşterii continue în favoarea personalului silvic a acestui spor de 25% din salariul de bază, normele respective nefiind în niciun moment abrogate sau înlăturate de la aplicare de principiile prevăzute în legile-cadru de salarizare unitară.
35. Astfel, modificarea adusă art. 120 alin. (5) din Codul silvic prin Legea nr. 175/2017 a vizat numai extinderea beneficiarilor acestui drept, fiind inclus în această categorie şi personalul Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură "Marin Drăcea".
36. Numai printr-o astfel de interpretare dispoziţiile legale analizate au un efect util, putând fi aplicate efectiv, această manieră de interpretare impunându-se în raport cu regula potrivit căreia actus interpretandus est potius ut valeat quam ut pereat.
37. S-a mai arătat că în doctrină s-a reţinut că: norma de la art. 120 alin. (5) din Codul silvic, care statuează că personalul silvic beneficiază de sporul de risc, nu cuprinde alte condiţii decât aceea ca beneficiarul să facă parte din categoria personalului silvic; împrejurarea că o perioadă îndelungată de timp de la data intrării în vigoare a Codului silvic legiuitorul nu a adoptat o metodologie care să prevadă beneficiarii sporului de risc şi condiţiile pentru acordarea acestui spor nu poate conduce la interpretarea restrictivă a art. 120 alin. (5) din Codul silvic; atât timp cât legiuitorul nu a distins între diferitele categorii de personal silvic şi nu a prevăzut anumite condiţii pentru recunoaşterea dreptului, instanţa de judecată nu poate face asemenea distincţii; pe de altă parte, o metodologie care să reglementeze în detaliu beneficiarii sporului de risc şi condiţiile de acordare a acestuia trebuie să fie adoptată printr-un act normativ cu forţă egală legii, pentru a se putea reţine că prin noua reglementare s-au adus modificări art. 120 alin. (5) din Codul silvic.
VIII. Opinia judecătorilor-raportori
38. Judecătorii-raportori au apreciat că recursul în interesul legii este admisibil şi că personalul silvic la care fac referire dispoziţiile art. 120 alin. (5) din Codul silvic beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază, în absenţa elaborării normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din acelaşi cod.
IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
IX.1. Asupra admisibilităţii recursului în interesul legii
39. Verificarea regularităţii învestirii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie impune analizarea condiţiilor de admisibilitate a recursului în interesul legii, în conformitate cu dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora "recursul în interesul legii este admisibil numai dacă se face dovada că problemele de drept care formează obiectul judecăţii au fost soluţionate în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii", precum şi cele ale art. 514 din acelaşi cod, referitoare la obiectul recursului în interesul legii şi titularul dreptului de sesizare.
40. Analiza implică, aşadar, următoarele aspecte:
a) sub aspectul cerinţei de ordin formal prevăzute de dispoziţiile art. 515 din Codul de procedură civilă - dovada că problema de drept care formează obiectul sesizării a fost soluţionată în mod diferit prin hotărâri judecătoreşti definitive, care se anexează cererii; această cerinţă de admisibilitate este îndeplinită, având în vedere jurisprudenţa anexată sesizării, ilustrată prin hotărâri judecătoreşti definitive, din care rezultă că practica neunitară se identifică la nivelul mai multor curţi de apel din ţară.
Astfel, din consultarea jurisprudenţei anexate actului de sesizare, respectiv menţionate în cuprinsul acestuia, se constată că există două orientări cu privire la problema de drept supusă dezlegării, după cum s-a arătat la secţiunea a III-a din prezenta decizie.
De altfel, prin Decizia nr. 51 din 18 iunie 2018, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 832 din 28 septembrie 2018, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a respins, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Piteşti - Secţia I civilă în Dosarul nr. 3.665/109/2017, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "interpretarea dispoziţiilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46 din 19 martie 2008, republicată - Codul silvic [anterior republicării - art. 127 alin. (5)], respectiv dacă acordarea sporului de risc este sau nu subordonată emiterii normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici prevăzute de dispoziţiile art. 115 alin. (1) din acelaşi act normativ [anterior republicării - art. 122 alin. (1)]", pentru lipsa caracterului de noutate a problemei de drept supuse dezbaterii.
În considerentele deciziei evocate anterior s-a reţinut, printre altele, că: "Deşi la nivel naţional practica judiciară este neunitară în ceea ce priveşte acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, sursa divergenţei de jurisprudenţă nu o reprezintă interpretarea acestui text legal în modalitatea expusă în sesizare, ci modul în care instanţele judecătoreşti se raportează la Decizia nr. 3.496 din 23 iunie 2009, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie într-o cauză cu caracter colectiv, prin care s-a statuat în sensul imposibilităţii acordării sporului de risc în lipsa reglementărilor prevăzute de art. 122 alin. (1) din Codul silvic (în forma anterioară republicării)."
b) sub aspectul obiectului recursului în interesul legii, în sensul că acesta trebuie să se circumscrie dispoziţiilor art. 514 din Codul de procedură civilă, respectiv să privească probleme de drept soluţionate diferit de instanţele judecătoreşti, întrucât finalitatea acestei instituţii juridice o constituie asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii, se constată că şi această condiţie este îndeplinită;
c) sub aspectul titularului dreptului de a formula recursul în interesul legii, se constată că autorul sesizării, Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, se regăseşte printre titularii dreptului de sesizare, prevăzuţi de art. 514 din Codul de procedură civilă.
41. Prin urmare, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că recursul în interesul legii este admisibil.
IX.2. Asupra fondului recursului în interesul legii
42. Instanţa supremă este sesizată să se pronunţe, în cadrul procedurii de unificare a jurisprudenţei a recursului în interesul legii, astfel cum se menţionează în actul de sesizare reprezentat de Hotărârea nr. 92 din 15 decembrie 2020 a Colegiului de Conducere al Curţii de Apel Alba Iulia, dacă personalul silvic beneficiază de sporul de risc de 25% din salariul de bază, prevăzut de dispoziţiile art. 120 alin. (5) din Codul silvic, în absenţa elaborării normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, la care fac referire prevederile art. 115 alin. (1) din aceeaşi lege.
43. Preliminar, trebuie observat că cele două dispoziţii sunt plasate în cadrul titlului VII al Codului silvic, "Dispoziţii tranzitorii şi finale", iar norma de la art. 115 alin. (1) din acelaşi cod care prevede că "autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură elaborează, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentului cod, normele, regulamentele, instrucţiunile şi ghidurile de bune practici şi le aprobă prin ordin al conducătorului acesteia, exercitând şi controlul aplicării lor" are caracter general, vizează reglementarea de ansamblu a actului normativ şi nu se referă în mod expres la drepturile cu caracter salarial.
44. Sporul de risc de 25% din salariul de bază este o componentă a drepturilor salariale ale personalului silvic, alături de indemnizaţia de grad profesional, după cum s-a prevăzut expres prin art. 22 alin. (2) din O.U.G. nr. 59/2000, şi este stabilit prin lege.
45. Din expunerea de motive a Legii nr. 234/2019 rezultă că intenţia legiuitorului a fost aceea a recunoaşterii activităţilor din domeniul silviculturii ca fiind prin natura lor îndatoriri şi riscuri deosebite, din cauza creşterii numărului şi gravităţii agresiunilor comise asupra personalului silvic de către cetăţeni surprinşi asupra unor fapte de natură contravenţională/infracţională în fondul forestier, urmate în majoritatea cazurilor de perioade lungi de spitalizare a personalului silvic sau chiar de decese, stare de pericol care a generat stimularea acestei categorii de personal prin acordarea sporului de risc.
46. Astfel, într-o primă formă, sporul de risc a fost reglementat de art. 127 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 privind Codul silvic, unde se prevedea că: "Personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităţilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice, beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază". Prin Legea nr. 175/2017 a fost modificată această prevedere, având următorul cuprins: "(5) Personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităţilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva şi al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură «Marin Drăcea» beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază."
47. Legea nr. 46/2008 a fost republicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 611 din 12 august 2015, iar ca urmare a renumerotării, sporul de risc se regăseşte în cuprinsul art. 120 alin. (5) din acelaşi act normativ, fiind în vigoare, întrucât nu a fost abrogat expres prin vreun act normativ de aceeaşi forţă juridică. Împrejurarea că legiuitorul a înţeles, la momentul republicării Legii nr. 46/2008, să menţină în cuprinsul acesteia prevederile referitoare la sporul de risc reprezintă un argument în sensul recunoaşterii în continuare a acestui spor.
48. Aplicarea principiului supremaţiei legii, prevăzut de art. 1 alin. (5) din Constituţie, presupune în situaţia de faţă că, dacă un drept sau spor a fost recunoscut unor categorii de persoane prin lege, act cu caracter normativ emis de Parlament sau de către Guvern, prin delegare legislativă, în condiţiile art. 115 din Constituţie, retragerea acestui drept sau spor trebuie să se facă, tot prin lege, astfel cum prevede expres art. 53 din Constituţie.
49. Curtea Europeană a Drepturilor Omului, în Hotărârea privind Cauza Kechko împotriva Ucrainei din 8 noiembrie 2005 (paragraful 23), a statuat că este la latitudinea statului să determine ce sume vor fi plătite angajaţilor săi din bugetul de stat. Statul poate introduce, suspenda sau anula plata unor asemenea sporuri, făcând modificările legislative necesare. Totuşi, dacă printr-o dispoziţie legală în vigoare se stabileşte plata unor sporuri şi condiţiile pentru aceasta au fost îndeplinite, autorităţile nu pot, în mod deliberat, să amâne plata lor, atâta vreme cât dispoziţiile legale sunt în vigoare.
50. De asemenea, nu se poate susţine nici că dispoziţia vizată a fost abrogată implicit prin legile-cadru de salarizare reprezentate de Legea-cadru nr. 330/2009 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice şi Legea-cadru nr. 284/2010 privind salarizarea unitară a personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare, respectiv de legile anuale de aplicare etapizată, anterioare republicării Codului silvic din data de 12 august 2015, neexistând vreun argument juridic valabil în sensul că ar contraveni principiilor enunţate în cuprinsul acestor reglementări; de altfel, soluţiile de nerecunoaştere a sporului în litigiu nu au reţinut o asemenea neconcordanţă.
51. Existenţa acestui spor este în concordanţă şi cu prevederile Legii-cadru nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările şi completările ulterioare (Legea-cadru nr. 153/2017), art. 7 lit. a) şi i) din această lege prevăzând că: "În înţelesul prezentei legi, termenii şi expresiile de mai jos au următoarea semnificaţie: a) salariul de bază reprezintă suma de bani la care are dreptul lunar personalul plătit din fonduri publice, corespunzător funcţiei, gradului/treptei profesionale, gradaţiei, vechimii în specialitate, astfel cum este stabilită în anexele nr. I-IX; (...) i) "sporul reprezintă un element al salariului lunar/soldei lunare, acordat ca procent la salariul de bază, solda de funcţie/salariul de funcţie, indemnizaţia de încadrare, în condiţiile legii, pentru fiecare categorie de personal". În anexa nr. VII din Legea-cadru nr. 153/2017, aplicabilă acestei categorii de personal, la art. 9 din capitolul II, denumit "Sporuri şi alte drepturi", se prevede că: "Personalul încadrat în autorităţile şi instituţiile publice finanţate integral din venituri proprii beneficiază de sporurile şi indemnizaţiile aplicabile domeniului de activitate în care este încadrat."
52. Prin urmare, se poate trage o primă concluzie, în sensul că sporul prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic este în vigoare, este stabilit prin lege, textul de lege nu a fost abrogat expres şi nici nu contravine legilor de salarizare, astfel cum s-a reţinut anterior.
53. În ceea ce priveşte restrângerea acestuia, acest lucru se poate face doar prin lege, iar dispoziţia tranzitorie prevăzută de art. 115 alin. (1) din Codul silvic nu era de natură să producă această restrângere.
54. Pe de o parte, pentru că are caracter general şi stabileşte doar că autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură urma să elaboreze, în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a codului, normele, regulamentele, instrucţiunile şi ghidurile de bune practici şi să le aprobe prin ordin al conducătorului acesteia, exercitând şi controlul aplicării lor, iar pe de altă parte, pentru că nu condiţionează acordarea unor drepturi cu caracter salarial de adoptarea legislaţiei secundare sau de existenţa fondurilor şi nici nu amână intrarea în vigoare a unor dispoziţii pe o anumită durată sau condiţionat de un anumit eveniment, pentru că în acest caz trebuia să prevadă în mod expres.
55. Din alt punct de vedere, nu se poate condiţiona acordarea unui drept sau spor prevăzut de lege pentru motivul că, în organizarea executării legii, autoritatea publică centrală nu respectă termenul stabilit în lege pentru emiterea ordinului de aprobare a normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, acest comportament al autorităţii contravenind principiului supremaţiei legii.
56. În exercitarea puterii discreţionare în adoptarea de acte administrative se identifică două aspecte de fond şi formă, fondul privind libertatea conferită de lege organului administrativ de a distinge între o soluţie sau alta, iar forma referindu-se la obligaţia impusă administraţiei de a respecta o procedură determinată.
57. În consecinţă, administraţia are putere discreţionară numai asupra conţinutului actelor care îi sunt date în competenţă, hotărând dacă, cum şi când să emită actul şi numai dacă legea a dispus ceva în această privinţă.
58. În realizarea funcţiei normative, administraţia are o putere discreţionară largă, dacă legea nu o obligă la adoptarea într-un anumit termen a unei reglementări secundare, putând aprecia, în funcţie de interesul general, de relaţiile sociale concrete şi de interesele colectivităţii, asupra oportunităţii de a adopta o anumită reglementare.
59. Dimpotrivă, în situaţia în care prin lege s-a stabilit în sarcina administraţiei adoptarea unei anumite reglementări normative, atunci marja de apreciere este limitată, aceasta nemaiavând dreptul de a decide dacă şi când să emită un act administrativ, ci doar modul de reglementare formală, cu respectarea principiului legalităţii, respectiv ca actul să nu adauge la lege sau să restricţioneze, acolo unde legea nu o face.
60. În acest caz, în doctrina franceză se vorbeşte de competenţa legată, când autoritatea administrativă nu beneficiază de o marjă de apreciere, fiind obligată să acţioneze de o manieră determinată, făcându-se distincţie mai departe între competenţă total legată sau parţial legată, după cum administraţia poate să beneficieze de un termen de răgaz sau alegerea unor mijloace.
61. În situaţia analizată, exercitarea puterii discreţionare de către autoritatea publică centrală care răspunde de silvicultură era limitată prin lege, nu avea o marjă de apreciere în a emite sau nu aceste norme şi într-un anumit termen, legiuitorul formulând termenul "elaborează" în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a codului, iar nu "va aprecia asupra oportunităţii elaborării" sau "într-un termen rezonabil".
62. Or, neîndeplinirea de către o autoritate publică a unei obligaţii legale de a emite acte administrative cu caracter normativ nu poate conduce la suprimarea drepturilor şi sporurilor prevăzute de legea în aplicarea căreia trebuiau emise normele sau amânarea îndelungată a acordării lor, atâta vreme cât legea este în vigoare.
63. De altfel, în aplicarea dispoziţiilor Codului silvic au fost emise diverse reglementări secundare, nu însă şi în aplicarea art. 120 alin. (5) din acelaşi cod.
64. În fine, se impune a face analiza dacă acest spor poate fi acordat efectiv în lipsa metodologiei, astfel spus, prin aplicarea directă a prevederilor art. 120 alin. (5) din Codul silvic, coroborate cu dispoziţiile legale incidente în materia salarizării categoriilor de personal vizate de aceste dispoziţii, acesta fiind de altfel motivul pentru care unele instanţe au respins cererile de chemare în judecată având ca obiect acordarea acestui spor.
65. În acest sens se poate observa cu uşurinţă că însuşi textul de lege anterior evocat prevede expres sfera beneficiarilor, respectiv "Personalul silvic din cadrul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură, al subunităţilor teritoriale ale acesteia, al ocoalelor silvice de regim, al structurilor silvice de rang superior, al Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva şi al Institutului Naţional de Cercetare-Dezvoltare în Silvicultură «Marin Drăcea»", precum şi cuantumul sporului de risc "de 25% din salariul de bază".
66. Pe de altă parte, art. 22 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 59/2000 prevede că: "La stabilirea drepturilor salariale pentru personalul silvic se vor avea în vedere următoarele: nivelul studiilor, funcţia, titlul ştiinţific, vechimea în muncă, vechimea în domeniul silviculturii, locul şi condiţiile în care îşi exercită profesia. Indemnizaţia de grad profesional şi sporul de risc reprezintă componente ale drepturilor salariale şi se acordă lunar personalului silvic prevăzut la art. 4 alin. (1) în conformitate cu prevederile art. 120 alin. (3)-(5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."
67. Aşadar, în acord cu prima orientare jurisprudenţială şi cu punctul de vedere al procurorului general, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie reţine că normele legale în vigoare oferă suficiente elemente pentru determinarea şi acordarea sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic.
68. Această orientare nu este contrară Deciziei nr. 820 din 3 iulie 2008 a Curţii Constituţionale, întrucât nu se pune problema anulării ori refuzului de aplicare a unor acte normative cu putere de lege, pentru motivul că sunt discriminatorii, şi nici a înlocuirii cu norme create pe cale judiciară sau cu prevederi cuprinse în alte acte normative, ci a aplicării întocmai a dispoziţiilor legale incidente, fără a fi nevoie de legislaţia secundară, ce ar fi trebuit adoptată în aplicarea art. 120 alin. (5) din Codul silvic.
69. De altfel, folosind acelaşi criteriu de interpretare, respectiv necesitatea cuantificării în lege a sporului acordat, prin Decizia nr. 20 din 21 septembrie 2009 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 880 din 16 decembrie 2009, s-a stabilit că, în interpretarea şi aplicarea unitară a dispoziţiilor art. 31 alin. (1) lit. c) şi d) din Legea nr. 188/1999 privind statutul funcţionarilor publici, republicată, în lipsa unei cuantificări legale nu se pot acorda pe cale judecătorească drepturile salariale constând în suplimentul postului şi suplimentul corespunzător treptei de salarizare.
70. Or, în situaţia sporului de risc prevăzut de art. 120 alin. (5) din Codul silvic, legiuitorul a stabilit prin lege cuantumul acestuia, categoriile de personal care beneficiază de acesta şi modul de calcul, respectiv aplicarea unui procent de 25% la salariul de bază, care la rândul său se determină potrivit dispoziţiilor art. 22 alin. (1) şi (2) din O.U.G. nr. 59/2000, coroborate cu cele ale Legii-cadru nr. 153/2017.
71. Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 517 din Codul de procedură civilă,
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
D E C I D E:
Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curţii de Apel Alba Iulia şi, în consecinţă, stabileşte că:
În interpretarea şi aplicarea unitară a prevederilor art. 120 alin. (5) din Legea nr. 46/2008 - Codul silvic, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, personalul silvic la care fac referire aceste dispoziţii beneficiază de un spor de risc de 25% din salariul de bază, în absenţa elaborării normelor, regulamentelor, instrucţiunilor şi ghidurilor de bune practici, conform prevederilor art. 115 alin. (1) din aceeaşi lege.
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 517 alin. (4) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 12 aprilie 2021.