Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, învestit cu soluţionarea Dosarului nr. 1.022/1/2018, a fost constituit conform dispoziţiilor art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă şi ale art. 275 alin. (1) din Regulamentul privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, republicat, cu modificările şi completările ulterioare (Regulamentul).
Şedinţa este prezidată de doamna judecător Gabriela Elena Bogasiu, vicepreşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.
La şedinţa de judecată participă doamna Elena Adriana Stamatescu, magistrat-asistent, desemnată în conformitate cu dispoziţiile art. 276 din Regulament.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a luat în examinare sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la următoarea chestiune de drept: "dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".
Magistratul-asistent prezintă referatul cauzei, arătând că la dosar a fost depus raportul întocmit de judecătorii-raportori, ce a fost comunicat părţilor, conform dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă; părţile nu au depus puncte de vedere asupra chestiunii de drept.
În urma deliberărilor, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept rămâne în pronunţare asupra sesizării privind pronunţarea unei hotărâri prealabile.
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE,
deliberând asupra chestiunii de drept cu care a fost sesizată, constată următoarele:
I. Titularul şi obiectul sesizării
1. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă a dispus, prin încheierea din 7 martie 2018, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, aflat pe rolul acestei instanţe, sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, în temeiul dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile cu privire la chestiunea de drept menţionată.
2. Sesizarea a fost înregistrată pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie la data de 17 aprilie 2018, cu nr. 1.022/1/2018, termenul pentru soluţionarea dosarului fiind stabilit la 17 septembrie 2018.
II. Norma de drept intern ce formează obiectul sesizării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu privire la pronunţarea unei hotărâri prealabile
3. Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 50/1991)
Art. 37. - "(...)
(5) Construcţiile executate fără autorizaţie de construire sau cu nerespectarea prevederilor acesteia, precum şi cele care nu au efectuată recepţia la terminarea lucrărilor, potrivit legii, nu se consideră finalizate. (...)"
4. Codul civil
Art. 577. - "(1) Construcţiile, plantaţiile şi orice alte lucrări efectuate asupra unui imobil, denumite în continuare lucrări, revin proprietarului acelui imobil dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel.
(2) Când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naşte în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel."
Art. 579. - "(1) Orice lucrare este prezumată a fi făcută de proprietarul imobilului, cu cheltuiala sa şi că este a lui, până la proba contrară.
(2) Proba contrară se poate face când s-a constituit un drept de superficie, când proprietarul imobilului nu şi-a intabulat dreptul de proprietate asupra lucrării noi sau în alte cazuri prevăzute de lege."
5. Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare nr. 7/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 7/1996)
Art. 24. - "(...)
(3) Dreptul de proprietate şi celelalte drepturi reale asupra unui imobil se vor înscrie în cartea funciară pe baza înscrisului autentic notarial sau a certificatului de moştenitor, încheiate de un notar public în funcţie în România, a hotărârii judecătoreşti rămase definitivă şi irevocabilă sau pe baza unui act emis de autorităţile administrative, în cazurile în care legea prevede aceasta, prin care s-au constituit ori transmis în mod valabil. (...)"
Art. 36. - "(1) Actele notariale prin care se transmite, se modifică, se constituie sau se stinge un drept real imobiliar se încheie numai dacă bunurile imobile sunt înscrise în cartea funciară, cu excepţia:
a) cazurilor prevăzute la art. 887 din Codul civil;
b) actelor şi faptelor juridice care continuă să fie transcrise ori, după caz, înscrise în vechile registre de transcripţiuni şi inscripţiuni imobiliare, potrivit art. 40 alin. (2);
c) actelor de partaj succesoral sau voluntar, cu excepţia cazului în care imobilele din masa partajabilă se dezlipesc sau se alipesc;
d) altor cazuri prevăzute expres de reglementările în vigoare.
(2) Dispoziţiile alin. (1) se aplică corespunzător şi celorlalte categorii de acte autentice prin care se transferă, se constituie, se modifică sau se sting drepturi reale care se înscriu în cartea funciară."
III. Expunerea succintă a procesului
6. Prin Cererea înregistrată la data de 10 octombrie 2014 pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a V-a civilă, cu nr. 34.575/3/2014, reclamanţii au chemat în judecată pe pârâţii municipiul Bucureşti, prin primarul general, Primăria Municipiului Bucureşti şi Primăria Sectorului 6 Bucureşti, solicitând ca prin hotărârea ce urmează a se pronunţa să se constate că au dobândit, în baza accesiunii imobiliare artificiale, dreptul de proprietate asupra construcţiei S+P+1E+POD, situată în sectorul 6 Bucureşti, arătând că prin contractul de vânzare- cumpărare autentificat cu nr. xxx din 18 februarie 2002 la Biroul Notarului Public A au dobândit dreptul de proprietate asupra terenului intravilan în suprafaţă de 465 mp, situat în Bucureşti, sectorul 6, înscris în C.F. nr. xxxxx Bucureşti şi au demarat edificarea unei construcţii S+P+1E+POD pe acesta, în prezent finalizată, fără a deţine autorizaţie de construire, deşi la 4 martie 2003 fusese emis de către Primăria Sectorului 6 Bucureşti certificatul de urbanism nr. xxx/60D.
7. Prin Sentinţa civilă nr. 278 din 6 martie 2015, Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă a respins ca neîntemeiate excepţia necompetenţei materiale şi excepţia necompetenţei teritoriale a Tribunalului Bucureşti; a admis excepţia lipsei capacităţii procesuale de folosinţă a pârâţilor Primăria Sectorului 6 Bucureşti şi Primăria Municipiului Bucureşti; a respins, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală de folosinţă, acţiunea formulată în contradictoriu cu aceşti pârâţi; a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului municipiul Bucureşti prin primarul general şi a respins, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, acţiunea formulată în contradictoriu cu acesta.
8. Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie, prin Decizia civilă nr. 78A din 11 februarie 2016, a admis apelul declarat de reclamanţi, a anulat Sentinţa civilă nr. 278 din 6 martie 2015 pronunţată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă şi a trimis cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.
9. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti - Secţia a V-a civilă, la data de 15 martie 2016, cu nr. 34.575/3/2014*.
10. Prin Sentinţa civilă nr. 1.211 din 24 octombrie 2016, Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă a respins, ca neîntemeiată, acţiunea, constatând că lipsa autorizaţiei este de natură să impieteze asupra recunoaşterii dreptului de proprietate al reclamanţilor asupra construcţiei, iar o interpretare contrară ar lipsi de conţinut şi de finalitate dispoziţiile Legii nr. 50/1991 în situaţia în care, fără nicio justificare obiectivă, ci doar prin simpla manifestare unilaterală de voinţă, părţilor le-ar fi permisă şi recunoscută opţiunea între respectarea procedurii autorizării prevăzute de Legea nr. 50/1991 sau, în caz contrar, adresarea ulterior a unei cereri în justiţie.
11. Împotriva acestei sentinţe au declarat apel reclamanţii, iar în cadrul soluţionării acestuia instanţa a apreciat că este necesară sesizarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cu pronunţarea unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea chestiunii de drept privind incidenţa dispoziţiilor art. 37 din Legea nr. 50/1991 în privinţa dobândirii dreptului de proprietate asupra unei construcţii prin accesiune imobiliară, dispunându-se trimiterea cauzei la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi suspendarea judecăţii acesteia.
IV. Motivele de admisibilitate reţinute de titularul sesizării
12. Prin Încheierea pronunţată la 7 martie 2018, Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă a constatat îndeplinite condiţiile de admisibilitate a sesizării Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, prevăzute de dispoziţiile art. 519 din Codul de procedură civilă, pentru următoarele argumente:
a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată
Această condiţie este îndeplinită, deoarece litigiul în legătură cu care s-a formulat sesizarea se află în curs de judecată, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă.
b) cauza să fie soluţionată în ultimă instanţă
Curtea de Apel Bucureşti urmează să soluţioneze cauza în ultimă instanţă, prin pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti care este definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013 privind unele măsuri pentru degrevarea instanţelor judecătoreşti, precum şi pentru pregătirea punerii în aplicare a Legii nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, cu modificările ulterioare (Legea nr. 2/2013), având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acţiune evaluabilă în bani, în valoare mai mică de 1.000.000 lei.
La acest punct, Curtea a făcut precizarea că, în cauza de faţă, sunt aplicabile dispoziţiile art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, în forma anterioară Deciziei Curţii Constituţionale nr. 369 din 30 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 582 din 20 iulie 2017 (Decizia nr. 369/2017), hotărârea ce face obiectul apelului fiind pronunţată de tribunal la data de 24 octombrie 2016.
În plus, litigiul ce face obiectul dosarului de faţă a fost iniţiat pe rolul instanţei la data de 10 octombrie 2014, astfel că decizia ce va fi pronunţată de instanţă în calea de atac a apelului nu este supusă recursului, nefiind incidente efectele Deciziei nr. 369/2017, efecte ce privesc hotărârile pronunţate în apel după publicarea în Monitorul Oficial al României, Partea I, a acestei decizii, însă în litigiile pornite după data de 20 iulie 2017, în aplicarea dispoziţiilor art. 27 din Codul de procedură civilă. În acest sens, Curtea a avut în vedere considerentele 41-44 din Decizia nr. 3 din 22 ianuarie 2018 pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 195 din 2 martie 2018.
c) de lămurirea modului de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în contextul unei acţiuni privind dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare, depinde soluţionarea litigiului dedus judecăţii.
Tribunalul a respins acţiunea în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, constatând că se opun dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, din interpretarea cărora a reţinut că nu pot fi intabulate în cartea funciară acele construcţii edificate fără autorizaţie de construire, cadrul legislativ astfel interpretat conducând la concluzia că lipsa autorizaţiei constituie un impediment la recunoaşterea dreptului de proprietate al reclamanţilor asupra construcţiei.
De asemenea, modalitatea de interpretare a acestor dispoziţii legale constituie motiv de apel, astfel încât dezlegarea fondului apelului depinde de lămurirea acestei chestiuni de drept.
d) chestiunea de drept enunţată este nouă
Invocând statuările Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept prin deciziile nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; nr. 59 din 18 septembrie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 871 din 6 noiembrie 2017; nr. 51 din 3 iulie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 751 din 20 septembrie 2017, instanţa de trimitere a constatat că este îndeplinită condiţia noutăţii, deoarece modificarea operată prin Legea nr. 453/2001 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii şi unele măsuri pentru realizarea locuinţelor (Legea nr. 453/2001), care a introdus prevederea conform căreia construcţiile edificate fără autorizaţie de construire sau fără respectarea acesteia nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară, a început să facă obiectul unor interpretări diferite sub aspectul efectelor acestei norme juridice asupra acţiunilor în constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul accesiunii imobiliare artificiale.
Astfel, în situaţia construcţiilor edificate anterior datei de 1 august 2001 (data intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001), fără autorizaţie de construire, dispoziţiile art. 36 din Legea nr. 7/1996 permiteau înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiei în baza certificatului de atestare fiscală şi a documentaţiei cadastrale.
În schimb, în situaţia construcţiilor edificate ulterior acestei date, fără autorizaţie de construire, dispoziţiile nou-introduse [art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991] au dat naştere unor interpretări divergente atât din partea autorităţilor (autoritatea administraţiei publice locale susţinând că pronunţarea hotărârii judecătoreşti de constatare a dreptului de proprietate prin accesiune, în contradictoriu cu autoritatea locală care a constatat săvârşirea de către reclamant a unei contravenţii prevăzute de Legea nr. 50/1991, constituie o eludare a legii în materia disciplinei în construcţii, iar birourile de carte funciară respingând cererile de intabulare a dreptului de proprietate asupra construcţiilor pe motiv că nu există autorizaţie de construire şi îndrumând părţile să obţină o hotărâre judecătorească în constatarea acestui drept), cât şi din partea instanţelor judecătoreşti.
În acest moment există riscul apariţiei unei practici viitoare neunitare în privinţa efectelor pe care dispoziţiile nou-introduse în Legea nr. 50/1991 - art. 37 alin. (5) - le vor produce în contextul în care reclamanţii urmăresc obţinerea unei hotărâri judecătoreşti în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare, hotărâre necesară pentru înscrierea construcţiei în cartea funciară, conform art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
Intervenţia instanţei supreme pentru clarificarea modului de interpretare a acestor dispoziţii legale este una utilă, atât pentru autorităţi, cât şi pentru justiţiabili - care îşi vor regla conduita procesuală în raport cu dezlegarea chestiunii de drept, ce va deveni obligatorie în condiţiile art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
În considerarea opiniilor diferite exprimate asupra chestiunii de drept şi a argumentelor susţinute în sprijinul interpretărilor divergente, instanţa de trimitere apreciază că mecanismul pronunţării unei hotărâri prealabile este util şi necesar, problema de drept fiind una concretă, serioasă şi suficient de dificilă, în privinţa căreia nu s-a cristalizat o dezlegare evidentă, univocă, în măsură să respecte cerinţa aplicării unitare şi predictibile a legii.
e) Problema de drept nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare sau a unei alte sesizări pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile.
Curtea apreciază că este îndeplinită şi această condiţie, întrucât prin Decizia nr. 31 din 15 mai 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 471 din 22 iunie 2017, Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a fost sesizat cu dezlegarea unei chestiuni de drept diferite de cea din dosarul de faţă, respectiv cu privire la întrunirea condiţiilor de admisibilitate şi de interes procesual, în sensul art. 35 din Codul de procedură civilă, ale acţiunii întemeiate pe dispoziţiile art. 492 din Codul civil. În schimb, în dosarul de faţă, premisa acţiunii declanşate de reclamanţi este aceea a imposibilităţii de înscriere în cartea funciară a construcţiei edificate după momentul intrării în vigoare a Legii nr. 453/2001, care a modificat Legea nr. 50/1991, imposibilitate datorată lipsei autorizaţiei de construire - act menţionat de art. 24 alin. (3) şi de art. 36 alin. (1) din Legea nr. 7/1996. În aceste condiţii se solicită pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti în constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcţiei ca efect al accesiunii imobiliare artificiale, în vederea înscrierii acestui drept în cartea funciară. Aşadar, în asemenea acţiuni se ridică problema efectului pe care îl au dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 asupra recunoaşterii dreptului de proprietate.
V. Punctele de vedere ale părţilor cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
13. Apelanţii-reclamanţi au apreciat că textul legal nu constituie un impediment la intabulare, deoarece chiar dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 permit înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate consfinţit printr-o hotărâre judecătorească, în concret, hotărârea de constatare a dobândirii dreptului de proprietate asupra construcţiei în baza accesiunii artificiale, chiar şi în lipsa autorizaţiei de construire.
14. Intimatul-pârât municipiul Bucureşti a arătat că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei, deoarece din acest text de lege se deduce faptul că dreptul de proprietate nu poate fi recunoscut decât în prezenţa autorizaţiei de construire. În situaţia edificării construcţiei în lipsa autorizaţiei de construire, dreptul de proprietate asupra construcţiei nu poate fi intabulat în cartea funciară şi nu se poate recunoaşte dreptul de proprietate pe calea acţiunii în constatare întemeiate pe accesiunea imobiliară artificială.
15. După comunicarea raportului, potrivit dispoziţiilor art. 520 alin. (10) din Codul de procedură civilă, părţile nu au formulat puncte de vedere asupra chestiunii de drept deduse judecăţii.
VI. Punctul de vedere al completului de judecată care a formulat sesizarea cu privire la dezlegarea chestiunii de drept
Completul de judecată învestit cu soluţionarea apelului în Dosarul nr. 34.575/3/2014* a reţinut următoarele:
16. Din februarie 2002, apelanţii-reclamanţi sunt proprietarii terenului pe care au edificat construcţia în litigiu, în ianuarie 2004, dreptul de proprietate asupra terenului fiind intabulat în cartea funciară.
17. La data de 4 martie 2003 apelanţii-reclamanţi au obţinut Certificatul de urbanism nr. xxx/60D, în care se menţionează că autorizaţia de construire se va elibera în baza Planului urbanistic general al municipiului Bucureşti şi în baza unei documentaţii de urbanism.
18. La data de 18 iulie 2003 apelanţii-reclamanţi au fost sancţionaţi contravenţional pentru începerea edificării unei construcţii cu destinaţia de locuinţă fără autorizaţie de construire, dispunându-se intrarea în legalitate prin obţinerea autorizaţiei de construire.
19. Prin Ordonanţa nr. xxxxx/P/2004 din 15 octombrie 2004, Parchetul de pe lângă Judecătoria Sectorului 6 Bucureşti a dispus scoaterea de sub urmărire penală a apelantului- reclamant - pentru fapta de a continua lucrările de construcţii deşi fusese sancţionat contravenţional - şi aplicarea unei sancţiuni cu caracter administrativ.
20. La data de 22 iulie 2004 apelanţii-reclamanţi au obţinut Certificatul de urbanism nr. xxxx/216D, în care se menţionează că autorizaţia de construire se va elibera în baza Planului urbanistic general al municipiului Bucureşti şi în baza unei documentaţii de urbanism Plan urbanistic de detaliu.
21. Conform certificatului de atestare fiscală emis de Consiliul Local al Sectorului 6 Bucureşti, apelanţii-reclamanţi au declarat pe propria răspundere că la data de 1 ianuarie 2004 au edificat construcţia S+P+IE+POD, în suprafaţă construită desfăşurată de 229,16 mp, pentru care nu figurează cu creanţe bugetare de plată către bugetul local.
22. Cu privire la legea aplicabilă, Curtea a reţinut că, potrivit dispoziţiilor art. 5 alin. (2) din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil, cu modificările şi completările ulterioare (Legea nr. 71/2011), dispoziţiile noului Cod civil sunt aplicabile şi efectelor viitoare ale situaţiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia (1 octombrie 2011), derivate din regimul general al bunurilor, dacă aceste situaţii subzistă după intrarea sa în vigoare.
23. Prin urmare, regimul general al proprietăţii asupra construcţiei edificate de apelanţii-reclamanţi în ianuarie 2004 pe terenul proprietatea acestora este guvernat de dispoziţiile Codului civil (art. 577, art. 579).
24. Premisa de la care pleacă reclamanţii în promovarea acţiunii de faţă este următoarea: înscrierea în cartea funciară a dreptului de proprietate asupra construcţiei se poate realiza, potrivit art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 (în forma în vigoare la data promovării acţiunii - 10 octombrie 2014), în baza unei hotărâri judecătoreşti rămase definitive şi irevocabile sau în baza actului emis de autoritatea administrativă, în cazul în care legea prevede aceasta.
25. Legea prevede necesitatea actului administrativ pentru intabularea dreptului de proprietate asupra construcţiei - respectiv dispoziţiile art. 36 alin. (1) din Legea nr. 7/1996 (în forma de la acelaşi moment procesual) - potrivit cărora "dreptul de proprietate asupra construcţiilor se înscrie în cartea funciară în baza autorizaţiei de construire şi a procesului-verbal de recepţie la terminarea lucrărilor semnat de reprezentantul autorităţii locale sau a unui certificat eliberat de autoritatea locală pe raza căreia este edificată construcţia, precum şi a unei documentaţii cadastrale".
26. De asemenea nu sunt incidente prevederile art. 36 alin. (2) din Legea nr. 7/1996 (care permiteau intabularea dreptului de proprietate asupra construcţiei, în lipsa autorizaţiei de construire, doar în baza certificatului de atestare fiscală prin care se atestă achitarea tuturor obligaţiilor fiscale de plată datorate autorităţii administraţiei publice locale în a cărei rază se află construcţia, precum şi a documentaţiei cadastrale) în cazul construcţiilor realizate înainte de 1 august 2001 - construcţia în litigiu fiind edificată ulterior datei de 1 august 2001, respectiv în ianuarie 2004.
27. În aceste condiţii, nefiind posibilă intabularea dreptului de proprietate asupra construcţiei edificate în anul 2004 în baza "actului administrativ emis de autoritatea administrativă, în cazul în care legea prevede aceasta", pentru respectarea dreptului de proprietate şi a accesului la justiţie, reclamanţii solicită pronunţarea unei hotărâri de recunoaştere a dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, dispoziţiile art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996 permiţând intabularea în baza hotărârii judecătoreşti definitive şi irevocabile.
28. Potrivit dispoziţiilor art. 577 alin. (2) din Codul civil, când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale (cazul din speţă, apelanţii-reclamanţi edificând construcţia în litigiu în regie proprie, pe terenul proprietatea acestora), atunci dreptul de proprietate asupra construcţiei se naşte în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege nu se prevede altfel.
29. Art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, în forma de la data edificării construcţiei, prevede că acele construcţii edificate fără autorizaţie de construire nu se consideră finalizate şi nu pot fi intabulate în cartea funciară.
30. Într-o primă interpretare (enunţată cu titlu preliminar de unul dintre membrii completului de apel), art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 reprezintă o astfel de dispoziţie legală contrară, în sensul că o atare normă juridică se opune la recunoaşterea dreptului de proprietate asupra construcţiei, atât timp cât construcţia nu se consideră finalizată şi nu poate fi intabulată în cartea funciară.
Un argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumţia de proprietate asupra construcţiei, ce se naşte în favoarea proprietarului terenului, este una relativă, care poate fi răsturnată când s-a constituit un drept de superficie, când proprietarul imobilului nu şi-a intabulat dreptul de proprietate asupra lucrării noi sau în alte cazuri prevăzute de lege. Or, în cazul construcţiei edificate fără autorizaţie de construire, legea din domeniul construcţiilor prevede că nu se poate obţine intabularea, de unde rezultă că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunţa o hotărâre judecătorească care să stea la baza intabulării construcţiei în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
31. În cea de-a doua interpretare (enunţată cu titlu preliminar de cel de-al doilea membru al completului de apel), art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispoziţiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumţie relativă (mijloc de probă), ci şi un mod de dobândire a proprietăţii, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare proprietarul terenului devenind proprietarul construcţiei prin faptul edificării construcţiei, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.
VII. Jurisprudenţa instanţelor naţionale în materie
Din relaţiile comunicate de curţile de apel, din care a rezultat existenţa unei practici consistente în materie, s-au conturat următoarele orientări jurisprudenţiale:
32. Într-o primă opinie s-a considerat că art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 se opune la recunoaşterea dreptului de proprietate asupra construcţiei, atât timp cât construcţia nu se consideră finalizată şi nu poate fi intabulată în cartea funciară. Un argument în favoarea acestei interpretări este acela că, potrivit art. 579 din Codul civil, prezumţia de proprietate asupra construcţiei ce se naşte în favoarea proprietarului terenului este una relativă, care poate fi răsturnată. În cazul construcţiei edificate fără autorizaţie de construire, legea prevede că nu se poate obţine intabularea, de unde rezultă că dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie un impediment legal la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, neputându-se pronunţa o hotărâre care să stea la baza intabulării dreptului de proprietate asupra construcţiei, în sensul art. 24 alin. (3) din Legea nr. 7/1996.
Totodată, s-a apreciat că neîndeplinirea cerinţelor legale de autorizare a construcţiei, care paralizează calea necontencioasă a dobândirii dreptului de proprietate prin valorificarea faptului construirii, indiferent de motivele care au condus la această situaţie, nu poate constitui temeiul procedural ori de drept material al realizării unor interese pe cale contencioasă, sancţiunea nerespectării unor prevederi legale, în speţă cele ale Legii nr. 50/1991, nefiind de natură a institui posibilitatea alegerii căii contencioase, ca soluţie alternativă.
A recunoaşte o atare posibilitate ar însemna a se permite eludarea dispoziţiilor legale încălcate, prin chemarea în judecată a unor autorităţi administrative a căror calitate procesuală nu poate fi justificată, astfel cum este cazul în speţă.
33. Într-o a doua opinie s-a apreciat că art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 nu constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale, deoarece dispoziţiile art. 577 din Codul civil nu instituie doar o prezumţie relativă, ci şi un mod de dobândire a proprietăţii, în virtutea reglementării legale a accesiunii imobiliare proprietarul terenului devenind proprietarul construcţiei prin faptul edificării construcţiei, cu materialele sale, pe terenul proprietatea sa.
Posibilitatea dobândirii prin accesiune a construcţiilor, chiar edificate fără autorizaţie de construire, este prevăzută de lege; inexistenţa autorizaţiei de construire poate avea consecinţe pe planul raporturilor de natură administrativă, conform Legii nr. 50/1991, antrenând o răspundere contravenţională, însă nu poate avea ca efect respingerea unei acţiuni în constatarea dreptului de proprietate prin accesiune.
Pe de altă parte, raportul de drept civil dedus judecăţii îşi are izvorul în dispoziţiile art. 577-579 din Codul civil. Aceste texte de lege au o dublă dimensiune: în primul rând reglementează faptul material al accesiunii şi efectul dobânditor de proprietate al acestuia, iar în al doilea rând instituie o prezumţie de proprietate asupra lucrului accesoriu în favoarea proprietarului lucrului principal.
Construcţiile edificate pe terenul altuia aparţin patrimoniului proprietarului terenului din momentul în care s-a început construcţia. În acest sens, art. 577 alin. (2) din Codul civil dispune că atunci când lucrarea este realizată de proprietarul imobilului cu materialele sale sau cu materialele altuia, dreptul de proprietate asupra lucrării se naşte în favoarea proprietarului imobilului din momentul începerii lucrării, pe măsura realizării ei, dacă prin lege sau act juridic nu se prevede altfel.
Efectul achizitiv de proprietate asupra lucrării, căruia faptul încorporării materialelor în teren îi dă naştere pe măsura realizării sale, are loc independent de conformarea sau nu a constructorului normelor ce reglementează disciplina în construcţii. Aceasta întrucât dreptul de accesiune este cel care creează în favoarea proprietarului terenului un titlu legal de proprietate. Accesiunea se produce de plin drept, la momentul ridicării construcţiei.
De altfel, din nicio prevedere legală nu rezultă că dobândirea dreptului real de proprietate asupra construcţiei, prin accesiunea prevăzută de Codul civil, este condiţionată de obţinerea/respectarea autorizaţiei de construire. Condiţia existenţei autorizaţiei de construire şi, implicit, a respectării acesteia este una impusă de legea specială în materie, respectiv de Legea nr. 50/1991.
Inexistenţa autorizaţiei de construire vizează un raport de drept administrativ, guvernat de norme speciale şi supus unor sancţiuni specifice dreptului administrativ, fără a exista interferenţe ale acestuia cu raportul de drept civil ce se naşte în temeiul accesiunii imobiliare.
34. Ministerul Public - Parchetul de pe lângă înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a comunicat că la nivelul Secţiei judiciare - Serviciul judiciar civil există în lucru o propunere de recurs în interesul legii având ca obiect "interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 492 din Codul civil de la 1864 (art. 577 din Codul civil) în raport cu prevederile art. 35 din Codul de procedură civilă, de către instanţa căreia i se cere să pronunţe o hotărâre prin care să se constate dreptul de proprietate asupra unui imobil construcţie, în temeiul accesiunii imobiliare artificiale, şi dacă admisibilitatea (sau interesul în promovarea) unei astfel de acţiuni este condiţionată de parcurgerea (sau nu), de către reclamant, a procedurii prevăzute de Legea nr. 50/1991, respectiv de eliberarea autorizaţiei de construire".
VIII. Jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi a Curţii Constituţionale
35. La nivelul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţia I civilă au fost identificate decizii în sensul ambelor orientări jurisprudenţiale, respectiv: Decizia nr. 3.668 din 6 mai 2005, Decizia nr. 7.294 din 28 noiembrie 2012, Decizia nr. 2.427 din 29 octombrie 2015, Decizia nr. 632 din 18 martie 2016, Decizia nr. 1.015 din 12 mai 2016, Decizia nr. 378 din 22 februarie 2017, Decizia nr. 419 din 14 februarie 2018, Decizia nr. 117 din 16 ianuarie 2015, Decizia nr. 1.067 din 23 aprilie 2015 şi Decizia nr. 1.517 din 21 septembrie 2016.
36. Instanţa de contencios constituţional s-a pronunţat, în repetate rânduri asupra constituţionalităţii dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991, a căror interpretare se solicită. Astfel, respingând excepţiile de neconstituţionalitate prin care se susţinea că aceste prevederi legale permit retroactivarea legii contravenţionale, Curtea a reţinut că textul nu conţine în sine nicio dispoziţie cu caracter retroactiv şi nu face precizări în legătură cu aplicarea în timp a reglementărilor pe care le cuprinde. (deciziile Curţii Constituţionale nr. 431 din 13 septembrie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 925 din 17 octombrie 2005; nr. 26 din 27 ianuarie 2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 163 din 25 februarie 2004).
Cât priveşte criticile care au vizat nesocotirea dreptului de proprietate asupra unei construcţii sau părţi de construcţie al persoanei care nu a reuşit să obţină autorizaţiile necesare într-un anumit interval de timp, fiind obligată să le demoleze sau să le desfiinţeze, instanţa de contencios constituţional a reţinut, în esenţă, că activitatea de edificare sau desfiinţare a construcţiilor trebuie să se supună rigorilor legii, iar regimul legal al construcţiilor nu are legătură cu ocrotirea dreptului de proprietate. În măsura în care exercitarea dreptului de proprietate se abate de la prevederile legale imperative, titularul dreptului de proprietate va suporta sancţiunile stabilite de lege, fără a se putea apăra invocând principiul constituţional al ocrotirii proprietăţii. De asemenea a constatat că reglementările legale referitoare la obligaţia obţinerii unei autorizaţii de construcţie nu au nicio legătură cu exercitarea drepturilor ori cu garanţiile procesuale care condiţionează, într-un stat de drept, democratic, exercitarea dreptului la un proces echitabil (în acest sens, deciziile Curţii Constituţionale nr. 115 din 3 februarie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 138 din 5 martie 2009; nr. 697 din 25 mai 2010, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 24 iunie 2010; nr. 199 din 14 aprilie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 507 din 15 iunie 2005).
În acelaşi timp a reţinut că obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire are drept scop prevenirea consecinţelor negative în cazul unor construcţii necorespunzătoare, sancţiunea nerespectării acestei obligaţii - desfiinţarea construcţiei - nefiind contrară prevederilor legale. Aceste dispoziţii nu numai că nu încalcă textul constituţional, ci sunt, de fapt, o expresie a acestuia, deoarece prin obligaţia obţinerii autorizaţiei de construire şi prin tragerea la răspundere a celor care nu respectă această obligaţie se protejează drepturile şi libertăţile altor persoane (în acest sens, deciziile Curţii Constituţionale nr. 409 din 14 iulie 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 5 august 2005; nr. 77 din 14 martie 2002, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 266 din 22 aprilie 2002).
IX. Raportul asupra chestiunii de drept
37. Prin raportul întocmit, conform art. 520 alin. (8) din Codul de procedură civilă, judecătorii-raportori au apreciat că nu sunt îndeplinite cumulativ condiţiile de admisibilitate a sesizării, potrivit dispoziţiilor art. 519 din Codul de procedură civilă, cu referire la condiţia noutăţii chestiunii de drept supuse dezlegării.
X. Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie
38. Examinând sesizarea în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, raportul întocmit de judecătorii-raportori şi chestiunea de drept ce se solicită a fi dezlegată, constată următoarele:
Asupra admisibilităţii sesizării
39. Potrivit art. 519 din Codul de procedură civilă, "Dacă, în cursul judecăţii, un complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului, învestit cu soluţionarea cauzei în ultimă instanţă, constatând că o chestiune de drept, de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei respective, este nouă şi asupra acesteia Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat şi nici nu face obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare, va putea solicita Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie să pronunţe o hotărâre prin care să se dea rezolvare de principiu chestiunii de drept cu care a fost sesizată".
40. Din dispoziţiile legale menţionate se desprind condiţiile de admisibilitate pentru declanşarea procedurii de sesizare în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile, condiţii care trebuie îndeplinite cumulativ, după cum urmează:
a) existenţa unei cauze aflate în curs de judecată;
b) instanţa care sesizează Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie să judece cauza în ultimă instanţă;
c) cauza care face obiectul judecăţii să se afle în competenţa legală a unui complet de judecată al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, al curţii de apel sau al tribunalului învestit să soluţioneze cauza;
d) soluţionarea pe fond a cauzei în curs de judecată să depindă de chestiunea de drept a cărei lămurire se cere;
e) chestiunea de drept a cărei lămurire se cere să fie nouă;
f) chestiunea de drept să nu fi făcut obiectul statuării Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie ori obiectul unui recurs în interesul legii în curs de soluţionare.
41. Procedând, în prealabil, la o analiză asupra admisibilităţii sesizării se constată că primele trei condiţii sunt îndeplinite, întrucât Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă este legal învestită cu soluţionarea căii de atac declarate de reclamanţi împotriva Sentinţei civile nr. 1.211 din 24 octombrie 2016 pronunţată de Tribunalul Bucureşti - Secţia a V-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, în contradictoriu cu intimatul-pârât municipiul Bucureşti, având ca obiect constatarea, în baza accesiunii imobiliare artificiale, a dreptului de proprietate asupra construcţiei S+P+1E+POD situată în municipiul Bucureşti, sectorul 6.
42. În această cauză, Curtea de Apel Bucureşti judecă în ultimă instanţă, urmând a pronunţa o hotărâre judecătorească definitivă, potrivit art. 634 alin. (1) pct. 4 din Codul de procedură civilă coroborat cu art. XVIII alin. (2) din Legea nr. 2/2013, având în vedere faptul că tribunalul a fost sesizat cu o acţiune evaluabilă în bani, în valoare mai mică de 1.000.000 lei.
43. Este îndeplinită şi condiţia de admisibilitate privind ivirea unei chestiuni de drept de a cărei lămurire depinde soluţionarea pe fond a cauzei aflate în curs de judecată, întrucât modalitatea de interpretare a dispoziţiilor art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 constituie motiv de apel.
44. De asemenea trebuie precizat că asupra acestei chestiuni, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie nu a statuat anterior, printr-o decizie în interesul legii sau printr-o hotărâre prealabilă şi nu există un recurs în interesul legii cu obiect similar, în curs de soluţionare.
45. Referitor la cerinţa noutăţii chestiunii de drept ce formează obiectul sesizării, în lipsa unei definiţii legale a acestei noţiuni şi a unor criterii de determinare a acesteia în cuprinsul art. 519 din Codul de procedură civilă, revine Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, sesizată cu pronunţarea unei hotărâri prealabile, sarcina să hotărască dacă problema de drept a cărei dezlegare se solicită este nouă.
Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept a statuat, în jurisprudenţa sa anterioară (Decizia nr. 1 din 17 februarie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 260 din 9 aprilie 2014; Decizia nr. 3 din 14 aprilie 2014 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 437 din 16 iunie 2014; Decizia nr. 6 din 23 iunie 2014, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 691 din 22 septembrie 2014; Decizia nr. 13 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 518 din 13 iulie 2015; Decizia nr. 14 din 8 iunie 2015, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 736 din 1 octombrie 2015; Decizia nr. 41 din 21 noiembrie 2016, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 115 din 10 februarie 2017), că este îndeplinită cerinţa noutăţii atunci când chestiunea de drept îşi are izvorul în reglementările recent intrate în vigoare, cărora instanţele nu le-au dat încă o anume interpretare şi aplicare la nivel jurisprudenţial, ori dacă se impun anumite clarificări într-un context legislativ nou sau modificat faţă de unul anterior, de natură să impună reinterpretarea textului de lege analizat.
Caracterul de noutate se pierde pe măsură ce chestiunea de drept a primit o dezlegare din partea instanţelor în urma unor interpretări adecvate concretizate într-o practică judiciară constantă, care poate fi unitară sau neunitară.
Din examinarea hotărârilor judecătoreşti depuse la dosarul cauzei rezultă că instanţele naţionale s-au confruntat cu problema de drept în discuţie, dându-i interpretări contradictorii.
În cazul în care dispoziţiile legale în discuţie au fost aplicate şi interpretate de instanţe în mod neunitar, prin hotărâri judecătoreşti definitive/irevocabile, se constată că există o practică judiciară conturată, fapt ce determină pierderea caracterului de noutate al problemei de drept supuse analizei.
Aşadar, existenţa unei practici neunitare denotă nu numai că se poate recurge la mecanismul recursului în interesul legii, ci şi că nu mai poate fi sesizată Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru pronunţarea unei hotărâri prealabile, deoarece scopul preîntâmpinării practicii neunitare nu mai poate fi atins, problema de drept care a suscitat-o nemaifiind, prin urmare, una nouă, ci una care a creat deja practică neunitară.
46. Având în vedere considerentele arătate, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept constată că mecanismul de unificare a practicii judiciare reglementat de art. 519 din Codul de procedură civilă nu poate fi uzitat atât timp cât legiuitorul a limitat prin condiţiile de admisibilitate analizate rolul unificator al acestei instituţii juridice numai în privinţa chestiunilor de drept noi, astfel încât sesizarea nu este admisibilă.
ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE
În numele legii
D E C I D E:
Respinge, ca inadmisibilă, sesizarea formulată de Curtea de Apel Bucureşti - Secţia a IV-a civilă, în Dosarul nr. 34.575/3/2014*, cu privire la dezlegarea următoarei chestiuni de drept: "Dispoziţiile art. 37 alin. (5) din Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, constituie un impediment la dobândirea dreptului de proprietate asupra construcţiei prin efectul accesiunii imobiliare artificiale?".
Obligatorie, potrivit dispoziţiilor art. 521 alin. (3) din Codul de procedură civilă.
Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 17 septembrie 2018.