Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin acțiunea formulată, reclamantul R.A.E. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Apărării Naționale, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunța să se dispună anularea Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 precum și suspendarea executării Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 până la soluționarea irevocabilă a cauzei.
Reclamantul a arătat că prin adresa din 15 octombrie 2012 emisă de Ministerul Apărării Naționale i s-a adus la cunoștință faptul că încetează contractul de management, prin eliberarea sa din funcția de comandant al S.U.U.M.C. D.C.D. în baza Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP/487 din 12 octombrie 2012.
Ordinul a fost emis în baza art. 75, 751 și art. 78 din Legea nr. 80/1995, cu motivarea că în urma neregulilor constatate în cadrul S.U.U.M.C., comisia mixtă constituită în acest sens a concluzionat, prin actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012, un management defectuos exercitat de comandantul spitalului.
Reclamantul a mai arătat că nu i s-au adus la cunoștință "neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C.", nu a fost informat despre controlul efectuat de "comisia mixtă constituită în acest sens", nu i-a fost comunicat "actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012".
Prin sentința civilă nr. 6543 din 16 noiembrie 2012 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a admis cererea formulată de reclamantul R.A.E., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Apărării Naționale și a dispus suspendarea executării Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012, până la pronunțarea instanței de fond.
Pentru a pronunța această soluție instanța de fond a reținut că potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru suspendarea executării unui act administrativ trebuie îndeplinite trei condiții:
- să fie îndeplinită procedura prealabilă;
- să existe un caz bine justificat;
- să se prevină o pagubă iminentă.
Prima condiție este îndeplinită deoarece la data de 17 octombrie 2012, reclamantul a formulat plângerea prealabilă prin care a solicitat Ministerului Apărării Naționale revocarea Ordinului nr. MP487 din 12 octombrie 2012 și repunerea pârtilor în situația anterioară.
Plângerea prealabilă a fost înregistrată la Ministerul Apărării Naționale sub nr. 16002 din 17 octombrie 2012.
Art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 definește cazurile bine justificate drept împrejurările legate de starea de fapt și de drept care sunt de natură să creeze o îndoială serioasa în privința legalității actului administrativ.
Curtea de Apel a apreciat că asupra legalității Ordinului Ministrului Apărării Naționale nr. MP487 din 12 octombrie 2012 există o îndoială serioasă determinată de faptul că:
- reclamantului nu i s-au adus la cunoștință neregulile constatate în cadrul S.U.U.M.C., nu a fost informat despre controlul efectuat de comisia constituită în acest sens;
- reclamantului nu i-a fost comunicat actul de constatare nr. A4496 din 08 octombrie 2012, pentru a-și exercita dreptul de apărare.
- neîndeplinirea procedurii de soluționare pe cale amiabilă prevăzută de art. XII "Litigii" din contractul de management și art. 24 și 25 din contractul-model aprobat prin Ordinul ministrului sănătății nr. 1384/2010.
Potrivit art. XII "Litigii" din contractul de management și art. 24 și 25 din contractul-model aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1384/2010, litigiile privind încheierea, executarea, modificarea, încetarea și interpretarea clauzelor contractului de management vor fi supuse unei proceduri prealabile de soluționare pe cale amiabilă, iar litigiile nesoluționate pe cale amiabilă sunt de competența instanțelor de judecată.
Curtea de Apel a mai reținut că celelalte motive invocate de reclamant nu pot fi examinate de instanța ce soluționează cererea de suspendare, ci de instanța ce va soluționa cererea de anulare, deoarece sunt motive care nu vizează numai aparența de nelegalitate, iar examinarea acestora ar prejudeca fondul litigiului.
Art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004 definește paguba iminentă drept prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Curtea de Apel a considerat că reclamantul va suferi un prejudiciu material viitor și previzibil, prin executarea ordinului, constând în imposibilitatea de a-și achita datoriile față de terțe persoane, ca urmare a diminuării salariului;
De asemenea, s-a considerat că activitatea S.U.U.M.C. D.C.D. va fi afectată grav ca urmare a acestei măsuri.
Prin Ordinul nr. 1833 din 30 decembrie 2011, S.U.U.M.C. a fost clasificat provizoriu în categoria I, cu obligația de a realiza obiectivele Planului de conformare necesare îndeplinirii criteriilor de clasificare, în caz contrar urmând ca începând cu data de 01 ianuarie 2013 spitalul să fie clasificat în categoria II.
Ori, efectele unei astfel de declasificări ar avea consecințe negative importante asupra activității spitalului, întrucât încadrarea într-o categorie inferioară înseamnă reducerea sumelor plătite spitalului pentru serviciile medicale prestate.
Împotriva hotărârii instanței de fond, pârâtul Ministerul Apărării Naționale a declarat recurs, criticând-o pentru nelegalitate și netemeinicie.
În motivarea recursului se arată că hotărârea instanței de fond este vădit nelegală și netemeinică, întrucât condițiile legale ce trebuie îndeplinite cumulativ, potrivit art. 14 din Legea nr. 554/2004, pentru cazul bine justificat și paguba iminentă, nu au fost îndeplinite.
Motivele invocate în timpul dezbaterilor nu sunt de natură să conducă la admiterea unei asemenea cereri, în condițiile în care la dosarul cauzei nu au fost administrate probatorii în susținerea acesteia.
Mai mult, actul de constatare încheiat de Comisia mixtă constituită în baza ordinului ministrului apărării naționale dat în rezoluție pe raportul nr. M. 1438 din 24 iulie 2012, a fost înaintat organelor de urmărire penală, întrucât s-a constatat că sunt indicii temeinice privind săvârșirea unor fapte de natură penală (fals, uz de fals, delapidare, abuz în serviciu), de către reclamant. Prezența acestuia, chiar și provizorie în cadrul unității, în calitate de comandant, ar crea pericolul dispariției/distrugerii/ascunderii unor documente necesare soluționării cauzei penale înregistrate la parchet, precum și existența riscului influențării persoanelor care ar putea avea calitatea de martor în cauză.
De asemenea, prezența acestuia în unitate, în calitate de comandant, ar crea confuzii cu privire la încălcarea ordinii de drept și deciziilor de importanță majoră și strategică pentru unitatea spitalicească, deoarece S.U.U.M.C. D.C.D., este singurul spital care asigură serviciile medicale ale înalților demnitari, inclusiv ale președintelui.
Cu atât mai mult, neregulile constatate ca urmare a managementului defectuos au început să fie remediate, iar recomandările sunt în curs de implementare de către noua conducere interimară, numită de ministrul apărării naționale. În acest sens au fost luate măsuri administrative și dispuse cercetări administrative, inclusiv față de persoanele care au avut legătură directă pe linie administrativă, decizională și profesională cu intimatul-reclamant.
Examinând cauza și sentința recurată, în raport cu actele și lucrările dosarului, cu dispozițiile legale incidente pricinii, inclusiv cu cele ale art. 3041 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat.
Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate.
Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente odată cu sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul, persoana vătămată poate cere instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ până la pronunțarea instanței de fond”.
Suspendarea actelor juridice reprezintă operațiunea de întrerupere vremelnică a efectelor acestora, ca și cum actul dispare din circuitul juridic, deși, formal-juridic, el există, iar suspendarea executării actelor administrative constituie un instrument procedural eficient pus la dispoziția autorității emitente sau a instanței de judecată în vederea respectării principiului legalității atâta timp cât autoritatea publică sau judecătorul se află într-un proces de evaluare, din punct de vedere legal, a actului administrativ contestat, este echitabil ca acesta din urmă să nu-și producă efectele asupra celor vizați.
Legiuitorul național a fost obligat să găsească criterii pertinente pentru suspendarea executării actelor administrative până la clarificarea exactă a gradului de conformare a acestora cu normele juridice aplicabile în speță.
Măsura cu caracter provizoriu anterior individualizată determină punerea în balanță a interesului social cu cel personal, preeminența unuia dintre ele fiind subsumată principiului legalității.
Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
La modul concret, conform legislației naționale, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.
Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate.
În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității activității administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. El impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.
Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare instanța este limitată la a cerceta, după verificarea condiției de admisibilitate, dacă sunt îndeplinite cumulativ cerințele prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă.
Deci, în cadrul cererii de suspendare, instanța nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate și oportunitate ale actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței de fond, învestită cu soluționarea acțiunii în anulare.
Condiția existenței cazului „bine justificat", lăsată de legiuitor la aprecierea și înțelepciunea judecătorului sub aspectul conținutului său, presupune ca asupra legalității actului administrativ să planeze o puternică îndoială, iar aceasta să fie evidentă fără a se intra în cercetarea pe fond a dispozițiilor actului, respectiv a consecințelor juridice pe care le-a produs.
Pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actelor administrative, prin suspendarea acestora, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri, doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate, fără a analiza, pe fond conținutul actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o cercetare sumară a aparenței dreptului.
Înalta Curte apreciază că, în cauză, prin actele depuse, reclamantul a prezentat suficiente elemente care să conducă la existența unor îndoieli serioase în ceea ce privește legalitatea ordinului.
Deci, există suficiente indicii aparente care să răstoarne prezumția de legalitate, fără însă ca prin aceasta, să antameze sau să anticipeze analiza pe fond, a conținutului și legalității actului administrativ contestat.
De asemenea, instanța de control judiciar consideră că și cerința pagubei iminente ce s-ar produce reclamantului în cazul executării imediate este îndeplinită în cauză.
Conform art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, paguba iminentă reprezintă prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Așadar, paguba iminentă presupune o anumită urgență pentru a opera suspendarea efectelor unui act administrativ.
Se poate aprecia că există urgență atunci când executarea actului administrativ aduce o atingere gravă și imediată unui interes public, situației reclamantului sau intereselor pe care acesta înțelege să le apere.
Revine judecătorului de contencios administrativ, investit cu soluționarea unei cereri de suspendare, să aprecieze în mod concret, având în vedere argumentele prezentate de reclamant, dacă efectele actului aflat în discuție sunt de natură să justifice urgența.
Aceasta din urmă poate justifica măsura provizorie a suspendării executării unui act administrativ, fără ca ea să aducă atingere hotărârii judecătorești ce urmează a se pronunța cu privire la cererea de anulare a actului.
Alături de argumentele expuse mai sus, Înalta Curte are în vedere și recomandarea nr. R/89/8 din 13 septembrie 1989 a Comitetului de Miniștri din cadrul Consiliului Europei privind protecția jurisdicțională provizorie în materie administrativă.
Așa cum s-a arătat de altfel și în recomandarea nr. 16/2003 a Comitetului Miniștrilor din cadrul Consiliului Europei, executarea deciziilor administrative trebuie să țină cont de drepturile și interesele persoanelor particulare.
Aceeași recomandare reamintește principiile din recomandarea nr. R/89/8 a Comitetului de Miniștrii care cheamă autoritatea jurisdicțională competentă, în speță instanța judecătorească, atunci când executarea unei decizii administrative este de natură să provoace daune grave particularilor cărora li se aplică decizia, să ia măsuri provizorii corespunzătoare.
Soluția suspendării actului administrativ până la pronunțarea instanței se circumscrie noțiunii de protecție provizorie corespunzătoare, măsură care se recomandă a fi luată de autoritatea jurisdicțională, fără ca astfel să se aducă atingere executării deciziilor autorităților administrative prin care se impun particularilor o serie de obligații.
Suspendarea pronunțată de instanță nu afectează principiul caracterului executoriu al actului administrativ, ci tocmai îl confirmă, căci partea apelează la hotărârea justiției pentru a nu executa actul până la finalizarea tuturor procedurilor jurisdicționale.
Ținând seama de considerentele de ordin legal și de situația de fapt dovedită, de recomandările Comitetului de Miniștrii, pentru a evita excesul de putere din partea autorității și de circumstanțele cauzei, Înalta Curte apreciază că executarea actului administrativ este de natură a crea un prejudiciu material intimatului-reclamant.
Prin urmare, Înalta Curte constată că susținerile și criticile recurentului sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond în mod corect a apreciat că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.
În consecință, pentru considerentele arătate și în temeiul dispozițiilor art. 312 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Apărării Naționale împotriva sentinței civile nr. 6543 din 16 noiembrie 2012 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată, în ședință publică, astăzi 19 februarie 2013.