Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a României

    Sub președinția doamnei judecător Lidia Bărbulescu, președintele Înaltei Curți de Casație și Justiție,

    Înalta Curte de Casație și Justiție, constituită în Secții Unite, în conformitate cu dispozițiile art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, s-a întrunit la data de 15 iunie 2009 pentru a examina recursul în interesul legii, declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție în legătură cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 35 alin. (2) și art. 114 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (5) din același act normativ, precum și la art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea plății primelor de concediu de odihnă suspendate în perioada 2001-2006, privind admisibilitatea acordării controlorilor financiari și altor categorii de personal contractual din cadrul Curții de Conturi a primei de concediu, egală cu indemnizația brută din luna anterioară plecării în concediu de odihnă, pentru perioada 2001-2007.

    Secțiile Unite au fost constituite cu respectarea dispozițiilor art. 34 din Legea nr. 304/2004, republicată, fiind prezenți 72 de judecători din 108 aflați în funcție.

    Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a fost reprezentat de procuror Constantin Antonia Eleonora, procuror șef adjunct al Secției judiciare.

    Reprezentanta procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a susținut recursul în interesul legii, punând concluzii pentru admiterea acestuia, în sensul de a se stabili că prima de concediu prevăzută la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu se acordă controlorilor financiari (auditorilor publici externi) și celorlalte categorii de personal contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi.

    În vederea deliberării, a fost amânată pronunțarea la 12 octombrie 2009.

    În practica instanțelor judecătorești nu există un punct de vedere unitar în legătură cu interpretarea și aplicarea dispozițiilor art. 35 alin. (2) și art. 114 din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportate la art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (5) din același act normativ, precum și la art. 1 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 146/2007 pentru aprobarea plății primelor de concediu de odihnă suspendate în perioada 2001-2006, privind admisibilitatea acordării controlorilor financiari și altor categorii de personal contractual din cadrul Curții de Conturi a primei de concediu, egală cu indemnizația brută din luna anterioară plecării în concediu de odihnă, pentru perioada 2001-2007.

    Astfel, unele instanțe au admis acțiunile prin care controlorii financiari și celelalte categorii de personal contractual din cadrul Curții de Conturi au solicitat plata primelor de concediu pentru perioada 2001-2007, reținând că, în cauză, sunt aplicabile dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, întrucât Curtea de Conturi își desfășoară activitatea în mod autonom, în conformitate cu dispozițiile prevăzute în Constituție și în Legea nr. 94/1992 privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi, republicată, iar art. 114 din Legea nr. 188/1999 prevede că dispozițiile acestui act normativ se aplică și autorităților administrative autonome, motiv pentru care personalul contractual angajat la instituția în discuție este îndreptățit să beneficieze de prima de concediu, situația acestuia fiind comparabilă cu cea a funcționarilor publici.

    S-a apreciat că o altă interpretare a acestor dispoziții legale ar contraveni prevederilor art. 16 din Constituția României, care garantează egalitatea cetățenilor în fața legii și a autorităților publice, celor ale art. 7 și 23 din Declarația Universală a Drepturilor Omului, care garantează dreptul la protecție egală a legii împotriva oricărei discriminări în legătură cu dreptul la o remunerație echitabilă și satisfăcătoare, precum și dispozițiilor similare cuprinse în art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție și art. 4 din Carta Socială Europeană, revizuită, ratificată prin Legea nr. 74/1999.

    De asemenea, s-a considerat că, în conformitate cu art. 59 alin. 3 din Contractul colectiv de muncă la nivel național, salariații au dreptul la acordarea unei prime de concediu, iar potrivit art. 241 alin. (1) lit. d) din Codul muncii, clauzele contractelor colective de muncă la nivel național produc efecte pentru toți salariații din țară.

    Prin urmare, angajatorul are obligația de a acorda salariaților toate drepturile ce decurg din lege, clauzele contractului colectiv de muncă fiind aplicabile și contractului individual de muncă, așa cum prevede art. 40 alin. (2) lit. c) din Codul muncii.

    Alte instanțe, dimpotrivă, au respins acțiunile controlorilor financiari și ale altor categorii de personal contractual din cadrul Curții de Conturi, având ca obiect plata primei de concediu pentru perioada 2001-2007, reținând, în esență, că dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 se aplică numai funcționarilor publici.

    Aceste din urmă instanțe au interpretat și aplicat corect dispozițiile legii.

    Problema de drept care se cere a fi soluționată prin recursul în interesul legii vizează dreptul controlorilor financiari și personalului contractual din cadrul Curții de Conturi de a beneficia de prima de concediu reglementată de art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

    În conformitate cu dispozițiile art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare "funcționarul public are dreptul, pe lângă indemnizația de concediu, la o primă egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, ce se impozitează separat".

   Art. 2 alin. (2) din același act normativ definește funcționarul public ca "persoana numită, în condițiile legii, într-o funcție publică", iar sintagma "funcție publică" a fost definită prin alin. (1) al acestui articol ca reprezentând "ansamblul atribuțiilor și responsabilităților, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării prerogativelor de putere publică de către administrația publică centrală, administrația publică locală și autoritățile administrative autonome".

    Din examinarea prevederilor legale enunțate rezultă că legiuitorul a condiționat acordarea dreptului la prima de concediu, egală cu salariul de bază din luna anterioară plecării în concediu, de calitatea de funcționar public, care se dobândește de o persoană prin numirea, în condițiile legii, într-o funcție publică, implică atribuții și responsabilități specifice.

    Funcțiile publice sunt prevăzute în mod expres și limitativ în anexa la Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, funcția de controlor financiar sau alte funcții pentru personalul contractual din cadrul Curții de Conturi neregăsindu-se printre acestea.

    Controlorii financiari, în prezent auditori publici externi, precum și celelalte categorii de personal contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi a României nu întră în categoria funcționarilor publici, întrucât sunt persoane încadrate în baza unui contract individual de muncă, în posturi de natură contractuală, care nu au fost stabilite și avizate ca funcții publice, în sensul dispozițiilor art. 111 alin. (3) din Legea nr.188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare.

    Pe acest aspect sunt relevante și dispozițiile Legii nr. 94/1992, în forma republicată în anul 2009, potrivit cărora funcția de controlor financiar a fost transformată în aceea de auditor public extern pentru care, potrivit statutului acestei funcții aprobat de Plenul Curții de Conturi în temeiul art. 122 lit. k) din lege [devenit art. 58 lit. k)], se încheie un contract individual de muncă pe durată nedeterminată sau determinată.

    Or, prin art. 6 lit. a) din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se stabilește că prevederile acestui act normativ nu se aplică acelor categorii de personal care nu exercită prerogative de putere publică și că persoanelor care lucrează în cadrul autorităților și instituțiilor publice, fără a avea însă calitatea de funcționar public, le este aplicabilă legislația muncii.

    De aceea, norma înscrisă în art. 114 din Legea nr. 188/1999, potrivit căreia "dispozițiile prezentei legi se aplică în mod corespunzător și autorităților administrative autonome", trebuie interpretată în strictă concordanță cu intenția legiuitorului, care a înțeles că toți funcționarii publici, indiferent de locul unde își desfășoară activitatea, să beneficieze de statutul creat prin actul normativ pe care l-a adoptat.

    Menționând că legea se va aplica în mod corespunzător și autorităților administrative autonome, legiuitorul nu a dorit să extindă sfera de aplicare a legii și asupra altor categorii de personal decât cea a funcționarilor publici, ci a avut în vedere faptul că legile de organizare și funcționare a unor astfel de autorități, cum este și cazul Curții de Conturi, conțin prevederi cu caracter special, derogatorii de la dreptul comun, de care va trebui să se țină seama.

    Ca efect al dispozițiilor art. 114 din Legea nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, beneficiază de prima de concediu prevăzută la art. 35 alin. (2) din lege numai funcționarii publici care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi, nu și personalul contractual al acestei autorități.

    Drepturile salariale ale controlorilor financiari și ale celorlalte categorii de personal contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi au fost stabilite prin reglementări cu caracter special, și anume Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 160/2000 privind salarizarea controlorilor financiari din cadrul Curții de Conturi, aprobată prin Legea nr. 711/2001, cu modificările și completările ulterioare, respectiv Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 24/2000 privind sistemul de stabilire a salariilor de bază pentru personalul contractual din sectorul bugetar, aprobată prin Legea nr. 383/2001, cu modificările și completările ulterioare, acte normative care nu prevăd dreptul la plata primei de concediu și nu fac trimitere la incidența Legii nr. 188/1999, republicată, cu modificările și completările ulterioare, ori la alte dispoziții legale care reglementează un astfel de drept.

    O astfel de reglementare nu contravine principiului constituțional al egalității în drepturi și nediscriminării consfințit în art. 16 din Constituția României, art. 7 și 23 din Declarația Universală a Drepturilor Omului și art. 14 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

    Cu privire la garanția instituită de art. 14 din Convenție, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în mod repetat că o diferență de tratament are natură discriminatorie doar dacă nu se bazează pe o justificare rezonabilă și obiectivă, adică nu urmărește un scop legitim sau dacă nu există un raport de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

    Instanța europeană a arătat și că statele dispun de o anumită marjă de apreciere pentru a determina dacă și în ce măsură diferențele dintre situații analoge sunt de natură să justifice un tratament diferit, iar autoritățile naționale competente rămân libere să aleagă măsurile pe care le socotesc potrivite pentru atingerea unui scop legitim (Moldovan și alții împotriva României, Hotărârea din 12 iulie 2005, paragraful 137).

    În același sens, Curtea Constituțională a statuat prin numeroase decizii că principiul egalității în drepturi presupune instituirea unui tratament egal pentru situații în care, în funcție de scopul urmărit, nu sunt diferite, dar nu împiedică aplicarea unui tratament juridic diferit, justificat obiectiv de existența unei situații diferite în care se află o categorie de cetățeni, în comparație cu alta (Decizia nr. 135 din 5 noiembrie 1996, Decizia nr. 25 din 23 februarie 1999).

    Avându-se în vedere că, prin aspectul responsabilității, atribuțiilor de serviciu, rigorilor ce le sunt impuse, funcționarii publici se află într-o situație diferită de cea a personalului contractual, existența unui regim diferențiat pe aspect salarial își are pe deplin o justificare obiectivă.

    Totodată, art. 26 din Legea nr. 50/1995 cu privire la salarizarea membrilor și personalului Curții de Conturi prevede că "durata concediului de odihnă și a celorlalte concedii, cuantumul indemnizației cuvenite, programarea, efectuarea, întreruperea și amânarea concediului de odihnă, precum și compensarea în bani a concediului de odihnă neefectuat se stabilesc în conformitate cu dispozițiile Legii nr. 6/1992 privind concediul de odihnă și alte concedii ale salariaților, prin regulament aprobat de Plenul Curții de Conturi".

    De asemenea, prin art. 72 din Statutul auditorului public extern din 2009, aprobat de Plenul Curții de Conturi, se stabilește că acesta "se completează în mod corespunzător cu prevederile Codului muncii, precum și cu orice alte dispoziții legale aplicabile".

    Or, din prevederile art. 3 din Legea nr. 6/1992 și, ulterior abrogării acestui act normativ, din cele ale art. 145 alin. (1) din Codul muncii rezultă fără echivoc faptul că, pentru perioada concediului de odihnă, salariații din categoria cărora face parte și personalul contractual al Curții de Conturi beneficiază numai de indemnizația de concediu care, în prezent, nu poate fi mai mică decât salariul de bază, indemnizațiile și sporurile cu caracter permanent cuvenite pentru perioada respectivă, prevăzute în contractul individual de muncă.

    În același timp, prin dispozițiile art. 157 alin. (2) din Codul muncii se prevede că sistemul de salarizare a personalului din autoritățile și instituțiile publice finanțate integral sau în majoritate de la bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele locale sau bugetele fondurilor speciale se stabilește prin lege.

    Acest text de lege instituie o excepție de la principiul negocierii drepturilor salariale, cunoscut în legislația muncii, excepție justificată prin calitatea specifică a acestei categorii de personal care este salarizat din fonduri bugetare.

    În acest sens, sunt relevante și dispozițiile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 130/1996 privind contractul colectiv de muncă, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care prevăd posibilitatea încheierii contractelor colective de muncă și pentru salariații instituțiilor bugetare, dar stabilesc, totodată, că prin aceste contracte nu se pot negocia clauze referitoare la drepturile ale căror acordare și cuantum sunt determinate prin lege.

    Ca urmare, personalul contractual din cadrul Curții de Conturi nu poate pretinde acordarea primei de concediu nici în temeiul dispozițiilor contractelor colective de muncă, primă care, de altfel, nu este stabilită în mod imperativ prin acestea nici pentru alți salariați decât cei bugetari, ci doar se prevede că se poate stabili ca, în raport cu posibilitățile economico-financiare ale unității, pe lângă indemnizația de concediu, să se plătească și o primă de vacanță.

    În consecință, în temeiul art. 25 lit. a) din Legea nr. 304/2004 privind organizarea judiciară, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale art. 329 alin. 2 și 3 din Codul de procedură civilă, urmează a se admite recursul în interesul legii și a se stabili că prima de concediu prevăzută la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu se acordă controlorilor financiari (în prezent auditori publici externi) și celorlalte categorii de personal contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi.

    Se stabilește că prima de concediu prevăzută la art. 35 alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nu se acordă controlorilor financiari (în prezent auditori publici externi) și celorlalte categorii de personal contractual care își desfășoară activitatea în cadrul Curții de Conturi.

    Obligatorie, potrivit art. 329 alin. 3 din Codul de procedură civilă.

    Pronunțată în ședință publică, astăzi, 12 octombrie 2009.