ÎNALTA CURTE DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE
Completul competent să judece recursul în interesul legii
Decizie nr. 1/2012 din 16/01/2012 Dosarul nr. 25/2011
Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 210 din 29/03/2012
Livia Doina Stanciu - președintele Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, președintele completului
Lavinia Curelea - președintele Secţiei I civile
Corina Michaela Jîjîie - președintele Secţiei penale
Gabriela Victoria Bîrsan - președintele Secţiei de contencios administrativ și fiscal
Adrian Bordea - președintele Secţiei a II-a civile
Minodora Carmen Ianoși - judecător la Secţia I civilă
Carmen Elena Popoiag - judecător la Secţia I civilă
Romaniţa Vrânceanu - judecător la Secţia I civilă
Cristina Luzescu - judecător la Secţia I civilă
Georgeta Carmen Negrilă - judecător la Secţia I civilă, judecător-raportor
Raluca Moglan - judecător la Secţia I civilă
Florentina Preda Popescu - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal
Carmen Ilie - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal, judecător-raportor
Gheorghiţa Luţac - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal
Gabriela Elena Bogasiu - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal
Niculae Măniguţiu - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal
Emanuel Albu - judecător la Secţia de contencios administrativ și fiscal
Mărioara Isailă - judecător la Secţia a II-a civilă
Mariana Cârstocea - judecător la Secţia a II-a civilă
Roxana Popa - judecător la Secţia a II-a civilă
Aurelia Motea - judecător la Secţia a II-a civilă
Veronica Carmen Popescu - judecător la Secţia a II-a civilă
Elena Cârcei - judecător la Secţia a II-a civilă
Ștefan Pistol - judecător la Secţia penală
Săndel Lucian Macavei - judecător la Secţia penală
Completul competent să judece recursul în interesul legii ce formează obiectul Dosarului nr. 25/2011 este legal constituit, conform dispoziţiilor art. 330 6 alin. 1 și 2 din Codul de procedură civilă, modificat și completat prin Legea nr. 202/2010 și prin Legea nr. 71/2011, precum și ale art. 27 2 alin. (2) lit. b) din Regulamentul privind organizarea și funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Ședinţa completului este prezidată de doamna judecător Livia Doina Stanciu, președintele Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie.
Procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie este reprezentat de doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, procuror șef adjunct al Secţiei judiciare Serviciul judiciar civil.
La ședinţa de judecată participă doamna Niculina Vrâncuţ, magistrat-asistent în cadrul Secţiilor Unite, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 27 3 din Regulamentul de organizare și funcţionare administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, republicat, cu modificările și completările ulterioare.
Înalta Curte de Casaţie și Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii a luat în examinare recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie vizând aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Magistratul-asistent a prezentat referatul cauzei, arătând că la dosarul cauzei a fost depusă o completare a raportului, respectiv a punctului de vedere distinct, întocmită de către judecătorul-raportor din cadrul Secţiei a II-a civile.
Înalta Curte a constatat că nu sunt de examinat chestiuni prealabile și a acordat cuvântul reprezentantului procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie pentru susţinerea recursului în interesul legii.
Doamna procuror Antonia Eleonora Constantin, reprezentantul procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie, a solicitat, în esenţă, admiterea recursului în interesul legii și pronunţarea unei decizii prin care să se asigure interpretarea și aplicarea unitară a legii, în sensul de a se stabili că dispoziţiile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 trebuie aplicate tuturor procedurilor de executare a titlurilor devenite executorii și care aparţin sferei sale de reglementare, neputând fi înlăturate efectele acestui act normativ, în condiţiile în care prin decizii ale Curţii Constituţionale s-a constatat compatibilitatea sa cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului și libertăţilor fundamentale.
Președintele completului de judecată, doamna judecător Livia Doina Stanciu, președintele Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, a declarat dezbaterile închise, iar completul de judecată a rămas în pronunţare asupra recursului în interesul legii.
ÎNALTA CURTE,
deliberând asupra recursului în interesul legii, constată următoarele:
I. Problema de drept ce a generat practica neunitară. Calificarea obiectului recursului în interesul legii. Admisibilitate
Din cuprinsul sesizării procurorului general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie se constată că obiectul recursului în interesul legii, astfel cum a fost formulat, privește: "aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar".
Însă, coroborând acest petit al sesizării cu motivele prezentate în susţinerea recursului în interesul legii, reiese că problema de drept divergent soluţionată de instanţele judecătorești prin hotărâri irevocabile a fost generată de lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 în cauzele având un obiect ce implică incidenţa acestor texte (contestaţii la executare formulate împotriva actelor de executare ori împotriva refuzului executorilor judecătorești de a începe executarea silită, cereri de validare a popririi etc.) și statuarea diferită asupra compatibilităţii acestor norme cu principiile conţinute în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului și art. 1 din Primul Protocol adiţional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Ca atare, aceste formulări diferite în ceea ce privește obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie cu prezentul recurs în interesul legii reclamă un demers de calificare în sarcina completului învestit cu soluţionarea lui, în condiţiile art. 330 6 din Codul de procedură civilă, text introdus prin Legea nr. 202/2010 privind unele măsuri pentru accelerarea proceselor.
Potrivit dispoziţiilor art. 329 din Codul de procedură civilă: "Pentru a se asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii de către toate instanţele judecătorești, procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie, din oficiu sau la cererea ministrului justiţiei, colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, colegiile de conducere ale curţilor de apel, precum și Avocatul Poporului au îndatorirea să ceară Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie să se pronunţe asupra problemelor de drept care au fost soluţionate diferit de instanţele judecătorești."
Faţă de conţinutul normei reiese fără echivoc că scopul soluţionării unui recurs în interesul legii este acela de a asigura interpretarea și aplicarea unitară a legii în cazul soluţionării divergente a unor probleme de drept de către instanţele judecătorești prin hotărâri irevocabile.
Uneori această practică divergentă a instanţelor poate fi generată și de un raţionament juridic ce conduce la înlăturarea normei interne, pe baza priorităţii și aplicării directe a Convenţiei europene a drepturilor omului și a jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, în baza art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, cum este cazul și în prezentul recurs în interesul legii.
În cea din urmă situaţie, în mod evident, norma naţională fiind înlăturată de la aplicare, ea nici nu poate fi interpretată diferit - cu referire la conţinutul său intrinsec, astfel că, în acest caz, practica neunitară nu este generată de aplicarea normei interne, în sensul său restrictiv - act normativ adoptat de Parlament ori de Executiv în domeniul rezervat legii, dar delegat Guvernului -, ci decurge din aplicarea directă de către judecătorul cauzei la o speţă concretă a dreptului intern în accepţiunea sa extensivă, constituţională, în sensul descris de prevederile art. 11 alin. (2) din Constituţia României, republicată, care dispun: "Tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern."
În plus, atât timp cât aplicarea aceleiași norme interne (atât în interpretarea restrictivă, cât și în cea extensivă) produce efectul identic al generării unei practici neunitare, practică neunitară ce trebuie reglată prin mecanismul recursului în interesul legii, atunci când sunt îndeplinite celelalte dispoziţii prevăzute de art. 329 și următoarele din Codul de procedură civilă (se reflectă în conţinutul unor hotărâri judecătorești irevocabile, deci intrate în circuitul civil, hotărâri judecătorești ce sunt pronunţate de instanţe diferite la nivelul ţării sau de mai mult de o curte de apel), se impune acceptarea posibilităţii de soluţionare a recursului în interesul legii și în cazul în care practica neunitară a apărut ca efect al aplicării directe într-o cauză concretă a unei reglementări internaţionale, deci a dreptului intern în accepţiunea sa constituţională, luând în considerare efectul înlăturării legii naţionale, în soluţionarea aceleiași probleme de drept.
În consecinţă, se constată că obiectul prezentului recurs în interesul legii îl reprezintă lipsa unui punct de vedere unitar asupra aplicării dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, astfel cum au fost modificate și completate prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în cauzele având un obiect ce implică incidenţa acestor texte (pe de o parte) și înlăturarea acestor norme, în cazul constatării incompatibilităţii lor cu dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului și cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg (pe de altă parte).
II. Examenul jurisprudenţial
În urma verificării jurisprudenţei la nivelul întregii ţări s-a constatat că, atât în soluţionarea contestaţiilor la executare formulate fie de instituţiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor de a începe executarea silită, cât și în cererile de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii prevăzute de art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, instanţele nu au un punct de vedere unitar asupra aplicării sau a neaplicării dispoziţiilor legale menţionate, statuând diferit în privinţa compatibilităţii acestor norme cu principiile conţinute în art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului și în art. 1 din Primul Protocol adiţional, astfel cum aceste principii au fost dezvoltate în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
III. Soluţiile pronunţate de instanţele judecătorești
III.1. Într-o primă orientare a practicii, unele instanţe, în soluţionarea cauzelor ce implicau incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, au făcut aplicarea acestor texte fie fără a analiza compatibilitatea lor cu dispoziţiile art. 6 alin. 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului și ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, fie constatând compatibilitatea acestora cu normele convenţionale menţionate.
Și în acest din urmă caz, constatarea concordanţei dintre legea internă și Convenţie a fost realizată, potrivit considerentelor hotărârilor judecătorești analizate, în unele situaţii prin preluarea concluziei Curţii Constituţionale cu privire la acest aspect din deciziile prin care excepţia de neconstituţionalitate a acestor norme a fost respinsă, iar în celelalte cazuri pe baza analizei proprii a instanţei învestite cu soluţionarea cauzei, cu ignorarea implicită sau explicită a raţionamentului Curţii Constituţionale.
S-a apreciat că prevederile menţionate din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, consacră un impediment legal, de ordine publică, pentru declanșarea sau continuarea executării silite.
Totodată, s-a reţinut că prin adoptarea și aplicarea acestui act normativ nu se neagă existenţa și întinderea drepturilor constatate prin hotărâri judecătorești irevocabile și nici nu se refuză punerea în executare a acestora, ci doar se stabilește o modalitate de executare, justificată de apărarea stabilităţii economice a statului.
Măsurile instituite păstrează un raport rezonabil de proporţionalitate între mijloacele folosite (executarea eșalonată a plăţilor stabilite prin hotărâri judecătorești) și scopul urmărit (asigurarea stabilităţii economice a statului) și au un caracter pozitiv, deoarece Guvernul recunoaște obligaţia de plată în sarcina autorităţii statale și efectuarea plăţilor în modalitatea stabilită.
În același timp, s-a constatat și faptul că, prin deciziile nr. 188 din 2 martie 2010 și nr. 206 din 4 martie 2010, Curtea Constituţională a stabilit constituţionalitatea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, în totalitate, iar în considerentele acestor decizii au fost analizate prevederile ordonanţei prin raportare și la jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, instanţa de contencios constituţional statuând asupra proporţionalităţii măsurilor dispuse prin această ordonanţă de urgenţă.
În plus, s-a considerat că cele statuate de instanţa de contencios constituţional li se impun instanţelor de drept comun cu forţă obligatorie, de la data publicării deciziei Curţii, care nu poate fi ignorată, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată.
În motivarea unor hotărâri judecătorești pronunţate în cadrul acestei orientări jurisprudenţiale s-a arătat că însăși Curtea Europeană a Drepturilor Omului a considerat anumite perioade de prelungire a procedurii de executare ca fiind justificate, în considerarea unor condiţii de excepţie.
III.2. Într-o altă orientare jurisprudenţială, instanţele, dimpotrivă, au concluzionat în sensul incompatibilităţii normelor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 cu dispoziţiile art. 6 alin. (1) din Convenţie și ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie și cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, consecinţa fiind aceea a aplicării prioritare a dispoziţiilor convenţionale și a înlăturării incidenţei art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
În cadrul acestui punct de vedere, concluziile contrare ale Curţii Constituţionale au fost înlăturate (de asemenea, implicit ori explicit), în toate situaţiile instanţele considerându-se competente să statueze asupra acestui aspect.
S-a apreciat că, atât timp cât creditorii deţin titluri executorii, constând în hotărâri judecătorești definitive, învestite cu formulă executorie, debitorul nu poate amâna ori întârzia executarea prin adoptarea, la iniţiativa sa, a unor acte normative prin care să fie amânată executarea acestora.
Pe de altă parte, debitorul obligaţiei - minister, de regulă face parte din puterea executivă, având la îndemână iniţiativa legislativă și, ca atare, posibilitatea de a iniţia în orice situaţie acte normative prin care să paralizeze efectele unei hotărâri judecătorești irevocabile, ceea ce contravine principiilor unui stat de drept, egalităţii părţilor în faţa legii și dreptului la un proces echitabil.
Astfel, creditorul este plasat în situaţia de a nu mai putea declanșa sau continua executarea silită și nici de a putea cere sancţionarea în vreun fel a debitorului în cazul neexecutării tranșelor stabilite prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
Prin neexecutarea creanţei stabilite pe cale judiciară se aduce atingere dreptului creditorului la un proces echitabil, recunoscut prin art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, care, potrivit jurisprudenţei Curţii de la Strasbourg, cuprinde și executarea hotărârii judecătorești, indiferent de instanţa care o pronunţă, deoarece, dacă ordinea juridică internă a unui stat contractant ar permite ca o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă să rămână fără efect în detrimentul unei părţi, dreptul de acces la justiţie ar fi iluzoriu (cauzele Șandor contra României, Immobiliare Saffi împotriva Italiei, Săcăleanu împotriva României etc.).
Totodată, s-a reţinut că neexecutarea datorată unor dificultăţi financiare ar putea justifica întârzierea în punerea în executare a unei hotărâri judecătorești, fără a se aduce atingere substanţei dreptului, deoarece, tot în jurisprudenţa sa, Curtea a reţinut că statul și instituţiile sale nu pot invoca lipsa fondurilor ca motiv de neexecutare a hotărârilor prin care s-au stabilit creanţe împotriva lor (Katsyuk contra Ucrainei, Popov contra Moldovei, Shmalko contra Ucrainei, AMAT - G LTD și Mebaghishvili contra Georgiei).
S-a mai reţinut și argumentul Curţii Europene a Drepturilor Omului, în sensul că nu este oportun a i se pretinde unei persoane care, în urma unei proceduri judiciare, a obţinut o creanţă împotriva statului să recurgă la procedura de executare silită pentru a obţine satisfacţie, iar statul nu poate să refuze, să omită sau să întârzie într-un mod nerezonabil executarea unor hotărâri judecătorești prin care a fost obligat la plata unor sume de bani, lipsa fondurilor nefiind considerată un motiv justificat pentru întârziere.
În același timp, instanţele care au dat eficienţă acestui punct de vedere au considerat că, întrucât creditorul deţine un titlu executoriu împotriva debitorului, are un "bun" în sensul Convenţiei, astfel încât măsurile instituite prin art. 1 alin. (1) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, contravin și dispoziţiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia europeană a drepturilor omului.
Ca atare, s-a concluzionat că statul român nu poate impune limitări ale executării silite și nu poate institui norme care să ducă la amânarea realizării unei creanţe stabilite împotriva sa și în favoarea unei persoane, întrucât aceasta reprezintă o ingerinţă în dreptul la respectarea bunurilor, în sensul Convenţiei, incompatibilă cu prevederile acesteia.
Drept urmare, constatându-se că există contradicţie între prevederile Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, și dispoziţiile art. 6 din Convenţia europeană a drepturilor omului, precum și ale art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţie, în temeiul art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, au dat prevalenţă dispoziţiilor convenţionale în soluţionarea litigiilor cu care au fost învestite.
IV. Opinia procurorului general
Procurorul general a susţinut, în esenţă, că stabilirea unor reguli speciale de executare a titlurilor executorii, precum și a unui caz de suspendare legală obligatorie a procedurii executării silite, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 și ordonanţele care au modificat-o, nu aduce atingere substanţei înseși a dreptului, în sensul că se recunosc obligaţiile de plată stabilite în sarcina autorităţilor statale, care se obligă la plata eșalonată a titlurilor executorii.
În acest context, s-a arătat că modalităţile de executare astfel reglementate au fost impuse de situaţia de excepţie generată, pe de o parte, de proporţia deosebit de semnificativă a creanţelor acumulate pe această cale împotriva statului și, pe de altă parte, de raţiunile de stabilitate economică a statului român în actualul context de acută criză economică naţională și internaţională.
Din aceste considerente, s-a apreciat că măsura în discuţie urmărește un scop legitim și se justifică în mod obiectiv și rezonabil, sens în care controlul de convenţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 relevă concordanţa acestor dispoziţii cu necesitatea respectării garanţiilor dreptului la un proces echitabil și la soluţionarea cauzei într-un termen rezonabil, consacrat de art. 6 din Convenţia europeană pentru apărarea drepturilor omului și libertăţilor fundamentale, ale dreptului la nediscriminare, reglementat de art. 14 din Convenţie și ale dreptului de proprietate, consacrat de art. 1 din Protocolul adiţional nr. 1 la Convenţie, precum și cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
În susţinerea opiniei exprimate, s-a invocat și jurisprudenţa constantă a Curţii Constituţionale, care a efectuat un examen de compatibilitate a dispoziţiilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 și, ulterior, a prevederilor Legii nr. 230/2011 pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar și, implicit, un examen de proporţionalitate a măsurii instituite cu scopul urmărit, concluzionând în sensul existenţei unui asemenea raport și al conformităţii lor cu garanţiile art. 6, art. 14 din Convenţie și ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
V. Raportul asupra recursului în interesul legii
Prin raportul întocmit s-a considerat că instanţele care, învestite fiind cu soluţionarea unor cereri ce implică incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, au analizat nemijlocit compatibilitatea acestor norme cu dispoziţiile art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului și ale art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie, sunt cele care au dat o dezlegare corectă acestor pricini, în funcţie de rezultatul acestei analize.
Prin urmare, aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, este condiţionată de constatarea de către instanţele judecătorești a compatibilităţii acestor norme cu dispoziţiile Convenţiei Europene a Drepturilor Omului și cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg.
Această analiză de compatibilitate a dispoziţiilor din legea naţională cu prevederile Convenţiei europene a drepturilor omului și cu jurisprudenţa contenciosului european nu poate primi însă o dezlegare pe calea unui recurs în interesul legii, fiind exclusiv o chestiune de aplicare a legii, care implică exerciţiul atributului instanţelor judecătorești de apreciere, în raport cu circumstanţele concrete ale fiecărei cauze.
VI. Înalta Curte
Anterior examinării altor aspecte, se impun câteva precizări privind evoluţia legislativă ulterioară momentului declarării prezentului recurs în interesul legii.
Astfel, prin Legea nr. 196 din 7 noiembrie 2011 a fost respinsă Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113 din 8 decembrie 2010 privind modificarea alin. 1 al art. II din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010 pentru modificarea art. 1 din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Legea nr. 196/2011 a fost promulgată prin Decretul nr. 792 din 7 noiembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 795 din 9 noiembrie 2011.
Această manifestare în procesul legislativ este lipsită de orice relevanţă, faţă de concomitenţa dezbaterii sale cu cea a legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 (Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 113/2010 modificând Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, care, la rândul ei, modifica Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, iniţial, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010; cea din urmă ordonanţă de urgenţă a Guvernului a fost respinsă prin Legea nr. 228/2011).
Astfel, prin Legea nr. 230 din 5 decembrie 2011, promulgată prin Decretul nr. 895 din 2 decembrie 2011, ambele publicate în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 864 din 8 decembrie 2011, a fost aprobată cu modificări Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
Împotriva legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, un grup de 139 de deputaţi a formulat o obiecţie de neconstituţionalitate, invocând critici de neconstituţionalitate atât extrinseci, cât și intrinseci.
Prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, cu majoritate de voturi, Curtea Constituţională a constatat că dispoziţiile Legii pentru aprobarea Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 sunt constituţionale.
Această soluţie este în acord cu propria jurisprudenţă a instanţei de contencios constituţional, care a respins în mod constant excepţiile de neconstituţionalitate a prevederilor Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, jurisprudenţă exprimată în deciziile nr. 188, 190, 206, 712, 713, 714, 766, 823, 877, 1107, 1109, 1151, 1171 din anul 2010, precum și în deciziile nr. 353, 356, 432, 452, 620, 712, 746, 1.042 din anul 2011.
Incidenţa deciziilor Curţii Constituţionale și a considerentelor acestora cu privire la chestiunea de convenţionalitate ce reprezintă o problemă de drept intermediară care se cere a fi dezlegată prin acest recurs în interesul legii
În raport cu dispoziţiile art. 147 alin. (4) din Constituţia României, republicată, precum și cu jurisprudenţa Curţii Constituţionale (Decizia nr. 1 din 4 ianuarie 1995 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 66 din 11 aprilie 1995), Înalta Curte are în vedere faptul că atât dispozitivul, cât și considerentele deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii și se impun cu aceeași forţă tuturor subiectelor de drept deopotrivă, în cazul deciziilor prin care se constată neconstituţionalitatea unor norme, dar și în ipoteza celor prin care se resping obiecţii sau excepţii de neconstituţionalitate; de altfel, concluzia este identic valabilă și în ce privește forţa obligatorie a considerentelor unei decizii pronunţate în interesul legii, fie de admitere, fie de respingere a sesizării Înaltei Curţi, sens în care sunt și dispoziţiile art. 330 7 alin. 3 din Codul procedură civilă.
O lege care este contrară Constituţiei nu poate subzista în ordinea juridică internă. Potrivit doctrinei, autoritatea absolută a lucrului judecat în această materie înseamnă că decizia organului de control al constituţionalităţii produce efecte asupra legii înseși, întrucât trăsătura specifică a controlului de constituţionalitate este aceea că reprezintă un control obiectiv, contenciosul constituţional fiind un contencios al normelor.
Având în vedere faptul că, prin Decizia nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, prin care s-a soluţionat obiecţia de neconstituţionalitate a dispoziţiilor Legii de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, instanţa constituţională a realizat o verificare a prevederilor respective atât din punctul de vedere al compatibilităţii cu Legea fundamentală (în raport cu criticile formulate), cât și sub aspectul compatibilităţii cu Convenţia europeană a drepturilor omului, Înalta Curte, raportat la limitele sesizării Curţii Constituţionale, consideră că instanţa constituţională statuează asupra aptitudinii normei juridice de a respecta in abstracto dispoziţiile Convenţiei pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale și jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, fără a putea stabili efectele acelei norme pentru fiecare individ sau subiect de drept în parte, atât timp cât acesta este atributul exclusiv al instanţelor judecătorești ce soluţionează litigii între destinatari precis determinaţi ai normei respective, instanţele fiind singurele în măsură să cuantifice in concreto efectele aplicării normei la situaţia de fapt a speţei.
Este de precizat că nimic nu se opune ca însăși Curtea Constituţională să participe la asigurarea eficienţei mecanismului convenţional (sens în care trebuie menţionată Cauza Dumitru Popescu împotriva României din 26 aprilie 2007, paragrafele 99-104), dar aceasta nu înseamnă că odată ce a procedat astfel instanţele sunt degrevate de a evalua ele însele efectele concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituţionale) asupra părţilor cauzelor pe care le soluţionează, părţi care invocă încălcări ale drepturilor lor fundamentale prevăzute și garantate de Convenţia europeană a drepturilor omului.
Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că în sistemul de drept românesc nu există nicio prevedere legală expresă care să atribuie Curţii Constituţionale exclusivitatea unui control de convenţionalitate, după cum nimic nu validează punctul de vedere potrivit căruia, odată ce Curtea Constituţională a confirmat aptitudinea abstractă a unei legi de a fi compatibilă cu Convenţia, instanţele de drept comun nu ar mai fi îndreptăţite să analizeze nemijlocit convenţionalitatea acelei norme și a efectelor ei concrete asupra părţilor cauzei din litigiile cu care sunt sesizate, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe.
În consecinţă, faţă de cele anterior expuse, Înalta Curte reţine că deciziile și considerentele deciziilor Curţii Constituţionale sunt obligatorii în ceea ce privește constatările conformităţii sau neconformităţii atât cu Constituţia, cât și cu Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale și cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Însă, dacă instanţa de contencios constituţional a constatat convenţionalitatea unei legi sau norme, o atare constatare este una în abstract (dat fiind caracterul de control obiectiv al legii exercitat de Curtea Constituţională), iar aceasta nu împiedică instanţele de drept comun să evalueze în concret, în fiecare cauză în parte, în raport cu datele fiecărei speţe, dacă aplicarea aceleiași norme nu antrenează pentru reclamant consecinţe incompatibile cu Convenţia, protocoalele ei adiţionale sau cu jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
În același sens, Înalta Curte are în vedere considerentele Deciziei nr. 1.344 din 9 decembrie 2008 a Curţii Constituţionale, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 866 din 22 decembrie 2008, prin care s-a reţinut că: "de altfel, instanţelor judecătorești le revine sarcina de aplicare directă a legislaţiei comunitare, atunci când legislaţia naţională este în contradicţie cu aceasta".
Deși considerentele respective vizează preeminenţa dreptului comunitar, raţionamentul este aplicabil mutatis mutandis și în materia drepturilor fundamentale ale omului, în considerarea dispoziţiilor art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată, care prevăd aplicarea prioritară a reglementărilor internaţionale, în cazul în care există neconcordanţe între acestea și legile interne.
Având în vedere aceste circumstanţieri, constatările anterioare nu contravin nici jurisprudenţei recente a Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie în materia recursurilor în interesul legii, în considerentele căreia s-a reţinut forţa obligatorie a deciziilor Curţii Constituţionale și a considerentelor pe care se sprijină (Decizia nr. 3 din 4 aprilie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 350 din 19 mai 2011, Decizia nr. 12 din 19 septembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 789 din 7 noiembrie 2011; pe de altă parte, în același sens cu cele deja expuse s-a apreciat și în cuprinsul Deciziei nr. 29 din 12 decembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 27 decembrie 2011).
În ceea ce privește soluţionarea diferită a problemei de drept supuse examinării în cauză, Înalta Curte constată că aceasta are următoarele două surse:
1. neanalizarea de către instanţe a compatibilităţii normelor prevăzute la art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, cu modificările și completările ulterioare, cu dispoziţiile Convenţiei și aplicarea exclusivă a dreptului intern, în sens restrictiv;
2. preluarea necritică a constatării compatibilităţii în discuţie cu normele convenţionale, conform statuărilor din deciziile Curţii Constituţionale prin care au fost respinse excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
Soluţionarea acestor chestiuni incidentale în cadrul pricinilor cu care instanţele au fost învestite (contestaţii la executare formulate fie de instituţiile bugetare împotriva actelor de executare, fie de creditori împotriva refuzului executorilor judecătorești de a începe sau de a continua executarea silită ori cereri de validare a popririi pentru executarea titlurilor executorii), în oricare dintre cele două variante anterior expuse s-a realizat greșit, potrivit celor ce succedă.
1. Cererile deduse judecăţii, de natura celor menţionate, în mod indubitabil implică incidenţa dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, amânarea, eșalonarea plăţilor și suspendarea de drept a procedurii de executare silită, fiind incidente la executare, de natură a temporiza demersurile creditorilor (prin ipoteză, personal din sectorul bugetar) ce se află în posesia unui titlu executoriu având ca obiect acordarea de drepturi salariale.
Supremaţia legii este un principiu fundamental într-un stat de drept, iar aplicarea corectă de către instanţa de judecată a normelor juridice ce constituie sediul materiei pentru pricina cu care este învestită reprezintă garanţii ale procesului echitabil; aceste reguli fundamentale ale unei societăţi democratice sunt inserate și în Constituţia României, republicată, prin dispoziţiile art. 1 alin. (3), art. 16 alin. (1) și (2) și art. 21 alin. (2) și (3).
Totodată, așa cum s-a arătat, dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului constituie parte a dreptului intern, astfel cum prevede art. 11 alin. (2) din Constituţia României, republicată, iar preeminenţa acestora este reglementată prin prevederile art. 20 alin. (2) din Legea fundamentală, în cazul în care există neconcordanţe între pactele și tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care România este parte și legile interne, având prioritate reglementările internaţionale, cu excepţia cazului în care Constituţia sau legile interne conţin dispoziţii mai favorabile.
Or, procedura de executare a unei hotărâri judecătorești reprezintă parte a procesului civil, astfel că instanţele erau ţinute a observa că și în privinţa acesteia sunt antrenate toate garanţiile prevăzute la art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului.
Instanţa de la Strasbourg, analizând plângeri prin care se reclamă încălcarea dispoziţiilor art. 6 paragraful 1 din Convenţie, precum în Cauza Ruianu împotriva României din 17 iunie 2003, paragraful 65, reţine după cum urmează:
"Curtea reamintește că dreptul la justiţie garantat de art. 6 protejează în egală măsură și punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat care respectă preeminenţa dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părţi. Prin urmare, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau amânată pe o perioadă lungă de timp (a se vedea hotărârile Burdov împotriva Rusiei, Cererea nr. 59498/00, alin. 34, din 7 mai 2002, nepublicată; Immobiliare Saffi împotriva Italiei sus-menţionat, alin. 63 și 66 și Hornsby împotriva Greciei din 19 martie 1997, Culegere de hotărâri și decizii 1997-II, p.510511, alin. 40)".
Pe de altă parte, în paragraful 41 din Cauza Strungaru împotriva României din 25 septembrie 2005, Curtea arată că:
"Neconformarea autorităţilor cu o hotărâre definitivă într-un termen rezonabil poate duce la o încălcare a art. 6 paragraful 1 din Convenţie, mai ales atunci când obligaţia de executare a hotărârii în cauză aparţine unei autorităţi administrative (vezi, mutatis mutandis, Metaxas împotriva Greciei, nr. 8.415/02, paragraful 26, 27 mai 2004, Burdov împotriva Rusiei nr. 59.498/00, paragrafele 36-38, CEDO 2002 - III, Timofeyev împotriva Rusiei, nr. 58.263/00, paragrafele 41-42, 23 octombrie 2003, Prodan împotriva Moldovei, nr. 49.806/99, paragrafele 54-55, 18 mai 2004, Luntre și alţii împotriva Moldovei, nr. 2.916/02, paragrafele 40-41, 15 iunie 2004, Romashov împotriva Ucrainei, nr. 67.534/01, paragraful 27, 27 iulie 2004, Voitenko împotriva Ucrainei, nr. 18.966/02, paragraful 35, 29 iunie 2004 și Dubenko împotriva Ucrainei, nr. 74.221/01, paragraful 36, 11 ianuarie 2005)".
În consecinţă, era necesar ca instanţele naţionale, în soluţionarea cauzelor cu care au fost învestite, să evalueze și compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 (modificată și completată) cu normele Convenţiei europene a drepturilor omului, respectiv art. 6 paragraf 1, date fiind dispoziţiile art. 11 alin. (2) și art. 20 alin. (2) din Constituţia a României, republicată, întrucât prin normele interne în discuţie se amână, se eșalonează și se suspendă executarea unor titluri executorii, cele trei efecte fiind cumulative.
Or, analiza caracterului nerezonabil al duratei procedurii de executare face obiectul unei ample jurisprudenţe a Curţii Europene a Drepturilor Omului în aplicarea dispoziţiilor art. 6 din Convenţie, analiză realizată uneori din perspectiva mai generală a "dreptului de acces la justiţie" (Cauza Ruianu împotriva României, paragraful 54), iar nu doar aceea a termenului nerezonabil, după cum, în alte situaţii, se analizează și respectarea art. 1 Protocolul 1, dacă se reţin alte aspecte decât cele ce au condus la constatarea unei încălcări pe temeiul art. 6 (de exemplu, cauzele Rădulescu, Glod, Abăluţă, Dragne, Georgi, Ana și Ioan Radu, Constantin Popescu, Samoilă împotriva României etc.).
2. A doua sursă a practicii divergente este aceea a preluării necritice a constatării compatibilităţii dispoziţiilor în discuţie cu normele convenţionale și jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului, conform statuărilor din deciziile Curţii Constituţionale prin care excepţiile de neconstituţionalitate a dispoziţiilor din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 au fost respinse.
Așa cum s-a arătat în cele anterior expuse, faptul că instanţa de contencios constituţional a participat la asigurarea eficienţei mecanismului convenţional nu înseamnă că instanţele sunt degrevate de evaluarea efectelor concrete ale unei norme juridice (confirmate ca fiind constituţionale) asupra părţilor din cauzele pe care le soluţionează.
În cazul de faţă, Curtea Constituţională a constatat deja compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 atât cu exigenţele art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, cât și cu art. 1 din Primul Protocol adiţional la Convenţie.
După cum s-a arătat, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 1.533 din 28 noiembrie 2011, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 905 din 20 decembrie 2011, s-a examinat și obiecţia de neconstituţionalitate a legii prin care a fost aprobată Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009.
S-au analizat astfel și modificările aduse acestei ordonanţe, prin legea de aprobare prelungindu-se până în anul 2016 termenele tranșelor pentru achitarea acestor creanţe, după cum s-a și diminuat semnificativ procentul acestor tranșe.
Este relevant faptul că, în contextul examinării criticilor de neconstituţionalitate referitoare la încălcarea art. 6 paragraful 1 din Convenţia europeană a drepturilor omului, în decizia menţionată Curtea Constituţională însăși a reţinut că "termenul rezonabil, date fiind determinările impuse de art. 135 alin. (1) lit. b) din Constituţie, este un concept esenţialmente variabil și aprecierea sa se face în funcţie de circumstanţele cauzei și ţinând seama de complexitatea cauzei, de comportamentul reclamanţilor și de cel al autorităţilor competente, precum și de miza litigiului pentru părţile în cauză"; s-a făcut trimitere la: Hotărârea din 27 iunie 2000, pronunţată în Cauza Frydlander împotriva Franţei, paragraful 43; Hotărârea din 15 februarie 2007, pronunţată în Cauza Raylyan împotriva Rusiei, paragraful 31; Hotărârea din 15 ianuarie 2009, pronunţată în Cauza Kozodoyev și alţii împotriva Rusiei, paragraful 10; Hotărârea din 22 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Guldane Acar și alţii împotriva Turciei, paragraful 22, și Hotărârea din 24 noiembrie 2011, pronunţată în Cauza Chernysh împotriva Ucrainei, paragraful 21.
Referitor la același concept, instanţa constituţională a reţinut în continuare că termenul rezonabil "trebuie privit atât din perspectiva cetăţeanului, creditor, cât și din cea a statului, debitor", concluzionându-se că trebuie să existe un just echilibru între interesele ambelor părţi.
Și în ceea ce privește compatibilitatea dintre Legea de aprobare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009 și art. 1 din Protocolul nr. 1 adiţional la Convenţia pentru apărarea drepturilor omului și a libertăţilor fundamentale, Curtea Constituţională a recunoscut că, așa după cum Curtea Europeană a Drepturilor Omului a stabilit în mod constant, despăgubirea recunoscută printr-o decizie definitivă și executorie constituie un "bun" în sensul art. 1 din Protocolul nr. 1 și a statuat că "reglementarea criticată nu consacră o privare de proprietate, ci mai degrabă o ingerinţă în privinţa dreptului persoanelor fizice la respectarea bunurilor lor".
Or, pentru ca restrângerea menţionată să poată fi justificată, trebuie întrunite cumulativ cerinţele expres prevăzute de art. 53 alin. (1) și (2) din Constituţia României, republicată, dar și principiile (în accepţiunea de reguli de drept) ce se desprind din jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului.
Așadar, controlul obiectiv, in abstracto, realizat de Curtea Constituţională în ceea ce privește convenţionalitatea normelor în discuţie nu exclude posibilitatea instanţelor judecătorești de drept comun de a efectua o analiză nemijlocită, directă, de compatibilitate a respectivelor dispoziţii cu cele ale Convenţiei, în raport cu situaţia particulară fiecărei speţe, ca obiect al încălcării reclamate în fiecare litigiu, tocmai pentru a se verifica in concreto păstrarea justului echilibru între interesele statului și cele ale reclamanţilor.
În acest sens, este util a se observa că, dacă se are în vedere că un titlu executoriu este posibil să fi fost obţinut cu 3 ani înainte de anul 2009 (pentru a nu fi prescrisă executarea, conform art. 6 din Decretul nr. 167/1958, act normativ în vigoare la data constituirii titlurilor), s-ar putea ajunge și la situaţia în care executarea integrală a unei creanţe stabilite printr-o hotărâre judecătorească definitivă și irevocabilă ar avea loc în decursul a 10 ani (2006-2016), marjă obiectivă în care s-ar înscrie multitudinea situaţiilor de fapt ale fiecărei speţe (marjă subiectivă).
Nu este lipsit de interes a se observa că prin Recomandarea (2003) 16, Comitetul Miniștrilor statelor membre din cadrul Consiliului Europei a stabilit o serie de principii directoare în vederea punerii în executare a deciziilor administrative și jurisdicţionale în domeniul dreptului administrativ. În partea referitoare la executarea de către autorităţi a obligaţiilor la care au fost condamnate ca urmare a acestor decizii, Comitetul Miniștrilor invită statele membre să asigure la nivel naţional un sistem în care autorităţile să fie în măsură să execute într-un termen rezonabil hotărârile pronunţate, iar în caz de neexecutare trebuie prevăzută o procedură adecvată pentru a obţine executarea deciziei, în principal prin prevederea posibilităţii popririi sau a amendării debitorului.
Totodată, prin Rezoluţia 1787 (2011), Adunarea Parlamentară a Consiliului Europei a invitat România să trateze cu prioritate problema neexecutării hotărârilor judecătorești, apreciind această chestiune drept una dintre deficienţele naţionale majore și sistemice, aspect dovedit de numărul mare de hotărâri de condamnare pronunţate de Curtea Europeană.
De aceea, Înalta Curte de Casaţie și Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii constată că numai pe baza evaluării nemijlocite, directe, de către instanţe, în raport cu circumstanţele fiecărei speţe, se poate stabili compatibilitatea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2010, cu dispoziţiile Convenţiei europene a drepturilor omului și cu jurisprudenţa Curţii de la Strasbourg, însă analiza în concret a acestei compatibilităţi nu poate fi realizată pe calea recursului în interesul legii, întrucât ar exceda obiectului acestuia și competenţelor Înaltei Curţi de Casaţie și Justiţie, recursul în interesul legii nefiind un recurs naţional în convenţionalitate.
PENTRU ACESTE MOTIVE
În numele legii
DECIDE:
Respinge recursul în interesul legii declarat de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie și Justiţie privind aplicarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) și (2) din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 71/2009, modificată și completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 18/2010 și Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 45/2010, în procedura de executare silită a titlurilor executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar.
Obligatorie, potrivit art. 330 7 alin. 4 din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în ședinţă publică, astăzi, 16 ianuarie 2012.
PREȘEDINTELE ÎNALTEI CURȚI DE CASAȚIE ȘI JUSTIȚIE,
LIVIA DOINA STANCIU
Magistrat-asistent,
Niculina Vrâncuţ