R O M Â N I A

  ÎNALTA CURTE DE CASAŢIE ŞI JUSTIŢIE

-  SECŢIILE UNITE  - 

H O T Ă R Â R E

Şedinţa de la 3 mai 2005

 

     Sub preşedinţia,

    Domnului prof.univ.dr. Nicolae Popa, preşedintele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,

 

  Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, constituită în Secţii Unite, s-a întrunit în temeiul art.26 din Legea nr.304/2004, privind organizarea judiciară, pentru a lua în discuţie, în contextul reformei legislative referitoare la justiţie, proiectele Ministerului Justiţiei de modificare şi completare a Legilor nr.303/2004, nr.304/2004 şi nr.317/2004.

  Examinând proiectele de legi menţionate, în raport cu exigenţele formulate la pct.7 din Clauza de salvgardare, sub rezerva căreia s-a închis provizoriu Capitolul 24 – Justiţie şi afaceri interne, Secţiile Unite constată următoarele:

  1. În actuala etapă, esenţial pentru realizarea reformei în justiţie, în vederea îndeplinirii obiectivelor impuse de integrarea în Uniunea Europeană, este respectarea tuturor angajamentelor asumate de România în acest domeniu, astfel încât clauza de salvgardare să nu devină operabilă.

  În ceea ce priveşte înfăptuirea reformei sistemului judiciar, prevederile de la punctul 7 din documentul european se referă la adoptarea măsurilor necesare pentru implementarea Legii privind organizarea judiciară, a  Legii privind statutul magistraţilor şi a Legii privind Consiliul Superior al Magistraturii, acestea trebuind să fie incluse în cadrul unei Strategii şi a unui Plan de Acţiune, care să fie actualizate şi transmise Uniunii Europene până în martie 2005.

  Tot la acest punct, s-a prevăzut că trebuie asigurate şi puse la dispoziţie fără nici o întârziere, conform calendarului stabilit, resursele financiare şi umane adecvate pentru implementarea Planului de Acţiune.

  Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie constată că măsurile preconizate prin proiectele Ministerului Justiţiei de modificare a celor trei legi nu se regăsesc în angajamentele asumate, că ele nu fac altceva decât să întârzie implementarea şi funcţionalitatea noului sistem judiciar creat, iar prin aceasta ar determina recurgerea la clauza de salvgardare.

  Astfel, modificările referitoare la vechimea necesară pentru promovarea profesională şi la vârsta de pensionare sunt departe de a asigura resursele umane adecvate pentru aplicarea imediată a Planului de Acţiune. Punerea în aplicare a unor asemenea dispoziţii va duce la o reducere cu mai mult de ¼ a numărului magistraţilor, în condiţiile în care la ultimele examene pentru admiterea în magistratură, organizate în anii 2004-2005, numărul persoanelor admise s-a situat sub 10% din numărul candidaţilor, aceasta datorându-se slabei lor pregătiri profesionale.

  Sub un alt aspect, măsurile preconizate pot conduce în fapt la reactivarea unor critici mai vechi ale experţilor Comisiei Uniunii Europene, care vizează necesitatea creării unui veritabil corp al magistraţilor de carieră, ce presupune exigenţe în ceea ce priveşte accederea în magistratură şi promovarea profesională. Modificări, precum cele referitoare la reducerea excesivă a duratei stagiului şi la promovarea la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a persoanelor care au numai 8 ani vechime în magistratură, din care doar 2 ani au îndeplinit funcţia de judecător, nu vor duce în nici un caz la crearea unui adevărat corp de profesionişti.

  Trebuie subliniat faptul că actualul cadru legislativ privind reforma în justiţie s-a realizat cu sprijinul experţilor europeni şi în urma consultării ample a societăţii civile şi a fost trimis spre expertizare la Bruxelles, Comisiei Uniunii, care l-a acceptat ca fiind corespunzător exigenţelor Uniunii Europene în materie.

  Raportul de ţară pentru anul 2004 al Comisiei Uniunii Europene apreciază pozitiv adoptarea celor trei legi privind sistemul judiciar şi face menţiunea că sunt necesare eforturi în vederea implementării lor, astfel că modificarea şi completarea lor, după un interval de timp atât de scurt, ar putea atrage noi critici, mai ales că reglementările preconizate, esenţial diferite, vor necesita, la rândul lor, alte eforturi pentru a li se asigura implementarea, ceea ce va întârzia, inevitabil, realizarea reformei în justiţie.

  2. Toate cele trei legi vizate să fie supuse modificărilor şi completărilor sunt apreciate pozitiv de organismele europene, deoarece cuprind reglementări conforme cu Carta Europeană privind Statutul judecătorilor, adoptată la Strasbourg în iulie 1998, precum şi cu Declaraţia de la Milano din 1985, preluată în Rezoluţiile nr.40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr.40/146 din 13 decembrie 1985 ale Adunării Generale a Organizaţiei Naţiunilor Unite, prin care s-au adoptat Principiile fundamentale relative la independenţa magistraturii.

  Considerând că judecătorii se pronunţă asupra vieţii, libertăţilor, drepturilor, îndatoririlor şi bunurilor cetăţenilor, că în Declaraţia universală a drepturilor omului sunt enunţate principiile egalităţii în faţa legii, prezumţiei de nevinovăţie, al dreptului oricărei persoane de a i se judeca procesul în mod echitabil şi public de un tribunal competent, independent, şi imparţial, Declaraţia de la Milano a apreciat că regulile aplicabile magistraţilor în exercitarea atribuţiilor lor trebuie să le permită să acţioneze în conformitate cu aceste principii, în care scop se impune să fie examinat mai întâi rolul judecătorilor în sistemul judiciar, ţinându-se cont de importanţa selecţiei, a formării şi conduitei lor.

   Principiile directoare ale Declaraţiei au fost elaborate pentru a ajuta statele membre ale ONU să asigure şi să  promoveze independenţa magistraturii, având în vedere, în primul rând,  judecătorii de carieră.

  În acest cadru, Declaraţia de la Milano a afirmat, între altele, următoarele principii:

  - Independenţa magistraturii este garantată şi prevăzută în  Constituţie şi legislaţia naţională, revenindu-i fiecărui guvern sarcina de a respecta independenţa acesteia.

  S-a subliniat că garantarea acestui principiu este menită să asigure magistraţilor condiţii pentru rezolvarea cazurilor cu care sunt sesizaţi, în mod imparţial, potrivit faptelor şi în conformitate cu legea, fără restricţii şi fără a fi obiect de influenţă, incitări, pasiuni ameninţări ori intervenţii directe sau indirecte din partea oricui şi pentru oricare motiv.

  - Calificarea, selecţia şi formarea profesională a magistraţilor, urmărindu-se să fie prevăzute garanţii împotriva numirilor abuzive

  - Condiţii ale serviciului şi durata mandatului

  În această privinţă, s-a stabilit că fiecare stat membru al ONU trebuie să asigure garanţii, prin lege, cu privire la durata mandatului judecătorilor, independenţa şi securitatea lor, remuneraţia corespunzătoare, condiţiile de serviciu, pensiile şi vârsta lor de pensionare.

  S-a subliniat că judecătorii sunt inamovibili atâta timp cât nu au atins vârsta obligatorie a pensionării sau sfârşitul mandatului lor, precum şi că promovarea lor trebuie să se bazeze pe factori obiectivi, mai ales pe competenţa, integritatea şi experienţa lor.

  Or, principiile fundamentale relative la independenţa magistraturii ce au fost enunţate, prezente în actualele formulări ale celor trei legi în vigoare, nu se mai regăsesc nici în litera şi nici în spiritul  proiectelor de modificare şi completare a acestor legi.

  3. În conformitate cu prevederile art.1 alin.4 din Constituţia României, „statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale”.

  În dezvoltarea acestei prevederi, prin art.1 alin.1 din Legea nr.304/2004 se precizează că „puterea judecătorească se exercită de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi de celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”.

  Conform art.133 alin.1 din Constituţie, garantul independenţei justiţiei este Consiliul Superior al Magistraturii, organism definit, prin legea sa organică (nr.317/2004), drept reprezentant al autorităţii judecătoreşti care asigură funcţionarea eficientă a sistemului judiciar şi respectarea legii în desfăşurarea activităţii profesionale a magistraţilor.

  Prezentarea în acest moment, de către Ministerul Justiţiei, a proiectelor de modificare şi completare esenţială a celor trei legi organice recente, prin care a fost reglementat unitar sistemul nostru judiciar, nu poate fi considerată oportună cât timp prin proiectele respective este reconsiderat însuşi cadrul legislativ al reformei în justiţie aprobat prin documentele încheiate cu Comisia Uniunii la 8 decembrie 2004, iar reglementările ce le conţin, din care multe fără precedent şi nejustificate, sunt de natură a produce o instabilitate prelungită a justiţiei din România.

  Prin modificările şi completările ce se preconizează să fie aduse legilor sistemului judiciar vor fi înlăturate reglementări judicios adoptate, pe baza unei îndelungate evaluări a propunerilor de îmbunătăţire a legislaţiei în domeniu, reţinute în cadrul consultărilor cu magistraţi având multă experienţă şi cu alţi jurişti de valoare, precum şi a preluării celor mai adecvate soluţii legislative din alte ţări cu tradiţie democratică, cele mai multe membre fondatoare ale Uniunii Europene.

4. Cu privire la intenţia de adoptare a celor trei proiecte de lege prin „Ordonanţă de urgenţă a Guvernului”, sunt de observat următoarele:

  Adoptarea celor trei proiecte de lege de către Guvernul României, prin ordonanţă de urgenţă, ar încălca în mod flagrant Constituţia.

  Se subliniază, în această privinţă, că prin art.73 alin.3 lit.l din Constituţia revizuită se prevede că prin lege organică se reglementează „organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi”, iar conform art.126 alin.4 „compunerea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi regulile de funcţionare a acesteia se stabilesc prin lege organică”.

  Dispoziţiile art.115 alin.6 din Constituţie prevăd că „Ordonanţele de urgenţă nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţiilor fundamentale ale statului”.

  În sfârşit, în conformitate cu art.115 alin.1 din Constituţie, „Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice”.

  Or, cele trei proiecte de lege prevăd modificări substanţiale în organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti şi a Ministerului Public şi în statutul magistraţilor, fapt care, în mod evident, exclude posibilitatea adoptării lor prin ordonanţă de urgenţă.

  5. Modificările şi completările conţinute în cele trei proiecte de legi sunt de natură a contura  în dimensiuni diferite, neadecvate, principiul independenţei judecătorului.

  Astfel, abrogarea alineatului 1 din art.8 al Legii nr.303/2004 lasă loc posibilităţii subordonării magistraţilor faţă de scopuri şi doctrine politice, ceea ce încalcă principiile internaţionale de definire a independenţei judecătorilor.

  Magistratul este independent, ca şi întreaga putere judecătorească, faţă de puterea executivă. Distincţia între judecător şi procuror şi resubordonarea procurorului, în ultimă instanţă, faţă de ministrul ustiţiei prin proiectele în discuţie reprezintă un regres şi încalcă, deopotrivă, principiile constituţionale, ca şi pe cele stabilite prin instrumente interstatale sau internaţionale cu vocaţie universală.

  Abrogarea alin.2 din art.90 al Legii nr.303/2004 conduce, de asemenea, la încălcarea principiului independenţei magistratului, reprezentând un pas înapoi faţă de actuala reglementare.

  Prin proiectele în discuţie se introduc discriminări în ceea ce priveşte accesul la profesia de judecător şi procuror, ori la funcţiile de conducere din magistratură, încălcându-se dispoziţiile imperative ale actelor internaţionale la care România este parte, între altele ale dispoziţiilor Convenţiei nr.111 din 1958 a Organizaţiei Internaţionale a Muncii – art.1 pct.1 lit.b – ratificată de ţara noastră prin Decretul nr.284/1973.

  Modificări propuse cu privire la restrângerea stagiului la l an sau cu privire la reducerea condiţiilor de vechime sunt de natură să promoveze incompetenţa întrucât nu se asigură răgazul unui interval de timp necesar pregătirii magistratului, pentru asimilarea,  înţelegerea şi aplicarea legislaţiei, atât de instabilă în perimetrul juridic românesc, pentru aprofundarea soluţiilor din practica instanţelor, dobândirea experienţei în vederea realizării unui act de justiţie corect, înfăptuit de o persoană matură psihic şi profesional.

  Unele modificări încalcă principiile elementare de management, prezente în funcţionarea oricărui organism colegial de conducere. Sub acest aspect, este de neconceput ca din colegiul de conducere al Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie şi al celorlalte instanţe să nu facă parte, de drept, preşedinţii secţiilor.

  În sfârşit, proiectele în discuţie nu sunt corelate cu legislaţia în vigoare – ca terminologie şi chiar instituţional – şi nici nu sunt concordante cu prevederile din strategia pentru reformă – de altfel corectă şi utilă - adoptată în scopul aplicării legilor reformei în justiţie ce au intrat deja în vigoare.

  6. Conform principiilor Declaraţiei de la Milano, judecătorii sunt inamovibili atâta vreme cât nu au atins vârsta obligatorie de pensionare sau sfârşitul mandatului lor.

  Dispoziţiile art.81 alin.7 (în varianta proiectului de modificare), privind reducerea vârstei de pensionare a magistraţilor, sunt inacceptabile pentru următoarele motive:

  - este ştiinţific demonstrat că profesia de magistrat, sub raportul pregătirii şi capacităţii de a înfăptui actul de justiţie, în condiţii ineluctabile de intensă suprasolicitare intelectuală, atinge cotele desăvârşirii profesionale, în jurul vârstei biologice de 60 ani. De aceea, cele mai evoluate sisteme judiciare democratice includ în conceptul de inamovibilitate vârsta, ca un criteriu de performanţă şi, nu mai puţin, de sprijin pentru formarea debutanţilor în profesie. De pildă, în sistemul judiciar american, socotit ca model pentru dreptul românesc, judecătorii instanţelor federale (şi ai unor instanţe statale) sunt instalaţi pe viaţă. În acest sistem, este repudiată ideea că pot exista argumente de aliniere a vârstei de pensionare a judecătorilor la vârsta generală de pensionare, prevăzută inclusiv pentru categoriile socio-profesionale necalificate;

  - instanţa supremă din perioada interbelică a decis că reducerea vârstei de pensionare a judecătorilor, prin măsuri legislative nefundamentate ştiinţific, constituie o violare a principiului inamovibilităţii (Cas.S.U., dec.nr.25 din 20 septembrie 1934);

  - conceptul postdecembrist a majorat limita de vârstă la 70 ani (Legea nr.56/1993), pentru ca Legea nr.303/2004 să o reducă la 68 ani, respectând însă dispoziţiile tranzitorii cuprinse în art.155 din Constituţia revizuită;

  - astăzi se propune, pentru judecătorii Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, vârsta de pensionare prevăzută în Legea nr.19/2000, într-o formulare neclară a textului nr.81 alin.5 din proiect, discriminatorie şi neconstituţională: neclară deoarece nu rezultă limpede (cum cere dreptul comunitar) dacă este vorba de vârsta standard sau vârsta de pensionare prevăzută pentru anul 2005; neconstituţională pentru că, în cazul judecătorilor cu mandate neexpirate, încalcă flagrant dispoziţiile tranzitorii ale art.155 alin.5 din Constituţia revizuită; discriminatorie pentru că interzice judecătorilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie cumulul şi posibilitatea de a beneficia de prevederile art.94 din Legea  nr.19/2000. O asemenea discriminare este prohibită prin art.14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, text extins, în jurisprudenţa CEDO, şi asupra drepturilor de natură socială.

  Dispoziţiile normative de drept internaţional mai sus evocate, fiind ratificate de către România, devin drept intern potrivit prevederilor constituţionale (art.11 alin.2).

  Văzând şi principiul, deja consacrat în art.11 alin.1 din Constituţie,potrivit căruia Statul Român se obligă să îndeplinească întocmai şi cu bună-credinţă obligaţiile ce-i revin din tratatele la care este parte, în raport şi de considerentele mai sus expuse,

SECŢIILE UNITE

HOTĂRĂSC

 

1. Îşi exprimă acordul de principiu cu Strategia şi Planul de Acţiune pentru reformă, fiind decişi să sprijine traducerea acestora în fapt, în vederea îndeplinirii tuturor cerinţelor domeniului, pentru asigurarea intrării în vigoare, la termenul stabilit, a Acordului de aderare a României la Uniunea Europeană.

2. Constată că proiectele de legi privind modificarea şi completarea Legilor nr.303/2004, nr.304/2004 şi nr.317/2004 contravin Constituţiei României, principiilor independenţei şi inamovibilităţii judecătorului adoptate prin Declaraţia de la Milano din 1985, preluată în Rezoluţiile nr.40/32 din 29 noiembrie 1985 şi nr.40/146 din 13 decembrie 1985, precum şi documentelor acceptate de experţii Comisiei Uniunii, avute în vedere la semnarea Acordului de aderare a României la Uniunea Europeană.

3.  Consideră inoportună modificarea, în prezent, a actualului cadru legislativ privind reforma justiţiei, care a fost elaborat cu sprijinul experţilor europeni, în urma unei ample consultări a magistraţilor cu experienţă, a unor specialişti de valoare recunoscută şi a societăţii civile, fiind acceptat prin documente încheiate cu instituţii ale Uniunii Europene.

4. Apreciază că declanşarea procedurilor în vederea adoptării proiectelor de legi menţionate, iniţiată şi susţinută de Ministerul Justiţiei, ar întârzia mult punerea în aplicare a Strategiei şi Planului de Acţiune privind reforma sistemului judiciar, ceea ce ar putea atrage neîndeplinirea angajamentelor asumate de România în această privinţă şi, totodată, activarea clauzei de salvgardare. 

  Hotărârea va fi adusă la cunoştinţă Consiliului Superior al Magistraturii, Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, curţilor de apel şi parchetelor de pe lângă acestea, precum şi  Ministerului Justiţiei.

  Adoptată, în şedinţa Secţiilor Unite din 3 mai 2005.