3 septembrie 2005

Articol prezentat de autoare la 23 martie 2001 la Academia Română, în cadrul Sesiunii ştiinţifice a Institutului de Cercetări Juridice al Academiei Române, cu tema "Dreptul şi integrarea europeană"

 

Curtea Europeană de Justiţie. Introducere. Importanţă. Principii de bază ale dreptului comunitar dezvoltate prin jurisprudenţa acesteia

1. Introducere

Creată în anul 1951 prin Tratatul de la Paris de instituire a Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECA), Curtea Europeană de Justiţie (CEJ), al cărei sediu a fost stabilit la Luxemburg, a fost concepută iniţial ca o instanţă de recurs la care se putea apela împotriva actelor Inaltei Autorităţi administrative ce avea competenţa avizării producţiei de bază a cărbunelui şi oţelului în statele membre (Franţa, RF Germania, Belgia, Italia, Luxemburg şi Olanda). După creearea, prin Tratatele de la Roma din anul 1957 a Comunităţii Europene a Energiei Atomice (CEEA sau Euratom) şi Comunităţii Economice Europene (CEE), s-a decis desemnarea unei singure Curţi de Justiţie pentru toate cele trei comunităţi.

Actul Unic European din 1986 a adăugat Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene un Tribunal de Primă Instanţă, pentru a prelua o parte din sarcinile acesteia. [1]

Tratatul asupra Uniunii Europene semnat la Maastricht în 1992 a instituit noi domenii ale cooperării, politica externă şi de securitate comună (pilonul al II lea), precum şi cooperarea între statele membre în domeniile justiţiei şi afacerilor interne (al treilea pilon). Cu toate acestea, în acea fază, competenţa CEJ nu a fost extinsă şi asupra celor două noidomenii.

Tratatul de la Amsterdam, semnat la 2 octombrie 1997, în vigoare de la 1 mai 1999, care a modificat Tratatul asupra Uniunii Europene şi Tratatele ce instituiau Comunităţile Europene, a comunitarizat politicile de imigrare, de azil, de vize şi trecere a frontierelor externe (inclusiv acordurile de la Schengen), precum şi cooperarea judiciară în materie civilă. Aceste modificări antrenează şi extinderea competenţei CEJ asupra noilor domenii care au fost incluse în pilierul I al cooperării.

Tratatul de la Nisa, semnat la 11 decembrie 2000, denumit şi Tratatul reformei instituţionale,are, în contextul modificărilor instituţionale realizate în perspectiva extinderii Uniunii Europene, câteva referiri şi la structura Curţii Europene de Justiţie, preconizându-se crearea unor secţiuni specializate. [2]

2. Importanţă

Potrivit dispoziţiilor din Tratate (ex. art.164 Tratatul CEE;art.136 Tratatul CEEA, art.31 Tratatul CECA) CEJ este o jurisdicţie căreia îi incumbă misiunea de a asigura respectul dreptului comunitar în interpretarea şi aplicarea tratatelor. In sistemul instituţional al comunităţii, CEJ deţine o putere suverană. Interpretând în ultimă instanţă tratatele, deciziile Curţii nu pot fi puse în discuţie nici de statele membre, nici de celelalte instituţii comunitare. De aceea, este admis că jurisprudenţa CEJ este izvor al dreptului comunitar, alături de legislaţia primară şi secundară. [3]

3. Principii de bază ale dreptului comunitar dezvoltate prin jurisprudenţa CEJ

a) Spre deosebire de cea mai mare parte a tratatelor internaţionale, dreptul comunitar nu angajează numai Statele membre în raport unele cu altele, ci conferă particularilor drepturi care pot, în anumite condiţii, să fie invocate în faţa instanţelor naţionale împotriva organismelor publice sau a altor particulari. Este ceea ce se numeşte efectul direct al dreptului comunitar. CEJ a impus pentru prima dată acest principiu în hotărîrea Van Gend en Loos din 5.2.1963, rămasă de referinţă. In speţă, se pusese problema aplicabilităţii directe a art.12 (devenit art.25) al Tratatului, conform căruia taxele vamale la import şi la export şi taxele cu efect echivalent sunt interzise între Statele Membre, interdicţie ce se aplică şi taxelor vamale de natură fiscală. Intrucat textul menţionează doar statele membre ca destinatari, iar nu pe particulari, CEJ, sesizată cu interpretarea acestui text, dar şi de principiu s-a pronunţat în sensul că nu numai regulamentele, ci şi alte norme comunitare sunt susceptibile de aplicabilitate directă, dacă sunt necondiţionale şi suficient de precise. Ca argument, s-a invocat obiectivul tratatului CEE, care constă în a institui o piaţă comună a cărei funcţionare implică direct justiabilii comunităţii.

b) Tratatele comunitare nu conţin nici o dispoziţie conform căreia ele ar trebui să prevaleze asupra dreptului intern al statelor membre. Din acest motiv s-ar putea susţine că revine fiecărui stat membru să fixeze el însuşi nivelul la care dreptul comunitar ar trebui să fie inserat în ordinea sa juridică. Unele jurisdicţii naţionale au început prin a decide că în caz de conflict între o normă comunitară şi o normă internă, cea mai recentă ar trebui să prevaleze. O asemenea abordare dădea statelor membre posibilitatea de a anihila efectele dreptului comunitar, edictand reguli interne cu valoare juridică superioară sau chiar egală cu a normelor comunitare. De aceea, CEJ, printr-o altă hotărâre devenită celebră (Costa vs.Enel din 15.7.1964) a consacrat principiul supremaţiei dreptului comunitar asupra dreptului intern al statelor membre. Pentru CEJ, obiectivul integrării pe care îl urmăreşte Comunitatea nu poate fi realizat decât dacă dreptul comunitar este respectat şi interpretat uniform în toate statele membre. S-a decis astfel că, decurgând din natura proprie a Comunităţii, supremaţia dreptului comunitar asupra celui naţional este o condiţie sine qua non a integrării. De aceea, normele comunitare primează asupra tuturor normelor naţionale, chiar ulterioare şi - aspect deosebit de important-, indiferent de natura sau rangul textului naţional în cauză(constituţie, lege, decret, hotărâre) ori ale textului comunitar (tratat, regulament, directivă, decizie).

II. Consecintele, pentru judecatorul national, ale suprematiei dreptului comunitar si ale efectului direct

După hotărârile Van Gend şi Costa, CEJ a dezvoltat considerabil, dar a şi precizat consecinţele pe care judecătorul naţional trebuie să le tragă din dreptul comunitar şi în mod special dintr-o incompatibilitate între o normă internă şi dreptul comunitar. Unele din aceste consecinţe nu sunt ataşate expres principiului supremaţiei şi efectului direct, ci mai degrabă art.10 al Tratatului care impune autorităţilor statale (printre care figurează jurisdicţiile naţionale) obligaţia de a lua toate măsurile destinate executării dreptului comunitar.

Mai ales în privinţa aplicării directivelor, ca instrumente juridice specifice ale dreptului comunitar (şi care, cum se ştie, nu au efect direct), s-a creat o întregă jurisprudenţă ce subliniază rolul judecătorului naţional ca judecător de drept comun în materie comunitară. Funcţia directivelor fiind exact aceea de a asigura armonizarea legislaţiilor naţionale în măsura necesară funcţionării Pieţei Unice, este imperativ ca dispoziţiile lor să se aplice cu aceeaşi semnificaţie , cu aceeaşi forţă obligatorie şi în acelaşi timp pe întregul teritoriu al Uniunii Europene. Aceste trei exigenţe, inerente obligaţiei de prevalenţă a dreptului comunitar, trebuiesc în acelaşi timp puse în practică, în virtutea principiului autonomiei instituţionale şi procedurale, de judecătorii naţionali, însărcinaţi să aplice, în cadrul compenţelor lor, dispoziţiile dreptului comunitar [4] . Misiunea astfel conferită jurisdicţiilor naţionale le impune aşadar ca, folosind mijloacele procedurale pe care le au la dispoziţie, să asigure deplina eficacitate a directivelor. Dar, date fiind disparităţile între drepturile procedurale naţionale, pare destul de dificil de atins misiunea de a realiza armonizarea procedurală pe cale jurisprudenţială. Se impune de aceea fixarea unor reguli minimale, constând, pe de o parte, în asigurarea efectivităţii controlului jurisdicţional, iar pe de altă parte,în intensificarea acestui control.

• asigurarea efectivităţii controlului jurisdicţional este un corolar al primordialităţii dreptului comunitar şi presupune că: este garantat accesul la un recurs efectiv, la protecţia provizorie a drepturilor  invocate de particulari; instanţele naţionale au posibilitatea să invoce din oficiu exigenţa aplicării directivelor; în sfârşit, că există o echivalenţă în condiţiile de exercitare a căilor de atac.

• intensificarea controlului jurisdicţional a fost subliniată într-o bogată jurisprudenţă a CEJ, dezvoltată apoi doctrinar. Astfel, dacă dispoziţiile unei directive îndeplinesc condiţiile tehnice ale efectului direct, adică sunt clare, necondiţionale şi perfecte juridic, ele sunt susceptibile de a fi aplicate imediat de judecătorul naţional, într-un litigiu opunând un justiţiabil care invocă acele dispoziţii statului membru căruia i se reproşează că nu şi-a respectat obligaţiile. Jurisprudenţa CEJ a întărit progresiv exigenţele ce apasă asupra judecătorului naţional, care trebuie cel puţin să pronunţe inopozabilitatea regulilor naţionale contrare dreptului comunitar (ex. Hot.13.7.1972, Comisia vs.Italia). La acestă obligaţie (efectul de excludere) se adaugă, pentru judecătorul naţional, obligaţia pozitivă de aplicare, cu efect imediat, a normei comunitare în locul normei naţionale contrare (efectul de substituire).

Se observă aşadar că în privinţa modului de soluţionare a unui conflict eventual între dreptul comunitar şi cel naţional, CEJ, preocupată de a asigura aplicarea imediată şi superioritatea dreptului comunitar, nu lasă deloc alegere sistemelor juridice naţionale. Potrivit jurisprudenţei Curţii, aplicarea regulii comunitare cu efect direct nu este condiţionată de abrogarea formală a regulii naţionale contrare. [5]

Trebuie menţionat că această jurisprudenţă severă a CEJ a întâmpinat la început serioase reticenţe şi uneori chiar rezistenţă din partea jurisdicţiilor naţionale, care opuneau mai ales argumentul ierarhiei normelor juridice.Un alt posibil obstacol invocat de instanţele naţionale este cel ce decurge din insuficienţa mijloacelor interne de drept procedural.

In Franţa, de pildă, dacă în privinţa actelor guvernamentale şi administrative principiul primordialităţii dreptului comunitar s-a aplicat fără dificultate în temeiul valorii de lege pe care se consideră că o au tratatele internaţionale ratificate (cum este şi cazul Tratatelor Uniunii Europene), în alte cazuri numai printr-o interpretare extensivă şi creatoare s-a putut da eficienţă principiului primordialităţii. Astfel, Camera Comercială a Curţii de Casaţie a decis că refuzul (sub forma unei circulare emise de ministrul justiţiei) de a executa o hotărâre a Curţii Europene de Justiţie constituie o culpă gravă, ce atrage răspunderea statului. [6] Dificultatea cu care a fost confruntată instanţa pentru a ajunge la această soluţie a constat în inexistenţa acestei ipoteze de răspundere a statului în norma pozitivă franceză relevantă (art.L781 din Codul organizării judiciare).

Astfel, judecătorul naţional ajunge să aibă o funcţie quasi normativă, la care trebuie însă să ajungă, faţă de dispoziţiile art.4 C.civ.fr (art.3 C.civ.rom): "Judecătorul care va refuza să judece, sub cuvânt că legea nu prevede sau că este întunecată, sau neîndestulătoare va putea fi urmărit ca culpabil de denegare de dreptate".

In privinţa invocării din oficiu a violării dreptului comunitar, jurisprudenţa franceză a fost inconsecventă. Astfel, uneori [7] s-a ridicat din oficiu incompatibilitatea unei decizii administrative cu un regulament comunitar astfel că, după interpretarea textului comunitar de către CEJ, s-a decis de instanţa naţională anularera deciziei. Alteori, dimpotrivă, în materie fiscală, investită ca instanţă de recurs, a refuzat să discute pentru prima oară în această cale de atac mijlocul de apărare tras din incompatibiliatea dreptului intern aplicabil speţei cu dreptul comunitar, neconsiderând-o ca fiind de ordine publică. [8]

In Tările Benelux principiul primordialităţii dreptului comunitar este respectat în cele mai bune condiţii. De pildă, în constituţia Tărilor de Jos prin revizuirile intervenite după semnarea Tratatelor, a fost reglementată exhaustiv şi miniţios problema, prevăzând că dacă dezvoltarea ordinii internaţionale impune, un tratat internaţional poate deroga de la dispoziţiile constituţionale. Asemănător au procedat şi Luxemburg şi Belgia, iar jurisdicţiile, inclusiv cele supreme, ale acestor state, au consacrat primordialitatea dreptului internaţional în general şi apoi, chiar în mod expres, a celui comunitar.

In Germania şi Italia, ţări care se disting de celelalte printr-un puternic sistem de control al constituţionalităţii, aplicarea principiului primordialităţii dreptului comunitar a întâmpinat unele obstacole.

Situaţia statelor care au aderat ulterior la Comunitate, nefiind membri fondatori, a fost în general marcată de pregătirile pentru aderare, în cadrul cărora, un loc important l-a jucat modificarea constituţiilor sau cel puţin, a inserării în legile adoptate în vederea aderării, a unor dispoziţii care să asigure, între altele, efectivitatea principiului primordialităţii.

III. Procedura întrebării prejudiciale

Potrivit art.234 (fost 177) din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, dacă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru se ridică o chestiune legată de interpretarea dreptului comunitar, acea instanţă poate (iar dacă este vorba de o instanţă supremă, a cărei hotărâre nu mai poate fi atacată potrivit procedurii naţionale, este obligată) să ceară Curţii Europene de Justiţie să se pronunţe printr-o hotărâre de interpretare asupra normei comunitare.

Aşadar, pentru a asigura uniformitatea interpretării dreptului comunitar, s-a preferat instituirea unui sistem de cooperare în cadrul căruia CEJ să fie consultată de către jurisdicţiile naţionale atunci când acestea din urmă, având de aplicat o dispoziţie a dreptului comunitar într-un litigiu cu care sunt sesizate, trebuie să ştie dacă această dispoziţie este validă sau să precizeze sensul pe care înţeleg să i-l dea.

De o importanţă deosebită pentru obţinerea unui răspuns concludent din partea CEJ este modul de formulare a întrebării prejudiciale de către judecătorul naţional.

Interpretarea sau aprecierea asupra validităţii unei norme comunitare, dată prin hotărârea CEJ se impune atât pentru instanţa care a pus-o (şi pentru toate celelalte instanţe care sunt chemate, în cadrul căilor de recurs naţionale, să se pronunţe în acelaşi litigiu), cât şi altor instanţe în faţa cărora textul în cauză va fi invocat [9] . Pe de altă parte, din jurisprudenţa CEJ se desprinde ideea că obligaţia de a utiliza procedura întrebării preliminare nu există pentru instanţa naţională dacă sensul dispoziţiei comunitare este atât de clar, încât nu lasă loc nici unei îndoieli rezonabile ori în cazul în care dispoziţia în cauză a mai format obiectul unor întrebări în trecut, iar CEJ s-a pronunţat deja.

Aşadar, judecătorul naţional devine el însuşi instanţă comunitară. În definitiv, constatarea invalidităţii dreptului naţional în raport cu o normă comunitară nu este de atributul Curţii Europene de Justiţie, ci al instanţei naţionale sesizate.

Tocmai de aceea se impune concluzia necesităţii cunoaşterii de către judecătorul naţional a acquis-ului comunitar, care include, astfel cum s-a amintit deja, atât normele pozitive de drept comunitar, cât şi interpretarea lor de către Curtea Europeană de Justiţie de la Luxemburg.

IV. Ce ar trebui să facă judecătorul român de pe acum?

a) Este ştiut că încă prin Acordul de Asociere a României la Comunităţile Europene, ratificat prin Legea nr.20/1993 ţara noastră şi-a luat obligaţia de a asigura compatibilitatea graduală a legislaţiei sale prezente şi viitoare cu cea a Comunităţii (art.69). Această armonizare a fost începută şi este lăudabil că în unele domenii la elaborarea actelor normative au fost avute în vedere dispoziţiile incidente ale legislaţiei comunitare. Pe lângă avantajul premiselor obţinerii unui punctaj bun în cadrul negocierilor de aderare, această armonizare permite tuturor destinatarilor normei juridice - cetăţeni, operatori economici, instituţii ale statului, inclusiv instanţe judecătoreşti - să se familiarizeze cu modul european de reglementare. Din păcate, din preambulul unor asemenea acte normative, astfel cum ele sunt publicate în Monitorul Oficial nu rezultă referinta la norma comunitară cu care s-a asigurat armonizarea. După opinia mea, acesta este un neajuns serios al conştientizării de către toţi- dar mă refer aici în mod particular la judecători - că integrarea europeană a României a început, că este cazul să ne aplecăm cu atenţie asupra noii legislaţii, în vederea aplicării ei. Desigur că, aşa cum se cunoaşte, nu este întotdeauna suficientă preluarea textuală a unei norme comunitare. Mult mai importantă este înţelegerea sensului, a acelei ratio legis, scop în care, pe lângă o expunere detaliată de motive, cunoaşterea unor opinii doctrinare, inclusiv din dreptul comparat, ca şi cunoaşterea interpretării pe care CEJ a dat-o textelor în discuţie, apare ca fiind de majoră importanţă.

Printre actele normative recent adoptate în România, care au preluat dispoziţiile unor norme comunitare, amintim cu titlu exemplificativ:OG nr.106/1999 privind contractele încheiate în afara spaţiilor comerciale [10] , OG nr.107/1999 privind activitatea de comercializare a pachetelor de servicii turistice, OG nr.87/2000 privind răspunderea producătorilor pentru pagubele cauzate de produsele defectuoase, OG nr.130/2000 privind regimul juridic al contractelor la distanţă, Legea nr.193/2000 privind clauzele abuzive din contractele încheiate cu consumatorii [11] , Legea nr.148/2000 privind publicitatea ; legea nr.21/1999 pentru prevenirea şi sancţionarea spălării banilor ş.a.

În practica lor curentă, judecătorii români aplică deja dispoziţiile Legii nr.105/1992 pentru reglementarea raporturilor de drept internaţional privat. Această remarcabilă lege, elaborată de reputaţi specialişti, deopotrivă teoreticieni dar şi practicieni ai dreptului, este o mostră a armonizării legii române cu legislaţia comunitară. [12] Am în vedere în mod special Convenţia de la Roma asupra legii aplicabile obligaţiilor contractuale şi Convenţia de la Bruxelles 1968 privind competenţa jurisdicţională şi executarea hotărârilor în materie civilă şi comercială. Aceste convenţii, ce concură la cooperarea judiciară în materie civilă între statele membre ale Uniunii Europene fac parte din acquis-ul comunitar, iar CEJ este competentă de a le interpreta dispoziţiile, la sesizarea instanţelor naţionale. Ele nu sunt deschise şi statelor nemembre ale Uniunii Europene, dar România a încheiat convenţii bilaterale care acoperă domeniul de aplicare al acestora. Aceste tratate internaţionale, ratificate fac parte, potrivit art.11 alin.2 din Constituţie, din dreptul intern. De aceea, judecătorul român trebuie să aplice, acolo unde cazul, dispoziţiile din convenţiile bi- sau multilaterale încheiate de România, fără sentimentul că are de-a face cu un drept străin. Consider că acesta este un bun exerciţiu de pregătire în perspectiva aplicării principiului primordialităţii dreptului comunitar.

b) Aceste provocări, atât ale dreptului intern, cât şi ale dreptului comunitar- veritabil "drept în construcţie"- impun judecătorului român actual să se informeze şi să fie informat. În afară de cunoştinţele dobândite în timpul studiilor universitare asupra dreptului comunitar (introduse în programele analitice abia după anii 1991-1992), se impune întărirea componentei de pregătire continuă în cadrul Institutului Naţional al Magistraturii (aspect reţinut şi în Raportul Comisiei Europene asupra progreselor realizate de România pe calea aderării europene, dat publicităţii la 8 noiembrie 2000). Uniunea Europeană a sesizat importanţa pe care un corp judecătoresc integru şi pregătit o are pentru corecta aplicare a dreptului comunitar, după aderare. De aceea a avut iniţiativa de a contribui financiar şi logistic la realizarea acestui deziderat. În acest context, trebuie amintit Programul Phare 1998 de înfrătire instituţională care, alături de alte obiective, îl include pe acela de a contribui la pregătirea în dreptul comunitar a judecătorilor români şi a consilierilor din Ministerul Justiţiei cu atribuţii în domeniul integrării europene.In acest scop, au fost organizate seminarii în mai multe oraşe din ţară , în cadrul cărora experţi străini din Franţa şi Germania prezintă judecătorilor români desemnaţi cunoştinţe teoretice şi practice de drept comunitar.De asemeni,s-au pus bazele unei "reţele de corespondenţi comunitari", alcătuită din câte un judecător desemnat de pe raza fiecărei curţi de apel, un judecător de la Curtea Supremă de Justiţie şi un consilier din Serviciul de Integrare Europeană al Ministerului Justiţiei. Rolul acestei reţele este acela ca, pe baza informaţiilor primite dinspre Ministerul Justiţiei (care are structuri specializate în integrarea europeană) să asigure informarea judecătorilor din toată ţara asupra surselor documentare în materie de drept comunitar, inclusiv a jurisprudentei Curţii Europene de Justiţie.Ca membru al acestei nou înfiintate structuri, apreciez iniţiativa partenerilor europeni ai acestei "înfrătiri" şi îmi exprim speranţa că vom reuşi să depăşim barierele tehnice şi de altă natură ale unei reale şi eficiente comunicări .

* * * * *

Dr. Camelia Toader

Conferenţiar - Universitatea din Bucureşti
Judecător - Curtea Supremă de Justiţie

{C}[1] A se vedea şi O.Manolache, Drept comunitar,Ed.All, Bucureşti, 1995, p.84

{C}[2] A se vedea şi D.Mazilu, Integrarea europeană.Drept comunitar şi instituţii europene.Ed.Lumina Lex, 2001,p.500

{C}[3] Jurisprudenţa Curţii Europene de Justiţie poate fi consultată la adresa http://www.curia.eu.int.

{C}[4] CEJ, dec.9.3.1978,Administraţia financiară statală vs. Simmenthal

{C}[5] în acest sens, hot. 13.7.1972, Comisia vs.Italia, cit.supra.

{C}[6] Com,dec.21.2.1995, în Bull.civ.IV,nr.52,p.50

{C}[7] Conseil D'Etat, sect, dec.10.7.1970

{C}[8] Conseil D'Etat, dec.1.7.1994

{C}[9] CEJ, dec.din 8 iunie 2000

{C}[10] A se vedea şi C.Toader, Consideraţii asupra ordonanţei privind contractele încheiate în afara spaţiilor comerciale, în "Revista de drept comercial" nr.12/1999,pp.77

{C}[11] Pentru comentarii, a se vedea,C.Toader, A.Ciobanu, Un pas important spre integrarea europeană: Legea nr.193/2000, OG nr.87/2000 şi OG nr.130/2000, în "Revista de drept comercial" nr.3/2001,pp.67

{C}[12] 80/934/CEE