Ședințe de judecată: Iulie | | 2024
Sunteți aici: Pagina de început » Detalii jurisprudență

R O M Â N I A
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept

Decizia nr. 44/2018 Dosar nr. 702/1/2018

Pronunţată în şedinţa publică din data de 11 iunie 2018

Publicat in Monitorul Oficial, Partea I nr. 542 din 29/06/2018

 

Ionel Barbă - preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal, preşedintele completului
Liliana Vişan - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Denisa Angelica Stănişor - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Cezar Hîncu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Maria Hrudei - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Eugenia Ion - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Laura-Mihaela Ivanovici - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Mona Magdalena Baciu - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
Decebal Constantin Vlad - judecător la Secţia de contencios administrativ şi fiscal
 

    Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ce formează obiectul sesizării este constituit conform dispoziţiilor art. XIX alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare, şi ale art. 274 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul Î.C.C.J.).

    Şedinţa este prezidată de domnul judecător Ionel Barbă, preşedintele Secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

    La şedinţa de judecată participă domnul Aurel Segărceanu, magistrat-asistent la Secţiile Unite, desemnat în conformitate cu dispoziţiile art. 276 din Regulamentul Î.C.C.J.

    Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept ia în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.674/104/2016, privind pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Interpretarea dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică."

    Magistratul-asistent prezintă referatul, arătând că la dosar au fost depuse jurisprudenţa şi punctele de vedere ale instanţelor naţionale cu privire la chestiunea de drept supusă dezlegării, răspunsul Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, precum şi raportul întocmit de judecătorul-raportor, act comunicat, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţilor, ale căror puncte de vedere sunt ataşate la dosar.

    În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării.

   
ÎNALTA CURTE,

 

    deliberând asupra chestiunii de drept ce face obiectul sesizării, constată următoarele:

   I. Titularul şi obiectul sesizării

   1. Curtea de Apel Craiova - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, prin Încheierea din 6 martie 2018, pronunţată în Dosarul nr. 1.674/104/2016, a dispus sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, prin care să se dea o rezolvare de principiu cu privire la următoarea chestiune de drept:

    "Interpretarea dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare anterior modificării prinOrdonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiileart. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică."

   II. Expunerea succintă a procesului. Obiectul învestirii instanţei care a solicitat pronunţarea unei hotărâri prealabile. Stadiul procesual în care se află pricina

   A) Hotărârea instanţei de fond

   2. Prin Cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Olt - Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, cu nr. 1.674/104/2016, reclamanta societate comercială, în contradictoriu cu pârâta comuna Dăneasa, prin primar, a solicitat obligarea acesteia la achitarea sumei de 165.431,37 lei, reprezentând penalităţi de întârziere, conform Contractului nr. 1.196AEC/02.07.2009.

   3. Prin Sentinţa nr. 884 din 21.06.2017, Tribunalul Olt a respins excepţia prescripţiei, invocată de pârâtă, ca neîntemeiată, şi a admis cererea de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost formulată.

   B) Calea de atac exercitată împotriva hotărârii instanţei de fond

   4. Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond a declarat recurs pârâta, solicitând casarea hotărârii, în principal, în raport cu excepţiile invocate, iar în subsidiar pentru criticile aduse pe fondul cauzei.

   5. În motivele de recurs, recurenta-pârâtă a arătat, în esenţă, că instanţa de fond în mod nelegal a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii şi nu a analizat şi nu s-a pronunţat asupra excepţiei autorităţii de lucru judecat, invocată prin concluziile scrise şi întemeiată pe faptul că prin Decizia nr. 2.305 din 30 mai 2017, pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. 1.669/104/2016, a fost respins recursul formulat de aceeaşi societate comercială, în calitate de reclamantă, împotriva Sentinţei nr. 813 din 6 decembrie 2016, pronunţată de Tribunalul Olt, statuându-se definitiv inadmisibilitatea acţiunii, pentru lipsa procedurii prealabile.

   6. În subsidiar, în ceea ce priveşte fondul cauzei, recurenta a considerat că sentinţa instanţei de fond este nelegală, pentru analiza şi interpretarea greşită a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, din perspectiva termenului de la care aceasta curge, raportat la obiectul acţiunii şi temeiul acordării penalităţilor.

   7. La termenul din 23 ianuarie 2018, instanţa de judecată, din oficiu, a pus în discuţie sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (Legea nr. 101/2016), în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 554/2004), referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică.

   III. Dispoziţiile legale supuse interpretării

   8. Legea nr. 101/2016:

    "Art. 68. - Dispoziţiile prezentei legi se completează cu prevederile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, ale Legii nr. 134/2010, republicată, cu modificările ulterioare, şi cu cele ale Legii nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare, în măsura în care prevederile acestora din urmă nu sunt contrare."*)

   *) Transpune prevederileart. 2f alin. (2) din Directiva 89/665/CEE1 şi art. 2f alin. (2) din Directiva 92/13/CEE2.

   1 Directiva Consiliului 89/665/CEE din 21 decembrie 1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 395 din 30.12.1989, p. 33).

   2 Directiva Consiliului 92/13/CEE din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor (publicată în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria L, nr. 76 din 23.3.1992, p. 14).

 

   9. Legea nr. 554/2004:

    "Art. 7. - Procedura prealabilă

    (1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia.

    (11) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

    (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

    (3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de existenţa acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la alin. (7).

    (4) Plângerea prealabilă, formulată potrivit prevederilor alin. (1), se soluţionează în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. g).

    (5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici sau al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.

    (6) Plângerea prealabilă în cazul acţiunilor care au ca obiect contracte administrative are semnificaţia concilierii în cazul litigiilor comerciale, dispoziţiile Codului de procedură civilă fiind aplicabile în mod corespunzător. În acest caz, plângerea trebuie făcută în termenul de 6 luni prevăzut la alin. (7), care va începe să curgă:

    a) de la data încheierii contractului, în cazul litigiilor legate de încheierea lui;

    b) de la data modificării contractului sau, după caz, de la data refuzului cererii de modificare făcute de către una dintre părţi, în cazul litigiilor legate de modificarea contractului;

    c) de la data încălcării obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de executarea contractului;

    d) de la data expirării duratei contractului sau, după caz, de la data apariţiei oricărei alte cauze care atrage stingerea obligaţiilor contractuale, în cazul litigiilor legate de încetarea contractului;

    e) de la data constatării caracterului interpretabil al unei clauze contractuale, în cazul litigiilor legate de interpretarea contractului.

    (7) Plângerea prealabilă în cazul actelor administrative unilaterale se poate introduce, pentru motive temeinice, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. Termenul de 6 luni este termen de prescripţie."**)

   **) Dispoziţiile alin. (7) au fost declarate neconstituţionale prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 797 din 27 septembrie 20073, astfel cum aceasta a fost rectificată, în măsura în care termenul de 6 luni de la data emiterii actului se aplică plângerii prealabile formulate de persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept."

   3 Publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 707 din 19 octombrie 2007.

 

   IV. Punctul de vedere al părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept

   A) Intimata-reclamantă a apreciat că nu se impune sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, susţinând că este în afara oricărui dubiu că dispoziţiile legale supuse interpretării reprezintă o simplă normă de trimitere la normele generale prevăzute de Codul civil, Codul de procedură civilă şi Legea nr. 554/2004, cu care se completează orice act normativ din domeniul dreptului civil.

   10. De asemenea a mai arătat că rezultă în mod expres din dispoziţiile art. 53 alin. (7) din Legea nr. 101/2016, astfel cum a fost modificată şi completată prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, că nu este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile chemării în judecată.

   11. Legea nr. 554/2004 reprezintă legea generală faţă de norma specială reprezentată de Legea nr. 101/2016 şi, atât timp cât aceasta din urmă nu prevede obligaţia parcurgerii unei proceduri prealabile chemării în judecată pentru plata sumelor datorate conform contractului (art. 53 şi următoarele), nici norma de trimitere de la art. 68 nu poate fi asimilată reglementării unei asemenea proceduri prealabile, întrucât ar fi încălcat flagrant principiul generalia specialibus non derogant.

   12. Astfel, împrejurarea că nu este necesară îndeplinirea unei proceduri prealabile chemării în judecată în cazul litigiilor în discuţie nu este numai clară, ci reprezintă şi un caz foarte rar în care netemeinicia excepţiei invocate de recurentă rezultă în mod expres din lege [art. 53 alin. (7) din Legea nr. 101/2016].

   B) Recurenta-pârâtă nu a formulat un punct de vedere asupra cererii de sesizare.

   V. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea

   A) Cu privire la admisibilitatea sesizării

   13. Instanţa de trimitere a apreciat că sunt îndeplinite toate cerinţele de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, fără însă a menţiona motivele pentru care a ajuns la concluzia admisibilităţii, conform art. 520 din acelaşi cod.

   B) Cu privire la chestiunea de drept ce formează obiectul sesizării

   14. Nici cu privire la modul de dezlegare a chestiunii de drept invocate din oficiu Curtea de Apel Craiova nu şi-a exprimat punctul de vedere.

   15. Instanţa de trimitere, contrar dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, s-a mărginit să aprecieze că, din "interpretarea coroborată a art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterioară modificării Legii nr. 101/2016, prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, act normativ prin care a fost introdus alin. (7) din art. 53, şi a dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004", "în cazul litigiilor privind executarea contractelor de achiziţie publică, încheiate sub incidenţa Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006", când "acţiunea este promovată anterior modificării Legii nr. 101/2016 prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, este obligatorie parcurgerea procedurii prealabile".

   VI. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie

   16. La solicitarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, instanţele de judecată au comunicat jurisprudenţă şi/sau puncte de vedere referitoare la chestiunea de drept supusă dezlegării, din analiza cărora se desprind următoarele orientări:

   A) Dispoziţiile art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, impun necesitatea efectuării procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

   17. S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe:

   - curţile de apel Bucureşti (Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, opinie majoritară), Cluj (Secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal - deciziile nr. 1.646 din 9 iunie 2017 şi nr. 4.053 din 20 octombrie 2017); Suceava (Secţia de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 3.259 din 7 noiembrie 2017), Târgu Mureş şi Constanţa (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - deciziile nr. 677 din 3 iulie 2017 şi nr. 17 din 15 ianuarie 2018);

   - tribunalele Cluj (Secţia mixtă de contencios administrativ şi fiscal, de conflicte de muncă si asigurări sociale - Sentinţa nr. 6.537 din 29 noiembrie 2017), Bistriţa-Năsăud (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - sentinţele nr. 248 din 17 martie 2017 şi nr. 493 din 26 mai 2017), Bucureşti, Giurgiu, Ialomiţa, Ilfov (Secţia civilă - Sentinţa nr. 2.778 din 16 octombrie 2017), Teleorman, Bihor şi Constanţa (Secţia de contencios administrativ şi fiscal - sentinţele nr. 1.732 din 24 octombrie 2017 şi nr. 614 din data de 27 martie 2017).

   18. În sprijinul acestei opinii a fost invocată "Minuta întâlnirii reprezentanţilor Consiliului Superior al Magistraturii cu preşedinţii secţiilor de contencios administrativ şi fiscal de la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi curţile de apel, de la Suceava, 23-24 octombrie 2014", în care sunt prezentate următoarele argumente principale:

   - deşi dispoziţiile art. 7201 din Codul de procedură civilă din 1865, despre care art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 precizează că se aplică "în mod corespunzător" litigiilor care au ca obiect contractele administrative şi care prevedeau procedura concilierii, nu se mai regăsesc în noul Cod de procedură civilă, concilierea - ca modalitate în care se realizează procedura administrativă prealabilă - rămâne obligatorie în materia contractelor administrative, în temeiul dispoziţiilor art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004;

   - întrucât nu mai există o reglementare amănunţită cu privire la termene, condiţii de fond şi formă, simpla corespondenţă dintre părţi este de natură să facă dovada îndeplinirii procedurii administrative prealabile, termenele aplicabile fiind cele prevăzute de art. 7 alin. (6) lit. a) -e) din Legea nr. 554/2004.

   B) Câteva instanţe au considerat că, raportat la dispoziţiile legale supuse interpretării, în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică nu sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

   19. S-au pronunţat, respectiv şi-au exprimat opinia în acest sens, următoarele instanţe:

   - curţile de apel Craiova, Bucureşti (Secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 2.574 din 8 iunie 2017 - opinie minoritară), Timişoara (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - Decizia nr. 328 din 16 februarie 2018);

   - tribunalele Bacău (Secţia a II-a civilă şi de contencios administrativ şi fiscal - sentinţele nr. 1.274 din 12 decembrie 2017, nedefinitivă, nr. 289 din 3 aprilie 2017, definitivă prin respingerea recursurilor, şi nr. 737 din 14 septembrie 2017, definitivă prin respingerea recursului), Neamţ (Secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal - Sentinţa nr. 689/C din 30 mai 2017), Satu Mare, Buzău şi cele arondate Curţii de Apel Alba Iulia.

   20. S-a susţinut în sprijinul acestei opinii că Legea nr. 101/2016 este o normă specială, care se completează cu Legea nr. 554/2004 doar în măsura în care nu cuprinde dispoziţii contrarii. Legea nr. 101/2016 cuprinde dispoziţii procedurale şi de competenţă exprese cu privire la remediile procesuale în situaţia executării contractelor de achiziţie publică, celeritatea soluţionării acestor litigii fiind esenţială, iar dacă legiuitorul ar fi dorit parcurgerea unei proceduri prealabile, ar fi prevăzut expres o asemenea procedură.

   21. Normele speciale în materie au ca scop precizat de către legiuitor tocmai reglementarea unor mecanisme şi proceduri efective, rapide şi eficiente de sesizare şi remediere a neregulilor, inclusiv în materia executării contractelor de achiziţii publice, astfel cum, în mod expres, indică art. 1 alin. (3) din Legea nr. 101/2016; or, aceste norme nu prevăd cerinţa procedurii prealabile în cadrul litigiilor privind executarea unui contract de achiziţie publică.

   VII. Răspunsul Ministerului Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

   22. Prin Adresa nr. 839/C/1.117/III-5/2018 din 10.04.2018, Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil nu s-a verificat şi nu se verifică, în prezent, practica judiciară, în vederea promovării unui recurs în interesul legii cu privire la problema de drept ce formează obiectul sesizării.

   VIII. Raportul asupra chestiunii de drept

   23. Prin raportul întocmit în cauză, conform art. 520 alin. (7) din Codul de procedură civilă, s-a apreciat că nu sunt îndeplinite condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din acelaşi cod, pentru declanşarea mecanismului privind pronunţarea unei hotărâri prealabile, propunându-se soluţia respingerii sesizării.

   IX. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

   24. Examinând sesizarea, raportul întocmit de judecătorul- raportor şi chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită, constată următoarele:

   25. Înainte de cercetarea în fond a chestiunii de drept supuse dezlegării, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie trebuie să analizeze dacă sesizarea îndeplineşte cerinţele legale, atât cele privind regularitatea formulării, cât şi cele privind admisibilitatea mecanismului procedural în discuţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă.

   A) Cu privire la regularitatea actului de sesizare se reţine că, potrivit art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă, "Sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie se face de către completul de judecată după dezbateri contradictorii, dacă sunt îndeplinite condiţiile prevăzute laart. 519, prin încheiere care nu este supusă niciunei căi de atac. Dacă prin încheiere se dispune sesizarea, aceasta va cuprinde motivele care susţin admisibilitatea sesizării potrivit dispoziţiilor art. 519, punctul de vedere al completului de judecată şi al părţilor".

   26. Potrivit dispoziţiilor art. 519 din acelaşi cod: "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată."

   27. Din prima teză a art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă rezultă că se condiţionează expres admisibilitatea sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile de îndeplinirea condiţiilor prevăzute la art. 519 din acelaşi cod.

   28. Sub aspectul regularităţii sesizării, teza a II-a a art. 520 alin. (1) din Codul de procedură civilă impune ca actul de sesizare al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să îndeplinească anumite exigenţe de ordin formal, respectiv să cuprindă motivele care susţin admisibilitatea sesizării, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, punctul de vedere al completului de judecată, prin care să se argumenteze în concret necesitatea declanşării mecanismului de unificare a jurisprudenţei reprezentat de hotărârea prealabilă pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum şi punctul de vedere al părţilor.

   29. Raţiunea instituirii acestor condiţii formale ale sesizării constă în asigurarea îndeplinirii scopului pentru care a fost introdus noul mecanism procedural, respectiv uniformizarea jurisprudenţei şi asigurarea predictibilităţii acesteia, fără ca folosirea sa să determine suspendarea nejustificată a judecării unei cauze, printr-o interpretare arbitrară a necesităţii declanşării sale de către instanţa de judecată, cu consecinţa prelungirii duratei procedurii judiciare şi, din această perspectivă, a afectării dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi a libertăţilor fundamentale.

   30. În acest sens, doctrina în materie a considerat procedura sesizării pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile ca fiind o procedură sui-generis, care se circumscrie unui incident procedural ivit în cursul procesului al cărui obiect îl constituie o chestiune (problemă) de drept de care depinde soluţionarea pe fond a cauzei.

   31. Mecanism de unificare jurisprudenţială de inspiraţie franceză, procedura hotărârii prealabile are menirea de a elimina riscul apariţiei unei practici neunitare, printr-o rezolvare de principiu a unei chestiuni de drept esenţiale, apărute într-o cauză aflată în curs de soluţionare în ultimă instanţă.

   32. În acest context este de apreciat care este consecinţa absenţei din încheierea de sesizare a acestor elemente esenţiale pentru soluţionarea chestiunii prealabile, câtă vreme legiuitorul nu a reglementat, printr-o normă expresă, soluţiile posibile într-o asemenea ipoteză.

   33. În jurisprudenţa Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept în materie civilă din cadrul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie s-a sancţionat, sub aspectul admisibilităţii, neregăsirea în încheierea de sesizare a punctului de vedere al completului de judecată învestit cu soluţionarea cauzei asupra condiţiilor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, cerinţă impusă prin dispoziţiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din acelaşi cod (Decizia nr. 20 din 22 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 588 din 5 august 2015; Decizia nr. 31 din 19 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 918 din 11 decembrie 2015, Decizia nr. 21 din 13 iunie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 774 din 4 octombrie 2016).

   34. În acord cu această orientare jurisprudenţială se constată că, în cauză, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nu îndeplineşte condiţiile unui act de sesizare legal întocmit, conform art. 520 alin. (1) teza a II-a din Codul de procedură civilă, ceea ce atrage inadmisibilitatea ei.

   35. Astfel, din examinarea încheierii de sesizare se constată că în cuprinsul acesteia nu se regăsesc motivele care susţin admisibilitatea sesizării, respectiv punctul de vedere al completului de judecată învestit cu soluţionarea cauzei asupra îndeplinirii condiţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, condiţie impusă în mod expres de dispoziţiile art. 520 alin. (1) teza a II-a din acelaşi cod.

   36. Pentru a se evita abuzul procesual, exprimarea punctului de vedere al instanţei de trimitere asupra îndeplinirii condiţiilor prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă trebuie să se facă printr-o motivare temeinică, nu superficială.

   37. Or, în speţă, încheierea de sesizare nu cuprinde o argumentare temeinică a admisibilităţii sesizării instanţei supreme, sub aspectul îndeplinirii condiţiei privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată.

   B) De asemenea, pentru admisibilitatea sesizării în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, legiuitorul a instituit, prin art. 519 din Codul de procedură civilă, o serie de condiţii care trebuie să fie întrunite cumulativ, după cum urmează:

   - existenţa unei cauze aflate în curs de judecată;

   - instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă;

   - cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza;

   - soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;

   - chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;

   - chestiunea de drept nu a făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi nici obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.

   38. Prin sesizarea analizată se solicită pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică.

   39. Raportând sesizarea privind pronunţarea hotărârii prealabile la condiţiile impuse de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, se constată că există o cauză în curs de judecată, iar Curtea de Apel Craiova este învestită cu soluţionarea, în ultimă instanţă, a unui litigiu având ca obiect acordarea de despăgubiri derivate dintr-un contract de achiziţie publică.

   40. Prin urmare, nu există aspecte de inadmisibilitate în ceea ce priveşte existenţa unui litigiu şi calitatea instanţei de sesizare, situaţie în care se impune analiza admisibilităţii cererii prin raportare la condiţiile legate de chestiunea de drept a cărei lămurire se solicită.

   41. Aşa cum s-a arătat, textul de lege în discuţie impune limitativ condiţiile legate de chestiunea de drept ce trebuie lămurită, iar dintre acestea trebuie analizat cu prioritate raportul de dependenţă dintre chestiunea de drept ce face obiectul sesizării şi soluţionarea pe fond a cauzei.

   42. Sintagma folosită de legiuitor - "de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei" - impune cu necesitate o legătură strânsă între chestiunea de drept ce face obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi obiectul acţiunii civile, deoarece numai analizând pretenţia concretă dedusă judecăţii instanţele realizează o judecată pe fond a cauzei.

   43. Pe cale de consecinţă, admisibilitatea procedurii hotărârii prealabile, indiferent dacă priveşte o normă de drept material sau o normă de drept procedural, este condiţionată de împrejurarea ca interpretarea pe care o va da instanţa supremă să producă consecinţe juridice de natură să determine soluţionarea pe fond a cauzei.

   44. Noţiunea de "soluţionare pe fond a cauzei" trebuie înţeleasă în sensul dat de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, care în jurisprudenţa sa (Decizia nr. 1 din 18 noiembrie 2013, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 43 din 20 ianuarie 2014; Decizia nr. 2 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 257 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 8 din 27 aprilie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 431 din 17 iunie 2015 etc.) a reţinut în mod constant că obiectul sesizării l-ar putea constitui atât o chestiune de drept material, cât şi una de drept procedural dacă, "prin consecinţele pe care le produc, interpretarea şi aplicarea normei de drept au aptitudinea să determine soluţionarea pe fond a cauzei, rezolvarea raportului de drept dedus judecăţii".

   45. În cauză, obiectul sesizării instanţei supreme în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile vizează o problemă de drept ce se circumscrie sferei normelor de drept procesual, completul de judecată - titular al sesizării - fiind chemat să se pronunţe cu privire la interpretarea dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, referitoare la procedura prealabilă în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică.

   46. În conformitate cu prevederile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia".

   47. Art. 245 din Codul de procedură civilă defineşte excepţia procesuală ca fiind "mijlocul prin care, în condiţiile legii, partea interesată, procurorul sau instanţa invocă, fără să pună în discuţie fondul dreptului, neregularităţi procedurale privitoare la compunerea completului sau constituirea instanţei, competenţa instanţei ori la procedura de judecată sau lipsuri referitoare la dreptul la acţiune urmărind, după caz, declinarea competenţei, amânarea judecăţii, refacerea unor acte ori anularea, respingerea sau perimarea cererii".

   48. Excepţia lipsei procedurii prealabile este o excepţie de fond (întrucât priveşte o cerinţă pentru declanşarea procedurii judiciare) şi peremptorie (tinde la respingerea acţiunii).

   49. Toate situaţiile enumerate de dispoziţiile legale citate mai sus sunt cazuri în care nu se pune în discuţie fondul dreptului, motiv pentru care excepţiile procesuale (inclusiv excepţia lipsei procedurii prealabile) nu pot face obiect al pronunţării unei hotărâri prealabile.

   50. Cum, în cazul analizat, titularul sesizării solicită interpretarea unor dispoziţii legale în scopul determinării obligativităţii parcurgerii procedurii prealabile în cazul anumitor litigii, derivând din încheierea contractelor de achiziţii publice, se constată că aceasta nu reprezintă o chestiune de care să depindă soluţionarea pe fond a cauzei.

   51. În consecinţă, mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de dispoziţiile art. 519 şi următoarele din Codul de procedură civilă nu poate fi uzitat, atât timp cât legiuitorul a limitat, prin condiţia restrictivă de admisibilitate analizată, rolul unificator al instituţiei juridice a hotărârii prealabile numai la chestiunile de drept care conduc la dezlegarea în fond a cauzei sub aspectul statuării în privinţa raportului juridic dedus judecăţii.

   52. În cauză nu este îndeplinită nici condiţia noutăţii chestiunii de drept. Art. 519 din Codul de procedură civilă nu defineşte noţiunea de "noutate" şi nici nu oferă criterii pentru conturarea acesteia, aşa încât rămâne atributul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, să decidă dacă chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.

   53. Pentru a conchide asupra noutăţii chestiunii de drept este necesar a se observa scopul legiferării acestei instituţii procesuale a hotărârii prealabile, ca mecanism de unificare a practicii judiciare, anume acela de a preîntâmpina apariţia unei practici neunitare (control a priori), spre deosebire de mecanismul recursului în interesul legii, care are menirea de a înlătura o practică neunitară deja intervenită în practica instanţelor judecătoreşti (control a posteriori).

   54. Un act normativ recent adoptat sau recent intrat în vigoare are mai degrabă un potenţial de a conţine probleme noi de drept care ar fi susceptibile de a genera practică neunitară, decât un act normativ intrat în vigoare de mai mult timp. Cu toate acestea, nu se poate nega de plano, doar pe baza criteriului vechimii, că un act normativ mai vechi nu poate genera chestiuni noi de drept, întrucât este posibil ca o instanţă să fie chemată să se pronunţe pentru prima dată asupra respectivei probleme de drept, după cum sunt posibile modificări sau completări ulterioare mai recente ale actului normativ, care să ridice probleme de interpretare.

   55. Ca atare, caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor în urma unei interpretări adecvate, în timp ce opiniile jurisprudenţiale izolate sau cele pur subiective nu pot constitui temei declanşator al mecanismului pronunţării unei hotărâri prealabile.

   56. În Decizia nr. 52 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 764 din 26 septembrie 2017, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept menţiona că, în raportul întocmit pentru eliberarea unui aviz solicitat Curţii de Casaţie Franceze, în cadrul procedurii instituite prin art. 1.031-1 din Codul de procedură civilă francez, procedură preluată şi în Codul de procedură civilă român, în art. 519-521 (raport publicat în Buletinul informativ al Curţii de Casaţie Franceze nr. 777 din 1 martie 2013), s-a arătat, cu privire la faptul că problema de drept trebuie să prezinte o dificultate serioasă, că "o problemă poate să fie nouă şi totuşi să nu reclame intervenţia curţii supreme, care nu trebuie să fie considerată un serviciu public de consultanţă juridică", precum şi că "dificultatea «serioasă» a problemei de drept. . . nu-l scuteşte pe judecătorul fondului de obligaţia sa de a judeca. Prin urmare, rămâne atributul exclusiv al instanţei solicitante să soluţioneze cauza cu judecata căreia a fost învestită, aplicând în acest scop mecanismele de interpretare a actelor normative".

   57. Orientarea majoritară a instanţelor spre o anumită interpretare a normelor analizate face ca, pe de o parte, chestiunea de drept supusă dezbaterii să îşi piardă caracterul de noutate, iar, pe de altă parte, ca problema de drept să nu mai prezinte o dificultate suficient de mare, în măsură să reclame intervenţia instanţei supreme prin pronunţarea unei hotărâri prealabile.

   58. Or, aşa cum rezultă din jurisprudenţa analizată la punctul VI din prezenta decizie, chestiunea de drept a cărei dezlegare se solicită prin pronunţarea unei hotărâri prealabile şi-a clarificat înţelesul în practica şi în opinia majoritară a instanţelor, acestea stabilind că dispoziţiile art. 68 din Legea nr. 101/2016, în forma anterioară modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, impun necesitatea efectuării procedurii prealabile prevăzute de Legea nr. 554/2004.

 

   59. Pentru considerentele arătate, constatând că nu sunt îndeplinite, cumulativ, condiţiile de admisibilitate prevăzute de art. 519 din Codul de procedură civilă, în temeiul art. 521 alin. (1) din acelaşi cod,

   
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

   
În numele legii

   
D E C I D E:

 

    Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Craiova - Secţia de contencios administrativ şi fiscal, în Dosarul nr. 1.674/104/2016, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept:

    "Interpretarea dispoziţiilor art. 68 din Legea nr. 101/2016 privind remediile şi căile de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor sectoriale şi a contractelor de concesiune de lucrări şi concesiune de servicii, precum şi pentru organizarea şi funcţionarea Consiliului Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor, în forma în vigoare anterior modificării prin Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 107/2017, în sensul de a se stabili dacă sunt incidente dispoziţiile art. 7 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, în litigiile privind executarea contractelor de achiziţie publică."

    Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.

    Pronunţată în şedinţa publică din data de 11 iunie 2018.

 

PREŞEDINTELE SECŢIEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV ŞI FISCAL
IONEL BARBĂ
 
Magistrat-asistent,
Aurel Segărceanu