Asupra recursului de față;
Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:
Prin cererea înregistrată la data de 02 februarie 2009 reclamantul A.B. a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Sănătății Publice, solicitând instanței, în temeiul dispozițiilor art. 15 din Legea 554/2004, suspendarea Ordinului nr. 1701 din 18 decembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice.
În motivarea cererii, reclamantul a arătat că în cauză sunt îndeplinite cerințele privind existența cazului bine justificat și al iminentei pagube.
Prin Ordinul nr. 1701 din 18 decembrie 2008 Ministrul Sănătății Publice, începând cu data de 19 decembrie 2008 a dispus eliberarea reclamantului din funcția de manager interimar al Spitalului Clinic „Colentina" București.
Reclamantul deținea funcția din care a fost eliberat din data de 17 septembrie 2008, fiind numit prin Ordinul Ministrului Sănătății Publice nr. 1358.
Este adevărat că potrivit dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 președinții consiliilor consultative și comitetelor directoare interimare se numesc pe o perioadă de maximum 6 luni, prin ordin al Ministrului Sănătății Publice, însă la data eliberării din funcție, termenul de 6 luni nu expirase. Împrejurarea că într-o eventuală admitere a acțiunii, reclamantul ar putea fi repus în funcție, chiar dacă termenul de 6 luni s-a împlinit, nu prezintă relevanță în cauză, față de faptul că, în speță, reclamantul a desfășurat o activitate de numai 3 luni de la numirea sa, fiind ulterior demis.
În aceste condiții, excepția inadmisibilității cererii, raportată la împlinirea termenului de 6 luni reglementat de dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 nu a fost primită în cauză, iar Curtea a respins-o ca neîntemeiată.
Cu privire la cererea de suspendare, Curtea a apreciat-o ca întemeiată:
Suspendarea actului administrativ reglementată prin art. 14, art. 15 din Legea nr. 554/2004 este una judecătorească, la cerere, facultativă, admisibilă după sesizarea instanței de contencios administrativ și care durează până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei.
Din analiza textelor mai sus citate rezultă necesitatea existenței a două cerințe de fond pentru admiterea cererii de suspendare a executării: a) existența unei pagube iminente, care se încearcă a fi prevenită și b) existența unui caz bine justificat. Cele două condiții trebuie îndeplinite cumulativ, ele determinându-se reciproc.
Existența unui caz bine justificat, care să înfrângă principiul potrivit căruia actul administrativ este executoriu din oficiu, impune existența unei puternice îndoieli asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ, care este emis pe baza legii și pentru executarea acestuia.
Instanța de contencios administrativ învestită cu soluționarea unei cereri de suspendare a executării trebuie să „pipăie" fondul, evitând a se pronunța asupra acestuia, pentru a constata dacă într-adevăr cererea vizează un act administrativ care să fie vădit nelegal, executarea lui practică fiind, deci de natură se creeze efecte nejustificate cu privire la situația reclamantului.
În cererea de suspendare a executării actului administrativ, reclamantul a susținut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actelor administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul sau legitim, un caz bine justificat.
Curtea a considerat că această modalitate de abordare a întrunirii condiției mai sus indicate este corectă, avându-se in vedere și Recomandarea nr. R(89)8 din 15 septembrie 1989 a Consiliului de Miniștrii din cadrul Consiliului Europei.
Acest act juridic emis la nivel european a considerat că este de dorit să se asigure persoanelor o protecția jurisdicțională provizorie, fără a recunoaște, totuși, eficacitatea necesară acțiunii administrative.
Recomandarea a apreciat că autoritățile administrative acționează în numeroase domenii și că activitățile lor sunt de natură a afecta drepturile, libertățile și interesele persoanelor și astfel executarea imediată și integrală a actelor administrative contestate cauzează persoanelor un prejudiciu ireparabil și pe care echitatea îl impune ca fiind de evitat în măsura posibilului.
Instanța de judecată, chemată să decidă măsuri de protecție provizorii trebuie să țină cont de ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, asemenea măsuri putând fi acordate mai ales atunci când executarea actului administrativ este de natură a cauza pagube grave, dificil de reparat.
Analizând actul administrativ vătămător, respectiv Ordinul nr. 1701 din 18 decembrie 2008 al Ministrului Sănătății Publice (fila 14) s-a constatat că acesta nu cuprinde motivarea deciziei autorității, în preambulul acestuia făcându-se trimitere generic la Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sanitar și H.G. nr. 862/2006 privind organizarea și funcționarea Ministerului Sănătății Publice, fără a indica motivele imputabile ce au dus la eliberarea din funcție a reclamantului, motivarea constituind o condiție de validitate a actului administrativ.
Mai mult decât atât, toate documentele depuse la dosar: raportul de control desfășurat în perioada 08 - 09 ianuarie 2009 înregistrat sub nr. 1.B.24/DC 24 din 21 ianuarie 2009 (fila 9) și memoriul înaintat de șefii de secție ai Spitalului Clinic „Colentina" sunt favorabile reclamantului, subliniind activitatea corespunzătoare desfășurată de către acesta în calitate de manager interimar.
Totodată, instanța analizând existența cazului bine justificat pentru admiterea cererii a făcut și aplicarea principiului proporționalității prin cântărirea intereselor părților, raportat la fiecare rezultat posibil și a luat în considerare și interesul menținerii desfășurării normale a activității în cadrul Spitalului prin asigurarea continuității conducerii.
Eliberarea din funcție a reclamantului, fără o motivare a atitudinii sale culpabile și înainte de împlinirea termenului pentru care a fost numit, i-a produs în mod evident un prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele deciziei de eliberare din funcție: lipsirea acestuia de plata drepturilor salariale, afectarea imaginii și prestigiului profesional, etc.
Prin sentința civilă nr. 498 din data de 10 februarie 2009, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a respins excepția inadmisibilității cererii de suspendare, a admis cererea de suspendare a executării Ordinului Ministrului Sănătății Publice nr. 1701 din 18 decembrie 2008, de asemenea suspendă executarea Ordinului nr. 1701/2008 al Ministrului Sănătății Publice până la soluționarea definitivă și irevocabilă a cauzei ce face obiectul dosarului nr. 789/2/2008 aflat pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.
Împotriva acestei hotărâri, în termen legal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății.
În motivarea recursului pârâtul a arătat, în esență, următoarele:
În ceea ce privește respingerea excepției inadmisibilității, instanța a reținut dispozițiile art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 prin care se instituie limita maximă pentru care un manager interimar poate ocupa această funcție, respectiv 6 luni, însă apreciază că, chiar dacă termenul de 6 luni s-a împlinit, nu prezintă relevanță, în cauza de față".
Prin decizia sa, instanța "recunoaște" reclamantului un drept practic nerecunoscut de legiuitor, dispunând în sensul obligării recurentei-pârâte la menținerea intimatului-reclamant în funcția de manager interimar cu mult peste termenul legal.
Pe fond, instanța de fond, a reținut faptul că "în cererea de suspendare a executării actului administrativ reclamantul a susținut că există indicii temeinice cu privire la nelegalitatea actelor administrative atacate, acestea reprezentând, alături de interesul său legitim, un caz bine justificat" admițând astfel cererea reclamantului, fără însă a menționa concret și "indiciile temeinice" invocate de reclamant și reținute de instanță. Instanța de fond, reține însă că eliberarea din funcție a reclamantului produce în mod evident un prejudiciu acestuia, avându-se în vedere efectele deciziei de eliberare din funcție: lipsirea acestuia de plata drepturilor salariale, afectarea imaginii și prestigiului profesional, etc.
Față de cele reținute de instanța de fond a considerat că nu sunt dovedite de intimatul-reclamant îndeplinirea condițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004.
Din interpretarea coroborată a prevederilor art. 1 alin. (1) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 reiese că sunt necesar a fi întrunite cumulativ cele două condiții, care prin tonul lor restrictiv-imperativ denotă caracterul de excepție al măsurii suspendării executării actului administrativ, presupunând, așadar, dovedirea efectivă a unor împrejurări conexe regimului administrativ aplicabil actului atacat, care să fie de natură a argumenta existența "cazului justificat" și a "iminenței producerii pagubei".
Cele două condiții nu se consideră a fi îndeplinite prin invocarea unor argumente ce tind să demonstreze aparența de nelegalitate a actului administrativ a cărui executare se solicită a fi suspendată. Existența cazului bine justificat în sensul art. 14 poate fi reținută dacă din împrejurările cauzei ar rezulta o îndoială puternică și evidentă asupra prezumției de legalitate, care constituie unul dintre fundamentele caracterului executoriu al actelor administrative. Simpla afirmație a persoanei vătămate în sensul că sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 14 din lege nu este suficientă în lipsa mijloacelor de probă din care să rezulte existența cazului bine justificat și a producerii unei pagube iminente. Este vorba, așadar, de efecte ale actului administrativ unilateral ireparabile, prejudiciul creat fiind greu sau imposibil de înlăturat în ipoteza anulării actului.
Recursul este nefondat.
Excepția inadmisibilității invocată de pârât a fost corect respinsă de prima instanță. Astfel, bine s-a reținut de judecătorul fondului că eliberarea din funcție a reclamantului s-a produs înlăuntrul perioadei de 6 luni prevăzută de art. 200 alin. (5) din Legea nr. 95/2006 și că din acest punct de vedere o eventuală admitere a acțiunii principale ce vizează anularea Ordinului nr. 1701 din 18 decembrie 2008, cu consecința repunerii domnului B.A. în funcție chiar după expirarea perioadei de 6 luni, este lipsită de relevanță în prezenta cauză.
Contrar celor susținute de recurent, prima instanță nu i-a recunoscut reclamantului un drept nerecunoscut de legislator, de a fi menținut pe funcția de manager peste termenul legal, a avut în vedere că, învestită cu soluționarea cererii de suspendare a actului administrativ contestat, controlul judecătoresc se rezumă strict la îndeplinirea condițiilor prevăzute în art. 14 din Legea contenciosului administrativ, fără a lua în discuție fondul cauzei.
În ceea ce privește condițiile prevăzute în art. 14 din Legea contenciosului administrativ pentru a se dispune suspendarea actului administrativ ce formează obiectul cauzei, a căror neîndeplinire a invocat-o recurentul, critica vizând exclusiv condiția cazului bine justificat și condiția iminenței producerii pagubei, Înalta Curte reține următoarele:
Este de principiu că actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate, prezumție care, la rândul său se bazează pe prezumția de autenticitate și de veridicitate, de unde decurge că a nu executa un act administrativ emis în baza legii echivalează cu a nu executa legea. Pentru aceasta, suspendarea executării unui act administrativ nu poate fi ordonată de judecătorul de contencios administrativ decât în situații de excepție, cu observarea strictă a îndeplinirii exigențelor legale, astfel cum sunt precizate în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.
Curtea constată că în art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 sunt precizate condițiile în care judecătorul cauzei poate dispune suspendarea executării actului administrativ contestat, textul legal amintit enumerând trei condiții cumulative: a) condiția declanșării procedurii administrative prealabile, b) condiția cazului bine justificat și c) condiția prevenirii unei pagube iminente.
Art. 14 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 are următorul conținut: „în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acțiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept și fără nicio formalitate."
În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, Curtea observă că, această exigență legală trebuie interpretată în sensul descris în art. 2 lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Prin cazuri bine justificate se precizează în textul legal mai sus menționat, se înțeleg „împrejurările legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ".
Referitor la condiția iminenței producerii unei pagube, de asemenea, Legea Contenciosului administrativ conține o definiție a ei în termenii art. 2 lit. ș) din Legea nr. 554/2004, prin pagubă iminentă se înțelege „prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public".
În speță, constată Înalta Curte, soluția pronunțată de Curtea de apel este corectă atât în privința cazului bine justificat, cât și în privința prevenirii pagubei iminente.
Astfel, referitor la prima din cele două condiții, instanța a reținut ca element decisiv nemotivarea actului administrativ, ceea ce și în opinia Înaltei Curți este de natură a argumenta cazul bine justificat.
Motivarea actelor administrative reprezintă o condiție de valabilitate a acestora, precizează Înalta Curte, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligația de a indica neechivoc elementele de drept și de fapt care au stat la baza soluției adoptate, pentru a putea fi cunoscute de destinatar și în funcție de care să-și poată formula eventuale apărări, pe de o parte, precum și pentru ca instanța de judecată să poată exercita un control efectiv a legalității actului, pe de altă parte. Or, în speță, este dincolo de orice îndoială că ordinul contestat de reclamant este nemotivat (fila 14 dosar de fond), astfel că există o îndoială serioasă cu privire la aparența de legalitate a actului administrativ în discuție.
Apoi, instanța analizând condiția prevenirii unei pagube iminente, de asemenea, a reținut corect că eliberarea din funcție a reclamantului, fără indicarea motivelor care au dus la luarea acestei decizii, nefiind evidențiată culpa sa în exercitarea funcției de manager, este de natură a-i produce un prejudiciu atât sub aspect pecuniar, cât și în privința imaginii și prestigiului profesional.
Invocarea de către recurent a jurisprudenței instanței supreme este lipsită de relevanță pentru că nu destituirea din funcția publică a reclamantului a argumentat cazul bine justificat, ci nemotivarea actului administrativ, pe de o parte, iar pe de altă parte, prima instanță examinând condiția prevenirii unei pagube iminente s-a raportat la definiția legală a acestei exigențe, cuprinsă în art. 2 lit. ș) din Legea contenciosului administrativ.
Față de cele ce preced, Înalta Curte constată că sentința atacată este legală și temeinică, motiv pentru care în baza art. 312 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Sănătății.
PENTRU ACESTE MOTIVE
ÎN NUMELE LEGII
D E C I D E
Respinge recursul declarat de Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 498 din 10 februarie 2009 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.
Irevocabilă.
Pronunțată în ședință publică, astăzi 9 februarie 2010.